五月十二日， 伊州議會以31 對23票通過了名為“Better Funding for Better Students”的SB231法案。該法案是從兩年前的SB16演變而來，旨在改變伊州公立中小學學區經費不平等的問題。但由於該法案會導致本地資源較為豐富的學區(比如芝加哥郊區的一些學區)變相地減少經費，而本地資源較為貧乏的學區(比如芝加哥市區的學區)獲得更多資源，而引發了新一輪教育資源應該如何分配才真正公平的討論。

要討論這個問題，首先需要了解一下伊州公共學區的經費來源和目前的狀態。

大家知道，美國的公立中小學的經費來源一般分為三個部分：聯邦政府撥款，州政府經費，和本地資源(多來自地稅收入)。聯邦政府對中小學的撥款一般以 grant 的形式獲得，但所占比例較少(全國學區年經費中平均12%左右來自聯邦政府撥款)；州政府的撥款在全國中小學區平均占總經費的43%，但在伊州，這個比例僅僅為28%；因此，本地地稅收入在伊州的中小學學區占的比例高達60%，而全國平均則只有44%(http://nces.ed.gov/pubs2013/expenditures/tables/table_01.asp).也就是說，和全國其他州相比，本地資源在伊州的中小學經費中所占比例相當高， 而州政府對中小學的投入則相當欠缺。

即便如此，伊州對公立中小學(K-12) 的經費自從2009年來仍然連年下降，六年之間砍掉了$861B( 12%)，儘管這六年間中小學公立學校就學人數基本保持不變(總數為兩百萬左右)。在2012-2013年間，伊州中小學獲得的人均州政府撥款下降4.7%，為全國50個州里降幅第三位(詳見：http://www.cbpp.org/cms/index.cfm?fa=view&id=3825)。

面對這種狀況，伊州的居民和政客們都有一個共識，那就是伊州的中小學funding system必須改革，否則難以為繼。問題是，應該如何改？在州政府本身都已經捉襟見肘的情況下，如何增加中小學經費呢？答案無非是兩個，增加州個人和公司收入稅，以及增加地產稅。但伊州共和黨州長和民主黨議會在增加個人收入稅的問題上相持不下，曾經提高到6%的個人收入稅在過期之後沒有得到延續，因此增加州稅來提高教育經費的路暫時被堵死了。因此，剩下的就是通過增加地方稅收來提高教育經費了。

問題是，地稅收入原則上是要在本地留成的，而且如上所述，伊州目前的教育經費結構本來就已經過度依賴本地地稅收入了。如果一味地通過提高地稅來維持日益增高的教育經費，結果只能是富有的地區學區越來越富，本地資源缺乏的學區則不能得到什麼提高，因為它們的地稅增加空間有限。在這樣的情況下，伊州的民主黨議員提出了目前這個改革方案，企圖在不增加州政府教育經費的前提下，通過調整州政府對本地資源不同的學區的撥款額度，來達到學區之間相對平等的目的。

下面我們就來看看這個法案會怎樣改變伊州公立學校的經費來源分配：

目前，伊州政府對學區的主要撥款General State Aid (GSA) 是根據人均經費需求水平(Foundational Level) 和人均本地資源來計算的。這裡的人均經費需求基本水平(FL)在目前是一個固定數字，所有學區相同，2015-2016學年是$6,119。而“本地資源”則是由州政府對各學區的地稅收入進行估算而得到的。GSA 分成三個級別，下面這個表格比較了三個級別的適用學區，州撥款計算公式，2015-2016年每個級別的學區數量和人均接受州撥款數目。

如圖所示，2015年伊州所有的922個學區中，有618個(67%)屬於第一類，學生人均獲得的州經費在$428-$5500之間；另外175個學區屬於第二類，平均獲得州經費為$360-$428/人；最後還有大約59個學區屬於第三類，每個學生只獲得$218的州撥款。另外還有70個“Lab Schools"，其經費構成自成一體，這裡就不包括在討論裡面了。從上圖可以看到，第一類學校人均獲得的州撥款最低為$428，最高則達到了人均$5500！而另外兩種學區則最多得到人均$428，最少$218的GSA。所以，目前的計算方法已經造成了本地資源較為豐富的學區獲得較少的州政府撥款的事實。

那麼，SB231 會帶來什麼變化呢？它的主要改變就是將目前“一刀切”的“Foundational Level”改為所謂有加權的人均需求水平。也就是說，根據各學區的情況，“Foundational Level”可能會有很大的不同。下面是具體的加權因素：

特殊教育：                  100%
低收入學生：                25%-75% (根據低收入學生的比例決定)
需要補習英文的學生(新移民)：       25%
全天制的學前班：              5%
1-3年級學生人數：              5%
九年級學生人數：               5%
AP 和大學學分人數：            2%
職業軌道學生人數：             2%
資優生人數：                1%

比如，一個學區如果低收入學生占學生總數25%，特殊教育學生占10%，需要補習英文的學生占5%，資優生占5%，1-3年級學生占30%，就會導致最後的 FL 增加為36.5%，也就是說，這些加權會讓這個學區的人均“FL”增加到$8352。

(0.5X 0.25+0.1X 1.0+0.05X0.25+0.3X0.05)=0.365

這裡要指出的是，一般來講，低收入學生人數較多，新移民比較集中，特殊教育需求較高的學區，本身就是‘本地資源’較少的地區。而這些學區的州政府撥款在目前的體制內就已經得到照顧了。而現在的加權公式，更增加了它們的“需求水平”，所以進一步造成了州政府撥款的傾斜。所以，法案倡導者所說的該法案對比較富有的學區不會造成經費減少是不對的。

當然，政府有責任通過資源的再分配來對本身資源較少的人群給予一定的照顧和補貼，這也是“Level the Playing Field”的精髓所在。但問題是，決定到底多分配多少的基礎本身就不是很準確的，這就造成了很多人為可以manipulate 的空間。比方說，芝加哥公立學校的低收入學生比例在2000 年只占40%，但到了2013年居然上升為91% (https://www.illinoispolicy.org/busting-forrest-claypools-4-big-myths-about-cps-funding/)！這樣離譜的比例增加，除了歸於學區學生結構本身的變化外，還有一個重要原因就是用來劃分“低收入”的標準變了(由以前的根據達到獲取免費或者減價午餐的條件來劃分，變為所有獲得DHS service, including MedicAid, SNAP, 等的都算)，因此，許多以前不會化為這個群體的學生，也進入了這個分類。而低收入學生的比例越多，加權的比重越大，學區獲得的額外州政府撥款就越多。這樣的做法，到底是不是公平呢？

當然，這個法案還有不少其他條款，比如對芝加哥公立學區的教師退休基金增加撥款等，限於篇幅這裡就不多說了。有興趣的朋友可以看下面這個鏈接，有伊州現有教育經費體系，SB16， SB1， 和目前通過的SB 231 的主要條款比較。
http://fundingilfuture.org/wp-content/uploads/2016/04/SB231-Better-Funding-for-Better-Schools-Comparison-Chart.pdf

說到底，問題的關鍵是在餅沒有做大的前提下，如何分配現有的餅才是更公平的。這是問題的關鍵。不僅僅是伊州存在這個問題，我在“上”篇中談到的加州SCA 12 也是關於如何在州內居民(納稅人)和州外學生(付高額州外學費)之間分配有限的資源的舉措。聯想到中國這兩天出台的12個省市“調出”16萬個大學招生名額照顧中西部地區考生的政策，這個問題不僅僅是美國的難題啊。

在資源有限的前提下，如何才能真正做到教育公平？伊州政府的這個法案是否是改頭換面的“劫富濟貧”？這樣的政策傾斜是否能夠解決相對貧窮的學區的資源短缺問題，從而達到“Level the Playing Field”的目的？這個改革又會給相對富裕的學區帶來些什麼影響？希望大家暢所欲言，分享思路!

相關鏈接：

談談教育公平(上) - 加州SCA 12 法案和江蘇湖北的高考名額
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=MjU2Mjgz

談談伊州和芝加哥的財政危機
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=MjQ1OTg4

芝加哥教師工會為何罷工？
http://blog.creaders.net/u/906/201209/123437.html

美國的大學學費為何越來越貴？
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=MjQzMTk2

加州大學的招生政策讓本州學生入學更難嗎？
http://blog.creaders.net/u/906/201604/253082.html

談談加州SCA 5 和華人的對策
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=MTc0NTE0