川普团队在2016年大选期间，涉嫌与俄罗斯官员勾结，内外夹攻，搞垮对手克林顿的阴谋事件，有如雪球，越滚越大，越滚越丑陋。如果了解了美国联邦特别检察官的历史渊源与法定权限，将会有助理解与预测美国政局的发展。

司法部长塞森斯自己也成为被调查的嫌疑人之一，因利益冲突与毫无公信力，不得已而宣布靠边站，不再介入调查事件。按照法律，调查通俄门的担子，落到了副司法部长罗森斯坦的肩膀上。

罗森斯坦在纠结与斗争了数日后，恰在这个绕室彷徨的时候，发生了在川普要求联邦调查局长科米向他个人效忠，与要求他结束调查前国家安全顾问菲林两大事件曝光。他在举国哗然的庞大舆论压力下低头，终于在2017年5月17日，做出委派前联邦调查局长穆勒(Robert Swan Muller)出任特别检察官，来独立调查川普团队在2016年大选期间，与俄罗斯勾结嫌疑的决定。

委任德高望重，资历显赫，素被民主共和两党共同认可的穆勒出任特别检察官的行动，挽回了罗森斯坦自己的大部分声誉，消息传出，立即得到了普遍的赞扬，几乎听不到反对的声音。

罗森斯坦在2017年5月17日签发的委任书上，清楚地注明，美国司法部授权穆勒的三大调查范围与权力是；一，俄罗斯政府或个人与川普选举团队的联系情况，二，任何在调查过程中引发出来的涉嫌事情，三，如果在调查中发现有犯罪行为，有权单独起诉之。

事情很明显，如果指控属实，那么川普的麻烦是难以善后的。向个人效忠是一种帝王封建作风，难容于现代文明政治原则。要求联邦调查局长停止调查菲林，更是一项直截了当触犯了妨碍司法公正法律的严重罪行，仅凭这一条，就足够把川普送上弹劾案的被告席。

勾结俄罗斯政府官员来图利自己的总统大选，是一件属于叛国的严重罪行。委任了特别检察官，本身就说明了事情的严重性。2017年5月18日，罗森斯坦公开宣布，通俄门事件是属于刑事犯罪范畴，“为了更符合美国人民的利益”，所以需要一位独立的特别检察官来进行彻底的调查。

根据路透社新闻报道说，在2016年4月至11月的大选期间，川普团队与俄罗斯官员，就有18次联系的记录。这个数目字说明了川普团队与俄罗斯官员之间，的确是有某种不正常的活动在进行中。

特别检察官(special prosecutor)，又称特别顾问(special counsel)，或者独立顾问(independent counsel)，指的是在有利益冲突的情况下，由有律师资格的局外人，进行特定范围内的公正调查。尤其是有关总统，内阁或与选举等的弊案，多采取任命特别检察官处理之。

在水门事件丑闻年代，多以特别检察官称之，由于检察官三个字的充满了凶气，不完全符合现代文明的诉求，故在1983年的《政府行为道德规范法(Ethics in Government Act)》里，一律统称特别顾问。

因为受到水门事件丑闻的冲击与教训，美国国会于1978年通过《政府行为道德规范法》，其中的条款，厘定联邦特别检察官的法律立场与调查权限，国会于1983，1987，1992，1994与1999年五度续期，使之继续生效。

大部分合符文明标准的美国法律，是经过多次修改而成的，《美国宪法》就是最好的案例：共有33次修改成功的案例，其中有27条已经在执行，包括《儿童劳工法》与《华盛顿特区投票法》等6条尚待各州议会法定认可的修正法，依然不见踪迹。《政府行为道德规范法》亦是如此，有待未来有智慧的立法者的努力建设，加以完善。

在美国，专题研究特别检察官的历史与法律，是一项冷门学术，著作更是少得可怜。威克福

里斯特大学(Wake Forest University)国际关系系的哈里格教授(Katy Harriger)所著的《美国政治中的特别检察官制度(The Federal Special Prosecutor in American Politics)》,成了这方面的权威名著。

哈里格指出，目前绝大都分的特别检察官案例，发生在联邦层次，但特别检察官制度的来源，却是出自各州的地方法院。通常来论，各州的地方司法部，多与警方或治安机构熟悉，甚至于关系密切，极易产生利益冲突，在这种情况下，稍为重大的案件，尤其是涉及与政府或官员有关的案件，为了避开舆论抨击与尽量使之公正，法官多倾向于指派独立于体系之外的特别检察官。在州级司法体系中，执业法官、政府官员、社团与公司等，皆有权力提名特别检察官。

特别检察官的法律地位是毋庸置疑的。1988年6月29日，美国最高法院的《莫里森 诉 奥尔森 (Morrison V Olson)》，以7票同意1票反对的压倒性裁决指出，特别检察官的法律源自成文法《政府行为道德规范法》，虽然属于行政部门，但其存在，并没有增加或减少司法与立法机构的权力，因而合乎宪法要求。这个裁决奠定了美国联邦特别检察官的法律地位。

美国至今没有一套成熟的特别检察官制度法案。目前国会尚有将有时间性的旧法案修改成联邦法律的动议。在《政府行为道德规范法》之前，特别检察官是由联邦上诉法院的三位法官委任的，1999年后，改由司法部长委任，如果司法部长缺席或因利益冲突回避时，由副司法部长委任之。

在这两种情况下，可以委任特别检察官，一，司法部本身与案件有利益冲突，二，由外面的超党派人士来处理，更符合美国人民的利益。

美国法律严格规定出任特别检察官的先决条件是，一，必须律师出身，二，不在联邦政府任职，三，享有超党派与廉洁的声誉，四，有起诉刑事案件的经验，五，了解司法部的政策与美国刑事法，六，必须是全职。

特别检察官没有固定的任期与办案期限，通常是由特别检察官自己决定何时结束任期，通常是在将办案报告与建议书呈递司法部长之后。

特别检察官的权力，与一般的联邦检察官一致，并无任何的特权，在调查结束后，有权自己直接入状联邦地区法院，提起公诉。从过去的案例来看，特别检察官多数愿意与司法部的律师，联手提起公诉。委任特别检察官调查具有利益冲突的丑闻事件，已经是美国政治与司法传统的一部分。

现在的特别检察官条例，是司法部自行宣布而成，并无成文法基础。美国国会从水门事件丑闻中吸取经验教训，更为了维护司法独立与司法尊严，严格规定，美国总统无权开除特别检察官，司法部长是唯一拥有可以约束与革职特别检察官职务权力的人。

由于特别检察官条例是附属于《政府行为道德规范法》，此案的有效期在1999年已经过期，所以在法理上来说，极度藐视这次委任特别检察官的川普，是有权力下令开除穆勒的。稍微对美国政治与法律有所了解者都会知道，尼克松的前车之鉴，清楚的摆在那里，说明这种下下之策，是会付出总统宝座为代价的。

穆勒拥有相当广泛的权力，他可以直接用传票，要求川普交出他一直保密的的税务表，与白宫的有关录音带，有最高法院的《美国 诉 尼克松案》判例作为法理依据，川普如果以“宪法赋予的行政特权”的法理来在法院抗拒，是必败无疑的。

特别检察官必须遵守联邦检察官的纪律与权限，如果发生行为不检、玩忽职守、无能为力、利益冲突、违反政策与重大失误等情况时，司法部长必须以书面文字方式处理之。

美国自1875年第一次由格兰特总统委任亨德森(John Henderson)出任特别检察官，调查包括自己内阁官员在内的烈酒税金贪污案，史称威士忌帮丑闻(Whisky Ring Scandal)，直到目前穆勒出任特别检察官，彻查通俄门的丑闻，历经142年，前后29位杰出的特别检察官，已经为后世立下了榜样。美国司法部为追求司法公平与避免利益冲突而产生的特别检察官制度，已经逐渐成熟。

最近的《华盛顿日报》作了一个关于这种特别检察官办案时间的统计，从过去的案例来看这种彻查美国总统的大案，平均的时间是1154天，即三年零两个月。如果本案亦是如此的话，川普通俄门事件，将在他积极争取连任的关键时刻定案----如果他能熬到那个时候的话。

美国沙皇嚣张跋扈，目中无人，站在与自己的资历矛盾的道德制高点上，空无遮拦的骂女人，骂对手，骂选民，骂报纸，骂电台，骂难民，骂法官，骂教皇，骂穆斯林，骂民主党，骂委任特别检察官，十面威风，四处树敌，就是还没有见他骂穆勒，不是他不想骂，而是不敢骂----在穆勒的盛名与威严下不敢骂。

2001年7月5日，共和党总统乔治.小布什提名穆勒出任联邦调查局长，得到参议院的特殊礼遇，仅25天后即召开认可听证会，2001年8月2日，参议院以98票同意零票反对的全票记录，批准他他的提名。

2001年9月4日，宣誓就任，一星期后， 爆发911恐怖袭击事件，在穆勒的优秀领导下，联邦调查局度过了最艰难的考验。

当穆勒十年任期期满时，民主党奥巴马总统要求他续期两年，参议院以100票同意零票反对的全票，通过他的续期提名。穆勒受到国会与社会的尊重与信任，于此可见。

拥有维吉尼亚大学法学院法学博士学位的穆勒，是一位讲究与坚持原则的法学专家。911恐怖袭击后，白宫采取了一系列的措施来反恐，包括总统有权使用行政命令，特工们可以不经法院批准，就可以自行监听并可录音嫌疑犯的通讯和电话。

穆勒的立场与司法部一致，认为此举有违美国宪法保障人权条款，强力反对，坚持如果采取监听行动，必须事前得到法庭的批准。但遭到白宫鹰派分子的阻扰，小布什态度坚定，公开扬言要否决司法部的抗议书。

在这个关节眼上，穆勒连同时任代理司法部长，后来成为他联邦调查局长接班人的科米，联手出击，在医院的病床前，说服了司法部长阿希克罗夫特(John Ashcroft)，不再为白宫的乱法背书，签署命令延期许可书。

两人陈情利害，分析法理，并不惜用共同辞职来威胁，誓不与非法行为共事。2004年3月12日，小布什惧穆勒之威严，服科米的法理，无条件允之。穆勒之行事风格，于此可见，自此越发受到朝野敬重。

穆勒被委任为特别检察官的次日，美国沙皇在推特上嘲笑与抨击这次委任特别检察官行为，是“美国历史上最伟大的单一政治迫害”。

成立特别检察官的本身，就已经说明了事态的严重性。从过去特别检察官无数次侦办的超级大案来观察，被查者往往是凶多吉少。因此可以说，“美国历史上最伟大的单一政治迫害”不见得，但轻者被查得焦头烂额，重者被弹劾下台的噩梦，似乎是躲不过的了。

高胜寒  2017年5月23日

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