7 政府的对策

关于收入差距问题的讨论，最终的问题总归是“我们可以做什么？”而这又几乎总是意味着“政府可以做什么？”在这一节，我们就简单讨论一下政府可能的对策。大约说来，政府的对策可以分为三类。一个是通过税收实行财富转移再分配，来减少贫富差别。一个是通过法律规章来管理有关行业，遏制不合理的盈利。另一个是帮助穷人争取更多的致富机会（也就是提高社会流动性），从而减少穷人数量。

给富人加税的话题，在最近的大选中已经讨论了很多了，也远不是本文的篇幅能涵盖的。这里只能提几个相关事实。

一个是：布什减税是否增加了贫富差别？当然，布什法案减掉的税赋中大部分来自富人，所以富人从减税中的得益是最大的。但富人交税也最多，得益最大并非不合理。关键还是要看比例。这个问题我以前谈到过（见“关于税法数据的分析 （评《纽约时报》文章）”　http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=59356,“税季谈税” http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=58298），这里再介绍一个最近的统计数据。

２０１２年CBO发表了过去三十年税率的统计【35】。让我们考察各个收入群体的联邦税（包括所得税，工资税（含雇主负担的部分），公司税（折算进资本利得收入中），和其它联邦税）。

收入的计算包括政府救济（但不包括退税）。下面两图显示各个收入群体（从最低到最高的五个分组以及最高的百分之一）的相对平均税率（以中间五分之一群体为参照），以及他们在总税收中的份额。从图可见，这三十年中高收入群组的相对税率和税收份额都在增加，而低收入群体的相对税率和税收份额都在减少。布什的减税（２００１至２００３年开始实施）并未显著影响这个趋势。(高端人群税赋比例在２０００年至２００３年之间有个小下跌，可能是道康泡沫破裂造成富人的收入减少。)当然，这些变化并非都是税务政策的影响；收入的相对变化也是原因。

 

各收入阶层的相对税率（以中间阶层的平均税率为参照）（数据来自【35】）

 

各收入阶层的税赋份额（数据来自【35】）

当然，各种收入群体中如何分配税收是没有客观标准的，而需要通过政治过程来决定。所以以上数据并不证明目前的分配是合理的。但至少从这些数据中，我们没有看到布什减税起了增大贫富差别的作用。２０１１年国际经济合作与发展组织（OECD）报告指出，美国的贫富差距程度在世界各国中较差，但其收入再分配程度，特别是高收入群体税负的比例，是显著高于平均值的【36】。

第二个问题是：增税（特别是对富人增税）会影响经济发展吗？加税对于经济有两个负作用。一个是降低了劳动的真正报酬，从而降低了人们劳动的意愿。当然大多数人不会因为税高了就不工作，但有些人还是有选择的，如有些女性有当家庭妇女和出去工作的选择，有些职业（如律师，销售，企业高管等）也可以改变自己对工作的投入换取不同的收入水平。另一个作用是改变积蓄和投资的意愿，从而影响经济和就业市场的规模。虽然投资决定大多来自于企业，但美国超过一半的非政府雇员就业的公司是把企业收入通过个人所得税表报税的（所谓flow-through企业），所以个人收入税率会影响到企业投资决定。但问题是，这些效果怎样定量计算？最近对于奥巴马提出的增税计划，最近有两个估计。一个是顾问公司Earnst and Young的【37】，另一个是CBO的【38】。这两个报告的研究对象不尽相同所以结论也无从比较。但大致来说，加税对于GDP增长率和失业率的影响都有限。这两个报告都没有详细介绍其研究方法，但看来都是基于历史数据的某种模型化。这些模型是否适用于目前的经济情况也是个问题。所以说，“对富人加税一定会严重影响经济发展”这个说法并未得到事实证明。

那么对富人收税多少才是合理呢？Diamond和Saez试图从学术上回答这个问题【39】。首先，他们认为任何从高收入者到低收入者的再分配都会增加总体社会福利（utility function），因为低收入者更需要那些钱。但是税收过高会影响赋税人的劳动积极性因而减小他们的收入，从而降低社会福利。而税收与收入减小的关系（所谓收入弹性）是可以根据历史数据衡量的。所以，存在一个“最佳”税率，让政府从富人那里收来的税额总数达到最大。根据他们计算，对于收入最高的１％人群，“最佳”的边际税率为７０％到８０％。虽然这个研究经常被人引用作为对富人加税的根据，但我的感觉是：那是一个很粗燥的工作。先不说单纯从“社会福利”出发要求平均分配在政治上是不可能的，因为那违反普遍接受的“公义”和多劳多得的观念。单说那个“收入弹性”，目前的研究和度量都是基于局域的数据（很小的税率变化引起很小的收入变化），根本不能推广到他们提议的巨大税率变化，也不能预测对社会的长期效应。例如，一个医生即使要交很高的税，大概也会行医，因为他别无选择。但如果医生要交很高税的话，选择进医学院的人恐怕就会少很多。所以，现在看来，税率分布这个问题在学术上没有得到答案，而还是要通过政治过程来解决。

一个相关的争论是：降低税率是否会增加税收总数？如果低税率鼓励人们多工作增加收入，那么总税收有可能反而增加。这方面也有不少定量研究。联储银行的研究者通过追踪因为报税状态变化（如增加了供养人）而税率有变化的人的工作情况，得出税率与收入的“弹性”为０.６５至１【40】。.弹性为０.６５的意思是：当税率降低１％时，人会多工作，因而增加的税前收入为０.６５％。另一方面，国会研究室（CRS）从历史数据中考察经济成长速度与税率的关系，发现两者之间最多只有微弱的联系【41】。该文认为，减税损失的收入通过经济增长只能得回百分之三到百分之十。这个问题与收入差距关系不大，这里就顺带提一下。

在研究税收问题时，还要注意的是几乎所有文献都不包括州税和地方税（所得税，房产税，销售税等）。这部分虽然比联邦税少，却远远不是可以忽略不计的。所以对于目前学界的结论，至少在量上都有个不确定性。另外，政府通过税收进行的收入再分配也是带有很多条件的，并非所有低收入的人都能得到政府财务帮助。所以因为收入差距而给富人加税的结果很可能是“劫富不济贫”，而增加了政府其它开支。再者，当我们讨论政府的“社会救济项目”（entitlement programs）时，常常把它当作帮助穷人的项目，而认为主张削减的人对穷人缺乏同情心。事实上，entitlement中的绝大部分花费是社会安全福利（social security）和老年医疗（Medicare）。这是各种收入的人都能享受的，真正到穷人那里的很少。这几个问题表明，对于政府在收入差距问题上的作用，需要做细致，定量的分析，而不是盲目相信口号。

下图显示了历年来美国联邦政府在“扶贫”上的花费【42】。其中“mobility”即流动性，在下一节中会仔细介绍。“income maintenance”是给低收入人群的救济。“other”是国防，科研等与扶贫无关的项目。其中“mobility”部分的花费大部分是“减税”形式（如低收入者的教育费用可以减税，退休金存款可以免税等）。这种花费是不包括在通常的联邦预算里的。而且这些税务优惠的受益者往往也不是最贫穷的人而是交税的中产阶级。总的说来，过去三十年中虽然经历了里根减税和布什减税，政府的扶贫开支没有降低而是略有上升。

联邦政府１９８０年至２０１２年的扶贫花费（复制自【42】）

扶贫的钱花的多了，那么效果怎样呢？CBO的另一个研究定量考察了美国政府在降低收入差距中的作用【43】。通过比较税前和税后的收入差距，报告认为税后差距比税前减少了五分之一。而这个减少中，大约百分之六十是由于政府对低收入的补助，百分之四十是由于税收对收入的调整。在过去三十年中，政府补助的总数有所增长，但这些补助真正到达穷人手中的比例有下降，因为很多补助以工作为条件，或是给退休但并不贫穷的人。税收方面，由于收入税率的降低，薪资税（社保税和Medicare税）的比例相对增加。而薪资税率是不随收入增加而增加的。所以总体来说税率的累进效应减弱了。从这两方面说，政府降低收入差距的作用在过去三十年中降低了。

下表显示了税前(Market Income)和税后（包括联邦税与联邦补助）收入差距的区别。从中可见税务体系对减少收入差距程度的作用。对于收入在９０％以下的人群，税收使他们的收入份额提高。对于收入在９１％至９９％的人群来说，税收对他们的收入份额影响不大。对于收入在顶尖１％的人群，他们的收入份额从税前的２１％降到了税后的１７％。当然，这里说的只是相对份额。对于绝大多数国民，税收降低了他们的绝对收入。

 

联邦税收对收入分布的影响（复制自【44】）

关于扶贫问题还需要指出的一点是：对穷人来说，改善生活条件和提高“幸福程度”（well being）并非一回事。研究表明，人的自我价值和生活意义很大程度上来自工作和对于社会的参与，而不仅是物质条件。所以用救济去养活一大群人，实际上是降低了他们的幸福程度。从这个意义上说，一个好的政府政策应该在保证最低生活水平的基础上给人们奋斗的机会和成功的希望，而不是培养和支持终身领取救济，甚至世代领取救济的群体。这个问题在１９９０年代讨论很多，目前却似乎不引人注目了。

除了税收，政府也可以通过法律法规和监管来遏制不合理的牟利行为，维护社会公正。政府的监管消除了少数人的暴利，也就改善了收入差距现象。这方面我看到的定量研究不多，无法深谈。但我想指出，富人的资源和“聪明才智”是不可低估的。很多出于善意的政府监管往往事与愿违。例如，为了遏制CEO工资的飞速增长，１９９３年开始政府要求上市公司披露最高层主管的薪酬。原来的目的是通过信息公开，股民和社会可以对高管薪酬进行监督。但由于公司管理体制中股民的参与意愿与实际影响力都很小，这个措施对高管薪酬没有显示约束力。相反，由于信息公开而造成高管之间攀比，反而促进了薪酬的上升。在１９７６年，CEO的报酬是工人平均水平的３６倍。１９９３年这个比值是１３１倍，而到了２０００年，这个比值达到了５２５倍【45】。而且如以前所说，收入顶尖的人群中并非都得益于不合理的暴利。所以政府规范虽然是维持社会公义的一部分，但在总体上能降低多少收入差距，尚无定论。

政府的另一个角色是提升“流动性”，也就是帮助穷人创造致富机会，“授人以渔”。我们在下一节重点讨论这个问题。

 

35 Congressional Budget Office, “The Distribution of Household Income and Federal Taxes,2008 and 2009”, report, July 10, 2012, http://www.cbo.gov/publication/43373, accessed 11/15/2012

36 数据见：http://www.oecd.org/els/socialpoliciesanddata/49178332.xls, 报告见http://www.oecd.org/els/socialpoliciesanddata/49170253.pdf, accessed 11/15/2012

37 Robert Carroll and Gerald Prante, “Long-run Macroeconomic Impact of Increasing Tax Rates on High-income Taxpayers in 2013”, Ernst & Young report, July 2012, http://waysandmeans.house.gov/uploadedfiles/ey_study_long-run_macroeconomic_impact_of_increasing_tax_rates_on_high_income_taxpayers_in_2013__2012_07_16_final.pdf, accessed 11/17/2012

38 Congressional Budget Office, “Effects of Policies Contributing to Fiscal Tightening in 2013”, November 2012, http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/11-08-12-FiscalTightening.pdf, accessed 11/17/2012

39 Peter Diamond and Emmanuel Saez, “The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy recommendations.” Journal of Economic Perspectives, 25(4):165-90 (2011), DOI: 10.1257/jep.25.4.165, http://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/jep.25.4.165, accessed 11/20/2012

40 Adam Looney and Monica Singhal, “The Effect of Anticipated Tax Changes on Intertemporal Labor Supply and the Realization of Taxable Income”, working paper, Federal Reserve Board, Washington, D.C., 2005-44, http://www.federalreserve.gov/pubs/feds/2005/200544/200544pap.pdf, accessed 11/17/2012

41 Jane G. Gravelle and Jane G. Gravelle, “Tax Rates and Economic Growth”, CRS Report for Congress, 2011, http://www.hsdl.org/?view&did=718374, accessed 11/17/2012

42 Samantha Lasky, “How Much Does the Federal Government Spend to Promote Economic Mobility and for Whom?” Pew Research Report, February 1, 2008 http://www.pewstates.org/research/reports/how-much-does-the-federal-government-spend-to-promote-economic-mobility-and-for-whom-85899375815, accessed 11/17/2012

43 CBO, “Trends in the Distribution of Household Income Between 1979 and 2007”, October 2011, http://www.cbo.gov/publication/42729, accessed 8/25/2012

44 CBO, “Trends in the Distribution of Household Income Between 1979 and 2007”, October 2011, http://www.cbo.gov/publication/42729, accessed 8/25/2012

45 Dan Ariely, “Predictably Irrational”, HarperCollins Publishers, New York, 2008

《粗析美国收入差距》全文链接

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