赵京：《美日同盟及其与中国的互动》第四章

安保条约的内容实际上体现在第六条﹕

“为了有助于日本的安全﹑为了有助于维护远东地区的国际和平与安全﹐美利坚合众国被允许其陆军﹑空军与海军利用日本的设施与区域。

上述设施与区域利用以及在日美军的地位﹐将由另一个协议及其它协议条文来规定。此一新协议将取代1952年2月28日在东京签署的﹑基于美利坚合众国与日本国安全保障条约第3条制定的行政协议以及其修订协议”。[1]

从条约字面上看﹐安保条约只是“允许”美国在日本驻军﹑日本政府并没有义务或责任一定要为美国提供军事基地(所谓“设施与区域”)[2]，但安保条约的根本目的就是要制订一个协议代替暂时性的行政协议﹐使在日美军能够长久合法地驻留下去。在安保条约签署(1960年1月19日)、

生效(1960年6月23日)的同一天﹐《基于美利坚合众国与日本国之间相互合作与安全保障条约第六条的关于设施与区域以及驻留日本的美国军队的地位的协议》(以下简称地位协议)也签署﹑生效。[3]

安保条约是美日两国政府共同对外的同盟象征﹐在没有发生“对日本的武装进攻”时作为“空气”并不感到它的存在﹐但地位协议﹐与以前的行政协议一样﹐则在美日同盟的名义下直接地﹑每时每刻地在广泛的社会生活领域制约着日本民众的生活﹑侵害着日本民众的人权，限制着日本的主权。轰轰烈烈的反对安保条约的运动﹐就是日本民众反对这个地位协议﹑保护自身权利的斗争。这样的协议﹐却在未经国会审议的情况下﹐随着安保条约的强行签署﹑生效而签署﹑生效。

日本政府与本土的新闻媒介一直谨慎地回避关于地位协议的问题﹐特别注意不把每一项具体的由地位协议引起的在日美军的危害﹑罪行与地位协议﹑美日同盟关系联系起来。但1995年9月发生的一个事件终于激怒了冲绳民众，唤起了广大日本民众对驻日美军﹑特别是对地位协议本身的愤怒（插图）[4]：三名美军士兵在基地之外的日本领土上强奸一名十二岁的冲绳少女﹐日本警察却无动于衷。因为地位协议第十七条第5项 (c)中规定﹕“对于日本应该行使审判权的美军成员或职员的嫌疑者﹐当他们在美国手中的情况下﹐在日本方面提出诉讼为止﹐继续由美国拘留”。[5]

一﹑美日同盟关系下的丧权辱国条款

略知中国近代史的人都知道当国共内战发生时﹐美国海军陆战队士兵[6]在北平强奸女大学生却逍遥法外这一事件的报道（不论事实详情如何），使广大中国人﹐特别是知识分子﹐拋弃对蒋介石政权的期待转向中国共产党和人民解放军。美国政府和蒋介石政权都没有想到中国的民族主义感情如此强烈﹐以为那只是所有外国驻军都会发生的“偶然事件”。[7]

地位协议则完全不同﹐它以法律条文的明确形式规定了如何处置这一类事件﹐第十七条特别体现出出卖日本主权的特征：为了维持美日同盟，那些“远离故土献身于保卫和平与自由的美国服役人员”[8]在日本享有这样的特权。

1. 第十七条制订的由来与问题的实质

与旧金山对日和平条约﹑安全保障条约同时生效(1952年4月28日)的行政协议第十七条第二项规定所有美军的犯罪都由美国审判﹕“美国军事法庭以及当局对美军成员﹑随军职员以及他们的家属(家属中有日本国籍者除外)在日本国内所犯的所有罪行﹐都有权力在日本国内行使专属的审判权”。这就是名符其实的治外法权。在制订地位协议的谈判途中﹐后来成为日本最高裁判所长官的国际法专家横田喜三郎特意对此规定发表声明要求修改[9]。参议院绿风会特别要求向《北约当事国之间关于军队地位的协议》中的有关规定看齐。在北约的地位协议生效一年以后﹐日本政府要求并修改了行政协议的此项规定。

1953年9月28日﹐美日两国政府签署了《修改行政协议的协议书》﹐就审判权问题达成与北约的地位协议相近的﹑看起来更平等一些的规定。(1) 美军对于只适用于美国法律的犯罪有审判权﹐(2) 日本对于只适用于日本法律的犯罪有审判权﹐(3) 对于双方都有审判权的事件﹐依据事件的性质与内容互相调整。这个规定本身否定了日本主权的唯一性﹐对于在日本发生的美军对日本人的犯罪﹐日本没有排他的审判权力。而且﹐在实际发生的事件中﹐多为双方都有审判权的情形﹐在这种情形﹐美国具有优先审判权。美国的情报公开法(Freedom of Information Act, FOIA)实施后﹐从解禁的美国政府秘密档案中得知﹕1957年1月22日国务院报告「日本对于美日安全保障关系的要求」中记载“实际上达成秘密协议﹐日本基本上同意放弃审判权”﹔1957年11月呈报总统的「美国海外军事基地  附录」报告中也记载“按照秘密协议﹐日本同意放弃那些对日本不具有重要价值的案件的优先审判权”。[10]

2. 美国优先的刑事审判权

一旦审判权落入美国方面﹐美军的犯罪很少受到起诉﹐[11]受到起诉也很少判刑﹐即使判刑也往往不执行﹐实际上是无法无天。1995年10月16日日本政府在参议院预算委员会回答日本共产党听涛议员的质问时陈述：这十年来美军关系者犯案1052件﹐没有人受到军事审判﹐只有99人受到处分。

在审判权让给日本当局的可数的案例中﹐日本当局并不能一视同仁地象对日本国民那样进行审判﹐而必须按照基于安保条约﹑地位协议等的特例法[12]进行审判﹐往往不了了之。第三章第一节所提的故意射击农妇致死事件﹐在美日政府之间达成“不以谋杀而以(无意)伤害罪起诉﹑判处实际上不必执行的徒刑”的秘密协议后﹐由美国放弃审判权让日本的地方法庭审判。实际结果果然如此。

为此，美国政府满意地总结到﹕“1953年10月日本获得审判权以来﹐在1万4千多件犯罪中﹐除了430件﹐实际上都是由我们行使审判权。比较起在同样情形的别的国家行使审判权的78%的平均率﹐日本只行使了3%的审判权”[13]。在由日本审判的案件中﹐ “日本判决的有罪事件的刑期﹐比我们军法会议的判决宽容”。[14]

如果我们已经接受日本在战争处理结束后仍然为外国军队提供军事基地的“常识”﹐地位协议第十七条第一项中规定美国军事当局对在日美军成员具有刑事审判权﹐并不是一件令人吃惊的内容。第二项接着说明美国军事当局对美军成员所犯的不能由日本法令处罚的罪行(如间谍活动)具有排他审判权。考虑到美日同盟关系的特殊性﹐虽然涉及到日本的主权，如果在日外国军队的驻留权限能够被制约在明确可知的合理范围内﹐不会引起普通民众特别的反感。

奇怪的是地位协议没有专门规定对发生在美军基地的犯罪的审判权归属。既然地位协议的意义在于代替了具有治外法权性质的行政协议[15]，美军基地也是日本的领土﹐日本当然应该有权在基地内行使审判权。但实际上﹐日本在基地之外也很难行使主权。

第十七条第3项(a)款规定美军当局就美军等在“执行公务”时发生的罪过行使优先审判权﹐但实际上许多强奸﹑抢劫﹑杀人等凶暴犯罪都被包括在“执行公务”之中。因为关于事件发生时犯罪士兵是否在“执行公务”的判断﹐完全等同于上级指挥官指定的“公务时间”﹐此“公务时间”可以随意扩大﹐而且在“公务时间”内离开公务造成的犯罪也被判断为在执行公务中的行为。美日当局的协议备忘录中规定﹕ “只要没有反证﹐由部队指挥官向犯罪发生地法官提供的证据(即说明书)﹐就是在执行公务的事实的充分证据材料”。即使有反证﹐法官通知美国当局﹐双方再进行协议﹐如果意见还不一致﹐再提交合同委员会[16]讨论﹐这实际上杜绝了反证的可能。

第三章第一节所提的故意射击农妇致死事件﹐是在公务时间中的故意离开公务的犯罪﹐但美国政府面对日本总理﹑外相在日本民众压力下的据理力争﹐仍然坚持是“执行公务”时发生的罪过而具有行使审判的优先权力。美国放弃此权力后才由日本当局审判。

3. 无能为力的日本警察机构

战后旧帝国军队解体以后﹐由原内务省改编的日本警察虽然权限受到较大限制﹐却变成日本官僚系统中传统的支配民众的核心力量。他们仍然沿用战时的调查﹑拷问等“传家宝”维护日本的政治体制。[17]

在包括美军基地在内的日本领土上行使警察职能﹐是日本的当然主权行为。伴随地位协议而制订的刑事特别法第十四条也确认到﹕“对于按照协议由美国军事法庭行使审判权的事件﹐只要违犯了相关的日本法令﹐检察官﹑检察事务官以及司法警察职员都可以展开搜查”。也就是说﹐即使美国具有优先审判的权力﹐只要日本有权审判﹐日本的刑事机构当然要为了保护受害日本人的权利行使包括搜查﹑逮捕的警察职能。

实际情况如何呢﹖例如﹐1977年美军军用飞机坠落在横滨市区﹐造成三名日本人死亡。这是美军在执行公务中的过失致死事件﹐美军当局应该刑事立案。美军当局没有这样做﹐美军当局从来也不会这样做的。那么﹐按照地位协议第十七条﹐既然美国放弃了审判的优先权﹐日本当局就应该接手这个案件﹐首先展开搜查。但日本警察当局对于象这样的致日本国民死亡的事件﹐连调查也没有做﹐对于横滨律师协会的调查也不协助。[18]

第十七条第五项(a)款规定美日双方当局相互引渡被逮捕的嫌疑者﹐交给有权审判的一方。但几乎只看到从日本当局引渡给美国当局﹐这主要是因为犯罪多发生在基地之外的日本领土而美军的活动多属于“执行公务”中。如果对于是否属于“执行公务” 中没有定论的情况﹐也要先引渡给美国当局。甚至﹐1953年9月29日美日双方的备忘录中记载﹕对于日本有优先审判权的案件﹐双方要研究日本是否有必要拘留嫌疑者﹐没有必要的话就引渡给美军当局处置。

至于由美军当局拘留的嫌疑者﹐按照第十七条第5项(c)款中规定﹕“对于日本应该行使审判权的美军成员或随军职员的嫌疑者﹐当他们在美国手中的情况下﹐在日本方面提出诉讼为止﹐继续由美国拘留”﹐这就是我们看到的冲绳强奸事件的处理过程。这实际上否定了前面的相互引渡的规定。

日本外务省的秘密文件透露出如何向日本国民交代的难为情﹕“这完全是与美国的政治妥协的产物。美国议会认为美国放弃的优先审判权太多，至少在拘留过程中必须扩大美国的权力。这很难向日本国民说明﹐但可以列举如下理由﹕(1) 吃住等风俗不同﹐由日本当局拘留美国士兵会引起不必要的麻烦；(2) 只是到提出上诉的短暂时间内由美军当局拘留﹐在美军当局的拘留下也逃不掉﹑要提审也可以；(3) 美军当局也有第二次性的审判权﹐等等”。

更有甚者﹐美军当局连日本提出上诉后也拒绝引渡。例如﹐1974年美军士兵开枪射击演习时间外进入基地割草的当地居民[19]，这是公务外的犯罪﹐应由日本当局行使优先审判权﹐但美军当局在日本方面提出上诉后仍然拒绝引渡。

在强奸少女事件后的1995年11月﹐冲绳县民众向美日两国政府提出修改地位协议的要求书﹐其中包括“凡是日本行使审判权的案件﹐无论什么场合﹐日本方面都必须能够拘留被嫌疑的美军成员和随军职员”的内容。但美日两国政府明白﹕修改第十七条涉及到整个地位协议的根本性变动，而断然拒绝了冲绳县的要求和民众的愿望。美国通过合同委员会表示以后若遇到同类的凶暴事件﹐会“好意地”考虑在日本当局提出上诉之前把嫌疑者引渡给日本当局。对此﹐日本外务省条约局局长在参议院外务委员会上答辩到﹕这没有法律效力﹑丝毫不意味着第十七条第5项(c)款有什么改变。

第十七条第10项规定美军当局的警察可以在美军基地内按照美国的相关法令展开搜索等。不仅如此﹐在基地外“对于美军重要军用财产﹐即舰艇﹑飞机﹑重要兵器﹑弹药及机密器材的安全的现行或未遂的犯罪”﹐当美军来不及通知日本警察时﹐也可以行使没有令状的搜索﹑调查﹑扣压﹑没收﹑逮捕等权限。

关于日本警察对于美军基地内的权限﹐1953年9月29日修改行政协议的协议备忘录[20]中明确规定美军当局具有全权﹐没有美军当局的同意﹐除了追踪犯人之外﹐日本警察不得进入基地。“一般情况下﹐美军当局在美军使用的基于权限警备的设施与区域内行使所有的逮捕权﹐”作为补充，“这并不妨碍日本当局在获得美军当局的同意或在追踪重要现行犯时进入上述设施与区域逮捕犯人”[21]。同备忘录还规定未获美军当局许可﹐日本警察无论在基地内外﹐都无权搜查﹑没收美军的财产。 

二﹑凌驾于日本法律之上的各种特例法及其滥用

地位协议第十六条简明扼要地写到“在日本尊重日本的法令﹑不从事违反本协议精神的活动﹐特别是政治活动﹐是美军成员﹑随军职员与他们的家属的义务。”

第二次世界大战结束以后﹐美苏两大超级强权制造出冷战的局势﹐在世界各地派遣驻军并呈现长期化的趋势﹐引起关于长期性外国驻军的裁判权问题。不过﹐从国际法的基本立场看﹐既然日本已经独立﹐在日本领土内行使不从属于外部权力的﹑不受外部权力约束的立法﹑行政与司法权﹐不仅适用于美军成员﹑职员与他们的家属﹐而且适用于作为组织体的在日美军。实际上﹐1951年6月19日签署的北约驻军地位协议就确立了外国驻军必须服从驻扎所在国国内法的原则。因为外国军队比本国军队对驻在国的主权和人权具有更大的潜在威胁﹐为了制约这种潜在威胁﹐才有必要制订关于外国军队的法律地位问题的协议[22]。也就是说﹐地位协议的目的应该是维护驻在国的主权以及驻在国民众的人权。

更早一些﹐在第一次世界大战爆发之前的1907年﹐在海牙签署了《关于陆战的法规惯例》﹐其第43条规定﹕“在国家的权力实际上由占领者掌握的情况下，除非遇到绝对不能实行的困难﹐占领者必须尽一切手段尊重占领地的现行法律﹑恢复确保应有的公共秩序与生活。”也就是说﹐占领军应该尽量尊重被占领地区的现行法律。一般而言﹐关于外国驻军的法律地位﹐以下的结论是成立的﹕从北约的驻军地位协议第七条与美日地位协议第十七条的国际法内容来看﹐可以被解释为“驻在国国内法适用于外国驻军”﹐也可以推论到﹕普通的国内法规不能免除驻在国国内法对于外国驻军的适用。[23]

人们会自然地想象﹕战争已经结束半个世纪了﹐美日两国已经结成“牢不可破”的同盟﹐在日美军的法律地位问题也会符合上述的基本原则。但实际上﹐除了提供具有重要军事价值的国土与设施外﹐日本政府还制订了许多专门保护美军行动自由的特权法令，凌驾于日本国内法之上。

1. 庞大繁杂的特例法

日本政府以“法律”的形式给予在日美军各种特权与优惠﹐与我们习惯理解的“在法律面前人人平等”的法律概念发生冲突。附录「根据《在日美军地位协议》制定的国内法规」里列举二十二个特例法和几十个附属特例法的施行令或规则﹐它们不仅成为日本的国内法的重要部分﹐而且，就其内容而言﹐“是采取立法措施保证驻留美军不受日本的国内法约束，把全面占领时代占领军享有的超法律的特权﹐在讲和之后﹐以国内法的形式保留下来”[24]。这些以免除在日美军所受日本法律制约为目的的“安保特例法规”﹐实际上是日本政府出卖日本部份主权的行为。[25]

例如﹐一般情况下必须有偿﹑有期限地提供的土地等国有财产﹐对于美军却是无偿﹑无限期地提供[26]；对于美军要占用或使用限期已过的土地，只要内阁总理或地方知事(相当于省长)认为必要﹐就可以不经过日本的土地征用法﹑无视土地主人的意志强行征用[27]；在日美军的电气﹑电话费用﹐不按日本的电气通讯事业法而由政府间另行决定[28]；船舶入港时必须由专职的导航员引导﹐但美军舰艇等却不需要导航[29]；日本人驾驶汽车时必须遵守的登录﹑定期检察﹑证明携带﹑道路的有偿利用等﹐对于美军统统免除[30]；美军要利用水域时﹐日本渔船作业受到限制[31]，等等。从以上的几个例子即可看出﹐实际上﹐从进入日本的那一刻到离开日本海关为止﹐美军作为组织整体与相关个人﹐在所有行动与生活的各方面﹐享受着从免除入港费﹑着陆费(地位协议第五条)﹑免除所得税﹑法人税、地方税﹑遗产继承税﹑消费税﹑地方道路税﹑石油汽油税等(地位协议第十一﹑第十二﹑第十三条)﹐到民事诉讼﹑刑事﹑邮政等方面的特例法特权。

上述的特例法﹐基本上可以在地位协议本身找到依据﹐进一步用特例法的形式把国际协议变为日本国内法规。但也有些特例法﹐在地位协议上也找不出根据﹐伴随《在日美军地位协议》实施的航空法特例法及其施行令﹐就是典型的例子。

地位协议第六条第1项内容为﹕“所有民用与军用航空交通管理与通讯体系﹐要密切协调开发并为了达成集团安全保障的利益进行必要的 整合。这些为了协调与整合所必需的程序以及随后的变更﹐将由两国政府的有关当局间协调确定。”第2项是关于美军设施与区域内以及其附近的领航设施的设置。但航空法特例法却是关于日本航空法第六章的免除(航空法特例法第三项)。这样一来﹐关于在日本飞行的一系列义务如﹕夜间飞行的灯火﹑禁止饮酒﹑麻药﹑身心有障碍者操纵﹑确定起飞着陆地点﹑遵守飞行禁止区域﹑遵守最低安全高度飞行﹑遵守巡航高度﹑防止冲突、禁止粗暴操纵﹑禁止运输爆炸品﹑禁止特技飞行﹑遵守速度限制等等﹐完全没法制约美军﹐带来了许多危及生命的惨案。

2. 无视地位协议和各种特例法的横行霸道

地位协议和各种特例法虽然是日本丧权辱国的条文﹐毕竟也被称为法律﹐多少制约着在日美军的行为。但是﹐正如所有的法律实施必须伴随强制力量并由此强制力量的性格影响法律本身一样﹐美日同盟关系的主从性格决定了这些条文只规定了日本政府的义务却不能制约美军的行动自由。最具代表性的是日本的新闻媒介常常报道的美军超低空飞行训练的问题。

除了提供美军在基地内训练外﹐日本政府还提供了广阔的领空﹑领海[32]供美军训练之用。但美军的飞机却要在全日本领空自由飞翔﹐把服从日本法律的日本领空变成无法的天地。日本政府也承认﹕“地位协议确实没有预想到在设施与区域之外进行本来应该在设施与区域之内进行的活动。”日本政府只好拐弯抹角地狡辩到﹕ “既然美军基于安保条约和地位协议被允许在我国驻留﹐它从事作为军队机能的一般活动是当然的前提。虽然地位协议没有专门的规定﹐对于属于军队通常活动范围的行为﹐作为允许美军驻留的结果﹐当然也应该允许”[33]。战斗机的超低空训练﹐以及不时进行的美军的“通常”活动﹐也就“当然也应该允许了”。按照这样的“当然逻辑”﹐日本政府还有什么必要制订那么多特例法呢﹖须知，美军在美国本土都不能这样地随意飞行。

日本政府除了曲解法律外﹐也干脆修改法律以使美军的违法行为合法化。例如﹐1972年美军经常从神奈川县相模原市的兵器库运送坦克到横滨港口再转运去越南参战﹐违反了对车辆有长﹑宽﹑高限制的道路法。7月20日﹐横滨市长等向美军当局通告﹐要求美军必须事前向道路管理者(市长等)提出申请。美军没有理会﹐继续利用道路运输兵器。 8月5日﹐反战的市民们坐在道路上阻止载有M48型坦克的美军卡车﹐迫使其返回兵器库[34]。道路管理者或地方政府首脑是按照日本政府制订的车辆限制令[35]行使职权﹐美军不得不服从。当时的防卫厅长官在国会答辩中也承认﹕“(美军)基于地位协议已经获得了相当多的行动自由。我们认为美军仍然应该在遵守国内法的前提下活动。”

遇到这类事件﹐日本政府从来不会要求美军遵守法令﹐反而把车辆限制令改坏﹐让美军以后不再遇到麻烦。这就是今天美国军队在其最忠实的同盟国的领土上仍然象占领者一样横行霸道的原因[36]。怪不得冲绳的大田知事要发出疑问﹕这个设在东京的当局到底是为谁服务的﹖

3. 日本政府立场的倒退

1960年安保条约缔结时﹐日本政府曾明确地说明﹐除了法律规定的免除之外﹐日本的法令适用于在日美军。“(美军基地)并不具有治外法权的、或者日本领域外的性质﹐当然是置于日本的统治权﹑日本的主权之下的地域。……不过﹐美国在使用设施与区域期间﹐在使用时采取何种必要的措施﹐在协议上有所规定﹐按照协议的规定﹐美国可以采取措施”[37]。“(协议)没有写明的地方﹐日本的法令大体上适用。……军队这样的组织，既然在别的国家驻留﹐当然有义务遵守所在国的法令”。[38]

随着日本国际地位的提高[39]，日本对于驻留在其国土上的外国军队反而越来越不能行使主权﹐朝着美军地位不适用日本国内法的方向倒退。“一般国际法认为﹕驻留的外国军队除了地位协议或者类似协议中明确规定的情形以外﹐不适用接受国的国内法。所以﹐地位协议有明确规定的场合，按照其规定适用国内法﹔没有明确规定的场合﹐接受国的国内法就不能适用”[40]。“一般地讲﹐国际法说外国军队在驻留国有尊重国内法的义务﹐这是指有义务尊重所在国的义务不对公共安全﹑国民利益产生恶劣影响。这里的尊重不是指适用﹑必须服从什么的”。[41]

日本政府这种在事关日本主权的重大立场上的倒退﹐只说明了一个事实﹕进一步保守﹑反动化的日本政府为了推动日本的扩军﹐加深了对美国的依赖﹔日本采取进一步附属美国军事战略的步伐为自己的大国化道路进行准备。[42]这为日本的民众带来了进一步的危害﹐特别是在美军基地集中的冲绳﹐美军的违法犯罪事件频繁发生﹐只要安保法令一天得不到废除﹐民生就一天得不到安宁。

三﹑美军基地的利用状况

安保条约第六条说明美国军队被允许利用日本的设施与区域[43]，是为了“日本的安全”与“维护远东地区的国际和平与安全”。但是﹐在日美军的主力构成是在冲绳的海军陆战队﹑以横须贺为母港的航空母舰战斗群和以横田﹑三泽与嘉手纳为基地的第五空军。它们的作战范围﹐远远超过日本和远东的范围而涵盖太平洋﹑远及中东波斯湾﹐并不是为了“日本的安全”与“维护远东地区的国际和平与安全”。

1991年1月17日开始的“沙漠风暴”作战﹐美军从冲绳派出8千名海军陆战队士兵﹑从横须贺派出中途岛号航空母舰战斗群﹑从岩国派出两个海军陆战队飞行中队31架战斗机以及从横田基地派出部队等。1996年9月美国又一次“教训”伊拉克时﹐又从三泽派出F16轰炸机﹑从嘉手纳派出空中加油机﹑从横须贺派出舰艇等。按照美国国防部的公开报告书中所说：“我们在日本的陆军﹑空军﹑海军与海军陆战队的基地﹐支持亚太地区第一线的防卫。这些部队能对应广泛的局部性﹑地区性以及远至波斯湾的地域外的紧急事态。太平洋与印度洋之间的横断距离太长﹐美国必须重视小规模的﹑机敏与机动性强的部队对应地区性的紧急事态。因此﹐在日美军基地从地理上就显得更加重要了”。[44]

以安全保障军事同盟为基础的美日关系﹐为了美日两国各自的目的﹐连它们自身签署的条约也不能受到尊重。这可以帮助我们进一步理解美军基地的实际提供与利用状况。

1. 对于具有重要军事﹑经济价值的日本领土的随意宰割

地位协议第二条第1项(a)规定﹕“基于安保条约第六条﹐美国被允许利用日本国内的设施与区域。有关各个设施与区域的协议必须由两国政府通过本协议第二十五条规定的合同委员会缔结。”也就是说﹐日本政府应该就每一个基地与美国政府谈判﹑缔结协议并保有不许可的权力﹐而且，根据日本政府的“必须经过国会承认的条约”的政法见解[45]，各个基地的协议必须经过国会审议批准。但日本政府没有就每一个基地的提供与美国谈判﹐也没有向国会申请批准﹐连内阁会议都没有经过。那些具有重要军事﹑经济价值的日本领土﹐就这样被由黑箱操作的合同委员会秘密决定、随意宰割。

伴随《在日美军地位协议》实施的国有财产管理法虽然规定日本可以无偿提供国有土地给美军﹐但就如何取得用地﹐仍有一定的限制。其第七条规定﹕“在批准美国使用由政令规定的国有财产[46]时﹐内阁总理大臣事前必须听取相关行政机构的首长﹑相关都道府县及市町村的首长与有学识经验者的意见”。以冲绳为例﹐美军冲绳基地占有的国有地33%﹑公有地34%﹑私有地33%[47]，大部分是1945年美军登陆作战时占领﹑在冲绳归还日本时“自动地”成为美军基地﹐经过半个多世纪仍然在美军的刺刀和铁丝网下没有归还原主。这样的严重违犯宪法(“私有财产不可侵犯”等)以及上述特例法等日本法律的犯罪行为﹐日本的内阁总理大臣不仅没有(也不敢)“事前听取相关行政机构的首长﹑相关都道府县及市町村的首长与有学识经验者的意见”﹐实际上﹐包括冲绳县知事在内的“相关行政机构的首长﹑相关都道府县及市町村的首长与有学识经验者”已经拒绝了继续提供土地给美军﹐但日本政府强行制订“特别措施法”强占这些土地不放。

地位协议第二条第4项(b)款规定﹕“关于美国军队在限定时间内使用的设施与区域﹐合同委员会必须在关于这些设施与区域的协议中明确记载本协议的适用范围。”按照防卫设施厅长官(当时)中曾根的“政府统一见解”﹐是指按照日本方面的具体情况限定期间供美军使用[48]。联系到同项(a)款中规定日本政府或日本国民对美军基地的临时利用﹐(b)款很容易被理解为美军独自对自卫队基地的临时利用。但实际上﹐美军的“一时期间”可在一年内达到160天。而且﹐自从1996年所谓“安保再定义”以来﹐美军与自卫队共同利用自卫队基地的频度增强﹐其目的在于把自卫队基地编入美军战略之中﹐以免实际发生战斗时自卫队不能很好地配合﹐与(b)款原宗旨相抵触。更有甚者﹐(b)款被进一步利用于预想的大规模军事行动(如“朝鲜危机”)时对于民间机场﹑港口的征用。

地位协议第二条第3项规定﹕“美国军队利用的设施与区域﹐在没有为了本协议目的的利用必要时﹐随时都必须归还给日本。美国同意为了这个归还目的而考虑利用设施与区域的必要。”这里只强调为了地位协议的目的(即在日美军的军事活动)才考虑归还的必要性﹐完全没有反映日本方面(特别是受日本政府压制的民众)的要求﹐所以﹐美军只是随着通讯技术的发达归还了一些陈旧的通讯设施与区域。与此相比﹐德国的地位协议补充协议第48条第5项b款特别提出﹕“在使用设施时德国方面的利益明显大于驻留军队的场合”﹐德国政府与驻留军队必须妥善考虑归还设施。

因为日本政府已经不可能维护日本民众的权益﹐除了被侵害的民众以个人或团体的各种方式抗争外[49]，各地方政府﹐特别是冲绳﹐也被迫利用宪法和相关法令[50]与美军当局或日本政府展开斗争。冲绳县知事特地做成《地位协议修改要求书》 (1995年11月4日)﹐面交日本总理大臣﹐其中特别要求就地位协议第二条第3项追加下列内容﹕“日本政府听取设施与区域所在地的都道府县及市町村的意见﹐当设施与区域对当地的振兴开发等产生不良影响时﹐应要求美国政府归还设施与区域。美国政府必须响应这种要求。”

2. 基地内的排他使用权

地位协议第三条第1项规定﹕“美国在设施与区域内能够对设施与区域的设定﹑运营﹑警备与管理采取所有必要的措施。”虽然在同条第3项要求“美军在其利用的设施与区域内作业时﹐必须适当地考虑公共安全”﹐但日本政府一方面声称美军基地不是 “治外法权”[51]，同时又表明为了使美军维持军队的机能原则上排除日本法令对基地的直接适用[52]，实际上造成美军对基地的排他使用权﹐并由日本政府在基地周围采取措施配合美军的要求。

联系到地位协议第四条关于归还基地时不必回复原状﹑不必补偿的规定﹐美军完全可以肆无忌惮地滥用日本的国土。实际上也是如此。美军在美国本土实施实弹演习时必须计算发射弹头与爆炸弹头数﹐找到没有爆炸的弹头进行处理﹔但美军在日本的演习从不这样处理﹐甚至在归还用过的射击场给日本时也不通告日本政府。

美军对基地的排他利用﹐更深刻地危害着基地附近居民的正常生活。例如﹐东京都环境保护局对横田基地(在日美军司令部所在地)附近的噪音调查显示1994年间只有 14天达到环境标准﹐但同时美国国防部发表的《关于美日安全保障关系报告书》(1995年 3月1日)却声称﹕在日美军基地满足美日两国要求更严的环境标准﹗也只字不提日本各地住民到处在控告美军﹐其中有一些日本法庭判决美军违法﹑停止飞行。[53]美国政府心中有数﹕日本政府已经放弃了对美军基地利用权的管制﹐日本的法庭最多只能就美军的行动后果过分严重时进行干预(例如要求美军在晚上十点到早上六点之间停止飞行)而不能对美军的军事活动本身做出判决。

德国的地位协议的精神﹐则要求除了明确规定的场合﹐“德国的法令被适用”(1993年修订协议第53条第1项)﹐没法满足德国环境标准的美军被迫转移到人迹罕至的加拿大的荒野去训练﹐事后还得向加拿大政府提供报告﹐证明对野生动植物的影响轻微﹐看起来比对日本的民众还人道。

美军对基地的排他性利用还涉及到日本的主权和防务政策。日本政府虽然多次表白坚持“非核三原则”﹐[54]但原美国驻日大使[55]与一个自称佐藤总理密使的教授[56]等披露日本政府与美国政府有秘密协议允许美军运载核武器。1994年6月﹐冲绳县要求进入美军基地确认有没有贮存核武器﹐遭到拒绝。[57]

1996年4月1日﹐美军基地楚边通讯所得土地使用期限已到﹐成为被美军不法占据之地。日本政府赶忙向冲绳县征用土地委员会申请紧急使用的许可。冲绳县征用土地委员会为此展开实地调查﹐被允许进入基地却被拒绝进入那块已经到期的土地。美军当局谎称那块土地下埋有避雷针怕被人踩到﹐但实际上﹐成吨重的收割机却在那块土地上操作﹗

四﹑保障美军在日全面行动自由

我们已经讨论了第十七条等内容﹐实际上﹐贯穿所有地位协议各条内容的基本原则就是﹕为了保障美军在日全面行动自由﹐无论对日本的民生带来多大危害都在所不辞。

1.自由出入日本的机场﹑港口

地位协议第五条第1项规定﹕“由美国﹑为了美国或在美国管理下进行公用目的航行的美国或美国以外的国家的船舶与飞机﹐在出入日本的港口或机场时不必支付入港或着陆费。”比起经济上的损失﹐[58]此项规定的重大含义在于美军不需个别许可﹑不限目的就获得自由进出日本机场、港口的权利。日本政府的立场是﹕“按照地位协议﹐美国对港口﹑机场有全面性的使用权利”﹑“既然是协议上承认的权利﹐不必每次都向外务省或日本政府申请许可”[59]，“一般国际法认为军舰或军用飞机出入外国的港口或机场时需要此外国的许可﹐但在这里﹐同条规定的船舶或飞机的出入﹐不需要每次都向我国申请许可”。[60]

一般民用飞机要在一个机场降落﹐必须提前两个月申请。美军飞机从未履行这样的手续﹐只是“通告”要降落的机场而不顾机场的状况﹐甚至有时候早上通告下午就到。对于港口而言﹐情况更严重。因为﹐相对于多数由国家管理的机场﹐所有的港口战后以来都由地方政府管理﹐许多地方政府都对运载危险物品(特别是装载核燃料 )的船只进入港口(如日本最大的神户港)有严格限制。地位协议在此又与日本的法令发生冲突。日本政府以“国际条约优先国内法规”为理由﹐要求地方公共团体﹕“既然安保条约与地位协议承认了美军的权利﹐这是对美军进出许可的国际约束。请按照这个约束行使管理权”。[61]

民用机场﹑港口并不是提供给美军利用的基地﹐美军基于什么权利可以自由利用呢﹖这是因为合同委员会曾达成协议﹕美军飞机可以在“紧急”情况下暂时利用民用机场﹑港口﹐但美军明显地有目的地利用某些机场﹑港口。例如﹐长崎机场年间被利用约三百次﹑仙台机场年间一百多次﹐成为美军不可缺少的战略中转站。至于那些没有多少军事利用价值的机场﹐也要被美军偶尔光顾一次﹐ 因为“为了应付远东发生危机时的着陆可能﹐利用一次训练一下它们”[62]。也就是说﹐全日本的军用﹑民用设施﹐都要为美军的战斗展开服务。面对冲绳县等地方政府和日本民众运用日本法律反对美军无限制利用机场﹑港口的斗争﹐自民党甚至明目张胆地声称要“修改地位协议﹐以美日两国政府协议为条件﹐明确‘允许美军利用’”。[63]

2.美军在基地之间的移动

地位协议第五条第二项规定美军可以免费利用日本的交通条件在基地之间移动﹐为此﹐日本政府每年为美军支付数亿日元的道路利用费。[64]但实际上﹐特别是在冲绳的海军陆战队﹐经常全副武装地在基地外行军训练。[65]日本政府对此的立场是﹕“地位协议第五条第二项规定美军成员等有权利进出设施与区域或在其间移动﹐我们把美军的这些活动理解为这样的权利”。[66]

本章第二节3讨论日本政府就美军是否应遵守日本法律方面立场的倒退﹐如果说美军要“尊重”但不是“必须服从”日本的法律﹐那么﹐美军在基地外移动时是否也不必服从日本的法律呢﹖例如﹐挂有美军车牌的车辆是不是必须服从交通信号呢﹖对于居住人口密集的日本来说﹐美军在陆地上的横冲直撞比在领空的飞行训练危险得多。外务省的秘密文件也不得不说明﹕“美军在我国国内的通行﹐直接关系到我国的交通秩序，当然要遵守我国的法令”。[67]1960年美日协议的备忘录中也明确指出﹕“这一条里﹐没有特定的场合﹐都适用于日本的法令”。

需要注意的是﹕此处交通秩序﹐不包括空中。

3.美军飞机在日本领空的优先特权

日本政府对于美军飞机在为其提供的训练空域外从事超低空飞行﹐也找不出法律根据﹐只好到安保条约第六条的“精神”上去推论﹕“美军为了达成这样的目的[68]，从事包括飞行训练在内的﹑属于军队机能的各种活动﹐是当然的前提”[69]。日本政府在领空方面放弃主权﹐客观上也是因为美军在战略上需要比在陆地﹑海面更广泛的权利以自由出击到世界各地。

日本虽然从1952年4月28日生效的旧金山和平条约获得独立﹑恢复主权﹐但日本的领空直到1959年(冲绳则迟至1974年)为止﹐全面由美军一元化管制。安保条约与地位协议签署以后﹐美军把大部份日本领空归还给日本﹐但仍然保留不少管制特权。例如﹐从事防空任务的美军飞机具有管制上的最优先权[70]，紧急情况下由美日防空机构(驻日的美军第五空军司令与日本防卫厅长官)实施防空“安全管制”[71]。美军在一定的空域内管制所有的军﹑民用飞机﹐甚至可以“暂时保留”空域不允许别的飞机进入。日本政府在许可第三国飞机进入时﹐必须考虑美军的管制权并征得一致意见。美军飞机能够自由飞行测绘日本地理。

作为日本政治﹑经济﹑文化等各项事业的中心﹐东京的航空交通异常繁忙。与美军横田基地为邻的羽田机场﹐不到两分钟就有飞机起落﹐有半数左右的飞机起飞后即进入由横田基地管制的领空。飞行驾驶员都对此空域格外小心﹐生怕撞到在此空域飞行的美军飞机(越南战争期间﹐每天有上千架飞机由此起飞)。另外﹐由美军海军航空队管制的岩国领空包括整个四国岛与日本海沿岸﹐连广岛机场也包括在内﹐这些机场的飞机起飞、降落都得由美军许可。至于冲绳首府那霸机场﹐在美军嘉手纳基地的管制下﹐升降的飞机在27公里的距离内都必须在三百米以下飞行以免撞到美军飞机。1975年费工10亿日元建设的伊江岛机场﹐因为发现其空域处于美军W-178限制空域之内﹐只好作废不用。

美军对于日本领空的占领何时终了﹖

4. 美军享受的其它广泛特权

除了前述特权﹐驻日美军作为军事组织以及个人﹐在广泛的生活﹑活动中享有广泛的特权。

地位协议第七条规定美军可以享受比日本政府机关优越的条件利用日本的公共事业与服务。美军以此在铁道运输﹑电气通讯设施﹑电话﹑电力、煤油﹑邮政﹑广播﹑上下水道等方面都强制性地无偿或廉价利用日本的公共机构提供的服务。例如﹐上下水道的利用﹐实际上来源于1946年占领军发布的《对日指令书》中的“优先供水义务”和行政协议第七条﹐本来已经过时且违反日本的水道法等相关法令。七十年代﹐许多地方政府，特别是在由社会党﹑共产党支持的革新派人士当选行政首脑或议员的地方﹐与美军就供水问题发生冲突﹐八十年代以后﹐日本政府以“厚意”预算[72]的形式向地方政府代为支付﹐把负担从各个地方公共机构“公平地”转嫁到全体日本人头上。

地位协议第八条规定日本向美军提供气象情报的义务。美日合同委员会的协议包括更广泛﹑周密的内容﹐甚至要求没有公开的气象观测原始记录。

地位协议第九条关于美军的出入国管理﹐其第2项规定﹕“美军成员不受日本关于护照与签证法令的限制。美军成员﹑随军职员与他们的家属不受日本关于外国人登录与管理的法令的制约。”实际上﹐美军当局只是每过三个月向日本通报驻日美军关系者的人数﹐日本完全不可能(也没有意愿)知道具体什么人在日本﹐这引发许多法律上的问题。例如﹐1996年1月﹐冲绳县北谷村日本人母子三人被美军士兵粗暴驾驶撞死﹐引起法律诉讼。但被告士兵在诉讼期间“按照预定计划”神不知鬼不觉地被调离日本回到美国本土的海军陆战队﹐审判只好不了了之。

这一类的情况﹐即美军关系者公务外对日本政府以外的人造成损害时，受害者不能直接向肇事者要求赔偿﹐而是通过日本政府(防卫设施厅长官)向美军当局请求。日本政府的“调解者”连骗带吓地用美军当局发出的廉价的“慰问”费封住受害者的口﹐要求他们签署写有“永远免除对上述事件当事者﹑美日两国政府以及职员﹑代理人﹑被雇用者的所有请求﹑诉讼”内容的文书。

日本当局也无权管理美军出入境时的免疫检察。例如﹐从越南战争战场上运回的坦克上在入关时还带有越南的泥土。农林水产省农政局长承认这违反了日本的“植物检疫法”﹐外务省只好狡辩到﹕“即使违反日本的法律﹐也不能从国际法的角度惩罚军队”。[73]

地位协议第十条赋予美军关系者在日本驾驶方面的特权﹐只要他们有美国的证件就能在日本驾驶。更严重的是﹕他们造成的交通事故不能按照日本的法律处罚。

地位协议第十一条至第十五条免除了美军关系者的关税及税关检察﹑国税及地方税等。日本政府是否对各种免除的数目有所把握不得而知﹐但我们可以知道一些具体的统计例子。例如﹐据日本的石油公司统计﹐自1989年至1995年的7年间免除美军购买8.6亿升各类油产品的税额﹐达226亿日元。[74]

第二次世界大战以前﹐外国军队的驻留只是暂时的行为﹐国际法上所谓“主权免除”原则就是指驻在国法律不适用于外国驻军。但战后美军长期驻留在世界各国﹐产生了北约驻军地位协议这样的新协议﹑确立了新的原则﹐如驻在国有权审判民事赔偿等事件。因此﹐公务外的美军成员﹑随军职员以及他们的家属，在任何时候都必须服从日本的民法与民事诉讼法。地位协议第十八条即按照这个精神而设。

地位协议第十八条第12项规定赔偿“只适用于伴随非战斗行为事件的请求权”。日本政府本来明确表示“战斗行为”是安保条约第五条规定的(攻击日本)事态发生时的对应行为[75]，是“直接的战斗”[76]，但美国确把准备行为也称为战斗行为﹑逃避本来应该支付的赔偿责任(在朝鲜战争中就是如此)。1996年美日共同宣言以后﹐美日同盟的军事范围扩展到整个亚太地区甚至全球﹐只要美军卷入或准备展开军事行动﹐美军在日本的活动都可以推脱赔偿责任。

地位协议第十九条免除对美军关系者的外汇管理。

地位协议第二十条允许在基地内发行军票﹑造成经济租界。

地位协议第二十一条允许美军开设﹑运用军事邮局。

地位协议第二十二条允许美军在日本招集﹑训练在日本的美国公民。

地位协议第二十三条要求日本采取立法保护美军以及关系者的人身与财产安全﹐美军关系者的财产即使在基地之外也具有不可侵特权。例如﹐美军运输危险物品的车辆不受地方公安委员会的检察﹔美军飞机坠落之处﹐可以不经主人许可而进行处理。