从苏格兰独立公投看英美法制之演进

轰动一时的苏格兰公投早已结束了，结果大家都已知道，这里就不多说了。公投英文里为Referendum，是一个非常近代的概念。在美国，公投是二十世纪初进步主义运动的一个产物。当时，工业革命给美国社会带来诸多负面影响，进步主义运动便是针对这些负面影响，要求改革的社会反映。进步主义运动起源于民间，政府既是改革的对象也是改革的积极参与者。老罗斯福总统，威尔逊总统等曾经都是这一运动的领导者。这一时期改革所涉及的面很广，经济、政治，市政建设，劳资冲突，企业垄断，环境保护，食品安全等等无所不包。在政治上的改革主要有以下几点。1，Recall，Recall在字面上的意思就是收回，回收。现在人们熟悉的微信软件就有Recall功能。发了帖以后感觉不满意了，后悔了等等，可以用Recall把帖子收回取消。在政治上 ，Recall就是选民对官员不满意了，可以依法律程序要求重选。在美国，弹劾是罢免总统，联邦法官的机制，Recall则是罢免州长、市长等官员的机制。最近十余来年较为轰动的Recall搞过两次。一次是2003年Recall当时加州州长，成功了。另一次发生在2012年，威斯康星州一部分选民要求recall即罢免现任州长，结果州长获得的票数比第一次当选时更多，Recall失败。2，参议员直选。美国宪法制定时，规定国会众议员由民众直选，参议员则由各个州议会选举产生。这一状态直到1913制定的宪法第十七修正案才得以改变。该修正案适应当时民意，规定参议员必须由选民直接选举产生。3，Initiative，和 4，Referendum。Initiative即倡议，Referendum，如前文所说，即是公投。这两者之间有着很密切的关系。通常是由民众就某一问题发起某项立法倡议（Initiative），争取到法定人数签名支持后，依照法律程序由选民投票或Referendum（公投）决定是否接受这一立法倡议。在民主国家，立法一般都是州议会或者国会的职能。Initiative和Referendum（公投）则是民众直接立法的一种形式。在选举投票时，选票上方通常是候选人名单，下方有时就有一些需要公众投票表决的题案。最近以来的Initiatives或者公投往往与同姓恋婚姻，大麻合法化一类非常私人的问题有关。大概这一类私人爱好，州议会或者国会不好说什么。至于国家的分与合，更不适合由国会，议会中少数几个人说了算，公投于是成为人们认可的决定国家前途的一种方式。有人说美国号称最民主的国家，有号称最完善的宪法，怎么就没有依靠选举或公投制止当年（1860年代）内战的发生呢？从而否定宪法和民主机制的作用。上面已经解释过了，公投是一个非常近代的现象。 用二十世纪才出现的观念要求十九世纪中期的人，显然是牛头不对马嘴。试问在十九世纪五十、六十年代，不要说美英，世界上又有那一个国家，那一个地区搞过什么公投？

关于宪法和美国内战的关系，还有一点很多人都不太清楚。我们知道美国有个权利法案，即宪法中前十个修正案，但很少有人知道在美国内战之前，权利法案一般解读为限制联邦政府权力，并不能约束州政府。权利法案第五条即宪法第五修正案规定政府不能任意剥夺人的生命、自由和财产，这一法案与南方奴隶制度的现实格格不入，但因为上面所说的理由，联邦政府当时并没有要求南方废除奴隶制度（从而避免内战悲剧）的宪法依据。相反，南方叛乱诸州打着保护＂州权＂旗号，则有一定宪法依据。当然，林肯和联邦政府维护国家统一，同样也有宪法依据。内战结束之后，国会中的北方议员也意识到宪法和权利法案的缺陷，于是先后制定通过了宪法第十三，第十四和第十五修正案，分别废除奴隶制，重申保障个人生命、自由和财产安全，以及给予黑人选举权等等。其中第十四修正案中保障人的生命、自由、财产条款不过是重复权利法案中第五条的部分内容。但第十四修正案加了两个关键字：No states...... 即没有任何州可以在未经正常法律程序情况下任意剥夺人民的生命、自由和财产。自内战以后，权利法案逐渐应用到美国各个州。这就是在一个民主法制国家，如何通过不断健全和完善法制化解社会矛盾和冲突。还有件事也可以提一下。以前在国内读历史时，美国内战后的上述三项宪法修正案在课堂、教科书中往往一笔带过，而对林肯总统发布的黑奴解放宣言着墨较多。解放宣言固然是一份伟大的文献，但按美国政府立法和行政程序而言，仍然只是一项总统的行政命令，换个总统随时都可能被取消的。所以一定得通过立法从根本上废除奴隶制度，保障个人自由和权利。如今解放宣言主要在书本上可以看到，而集合了解放宣言之自由平等精神和废奴运动智慧的第十三，第十四，第十五修正案则依然指导着美国国家和社会的运作。

最后再回到本文开头的苏格兰公投和英国的态度。在18世纪美国独立战争前几年，英国对北美殖民地人民的自治要求粗暴镇压。当年，大多数殖民地人民并无独立要求，当时流行的口号是没有殖民地人民在英国议会中的代表权，英国政府就无权对殖民地人民征税或立法。殖民地人民无非是要求英国政府尊重当地人民的自治权。这一诉求并不是北美殖民地发明的，而是直接来自当时已是君主立宪的英国，即统治者的权力必须得到被统治者同意和认可的原则。武力镇压最终导致独立战争。人们对北美独立战争对美国的影响很清楚，但往往忽视对英国未来殖民政策的影响。我觉得正是因为处理北美殖民地事务的失误和北美独立战争的结果，英国在后来处理加拿大，澳大利亚、新西兰等殖民地，甚至香港的行政管理上都变得较为明智。从二十百年前你死我活的北美独立战争到今天对待苏格兰独立公投的理智和宽容，英美的民主法制体制走过一个漫长的历程，变得更加成熟了。

启明 2014.09.25.