进入21世纪后，相当一部分敏感的领导者、学者以及基层工作者，已经逐步意识到我国农村土地制度与现实发展之间存在的矛盾，作为国家层面也并非没有意识到这一问题，只不过在长达近10年的时间里，一直坚持以“土地流转”解决农村土地问题，结果是今天人们的愈发困惑，这不得不引起了人们对于“土地流转”本质与实际功能的怀疑。

厘清土地流转

历代以来，土地制度不断更新演化，却从未有人听闻“土地流转”一词。然而，“土地流转”却又的确是当今标准的政策法规用语，厘清这个新诞生的词汇的基本含义也就十分必要。

我们注意到，当前土地流转的概念有两个。一个是广义的，指凡是引起土地物权变动关系发生的行为。一个是狭义的，指依照《土地承包法》规定，引起土地承包经营权主体变更的行为。广义的土地流转实际上是指凡是引起土地所有权、承包权、经营权变动关系发生的行为。因此，就形式来讲，它可能无所不包，无所不容。

再看狭义的土地流转，即《土地承包法》规定的土地流转。指引起土地承包经营权变动关系发生的行为。其本意是在家庭联产承包责任制的政策框架下，土地承包权、经营权的流转。所谓土地承包权，实质上是一种土地分配权。因此，凡涉及到承包权调整的流转，已经动摇了原有的土地分配，直接影响到了公平，这本身已经颠覆了原有的土地分配制度，所谓以此完善家庭联产承包责任制的提法根本就站不住脚。

事实上，值得肯定的只能是在家庭联产承包责任制前提下，所有权、承包权不发生改变，土地农业经营权的市场化自发流转。这实际上才是80年代土地流转现象的真实原貌。也是时至今日人们仍然认同土地流转的真实原因。因此，就形式来讲，它可能十分有限，绝不是当前所流行的达十几种之多。并且“土地流转”乱象也许仅仅只是一个开始。

现实中的土地流转

20世纪80年代，伴随着家庭联产承包责任制在中国农村的落实，土地流转几乎在同时悄然而生。历经30余年，起因不断发展变化，映射着家庭联产承包责任制在不同时期与现实发展之间的矛盾。

通过回顾土地流转的历史缘起，我们会发现，最初80年代的土地流转，其实是农民迫于现实的无奈选择。这本身实际上是在指明了家庭联产承包责任制的制度设计只考虑了土地的家庭经营与公平分配，并没有考虑到土地的碎化分割，这是土地流转之所以产生的根本原因。

90年代中期以后，村官逐渐插手土地流转事务，土地流转的形式开始呈现多样化，“性质渐渐地也发生了不同于80年代的根本性变化”。进入21世纪后，人口的城市化，以及现代农业的发展，不可避免地将矛头指向了并不相适应的土地制度。于是，在土地资本化利益的驱使下，县乡政府以及村级组织以土地规模化经营为由，逐渐参与主导，土地流转早已不是最初的简单意义，未来发展也变得更加难以预知。

土地流转的实际功能与局限

客观地讲，土地流转的实际功能与积极意义是不容忽视的。但同时也不应该被无限夸大，任何趋向两极的看法都是不理性的。

就土地流转的实际功能而言，归纳起来大致有三个：一是解决了无力耕种分得土地农民的现实难题;二是适应了部分农民产业转移的需要;三是满足了部分种田能手扩大种植面积的要求。从这三个方面来讲，土地流转有着积极的现实意义，不应当限制农民自发的土地流转，只需要做好相关的规范与法律认定就可以了。

但是随着近年来土地矛盾问题加剧，土地流转越来越受到重视。其有限的功能也被无限夸大，一定程度上已经成为政策层解决当前所有土地问题的指导意见。

笔者以为，这样做尤其不合适。虽然土地流转有着一定的现实意义，但并不能完全针对当前土地现实矛盾，其局限性也是很明显的。主要表现在三个方面：

一是土地流转并不能够解决当前土地占有不公平问题。

应该说30余年来，历经两轮土地承包，人口与土地不断变化，加之农村基层组织的混乱和腐败，在农村土地分配和占有问题上已经累积了太多的矛盾，非合理化占有非常突出。

二是土地流转只能适用于部分土地，而不是全部土地，直接导致了流转土地农民的两难境地。

实践中，能够流转的土地往往是基础条件较好的土地，剩下的条件差的即使价格再低，也很难流转出去。这在一定程度上甚至导致了相当面积(保守统计已超3000万亩)土地的弃荒。

三是土地流转并不能够实现土地的科学规划与规模经营。

在许多人的概念里，土地的流转似乎就等同于土地的集中，事实上并非如此。由于土地流转完全遵循自愿原则，在过度碎化分割的土地上，并不能保证所有相邻的地块同时流转。所以，科学规划与规模经营也只能是一句空话。虽然，近年来少数地方以组织的名义强力推行统一流转，实现了一定的规模经营，但也往往因涉嫌侵犯农民土地承包权利，难以做到公平而倍遭诟病。

土地流转的现实呈现与未来取舍

前面已经提到，由于现实的“土地流转”实际上是一个边界并不清晰的模糊概念。这就造成了形式上的难以确认问题，一定程度上必然导致国家土地管理的混乱局面，这些问题主要表现在以下几个方面：

一是“土地流转”制度为村官操控土地，谋取个人私利，创造了空间。

近年来的土地流转实践表明，在推进土地流转的过程之中，由于土地调整的权力掌握在村官手中，这就使他们处于事实上的所有者地位，完全支配着农村土地资源的分配与再分配。他们甚至可以打着“土地流转”的旗号，随心所欲地以集体名义圈地、卖地，并毫不为此付出任何成本。而换届选举也只能一再地上演你方唱罢我登场地盘剥土地利益，并不能从根本上解决村官操控土地的问题。

二是“土地流转”恐会为中国的“圈地运动”提供了政策理论上的支持。

随着市场经济的要素逐渐侵入中国乡村，中国乡村的土地不可避免地出现了类似英国“圈地运动”的情形。而这在中国均以“土地流转”的名义呈现，这就导致了其形式上的合法化。近年来的实践表明，无论是城市大资本对农村土地的圈占，还是村官对于集体土地的渐进占有，几乎都是以“土地流转”的名义得到实现。

三是“土地流转”正在重复历史上的土地兼并，吞噬最初的公平。

当前的土地流转实际上涉及到了土地的“市场化”问题，而市场交易遵循“利差”原则，既真正市场意义的土地流转永远不可能出现等值交易，体现在土地的所有权和承包权上，将直接打破原有的公平分配，并且不可逆转，土地兼并将是必然的结果。

四是“土地流转”的背后是深刻的利益调整，实际支持者并不是农民。就“土地流转”的利益相关方而言，大致有普通农民、基层政府、村级组织、资本势力四个群体。毫无疑问后三者都是所谓“土地流转”的坚定支持者，但同时更是最大获利者。他们往往借改革之名，辅以行政强制，获得下层农民的土地利益。所以，“土地流转”大受农民欢迎的宣传，并不真实。

综合以上“土地流转”的现实呈现，笔者以为，严格意义的土地流转功能有限，现实的“土地流转”早已沦为实实在在的卖地风潮，不过是强势阶层掠夺农民土地的幌子，将直接导致分配出现严重问题。因此，“土地流转”并不是一个能够从根本上解决当前土地问题的切实办法，绝难担当新时期农地改革重任。必须彻底放弃以“土地流转”完成农村土地市场化改革的想法。