第四节   行政均衡原理

    上两节我们讨论了不同的行政定律和不同的行政法则、规则等等，那么，这些不同的定律之间，不同的法则之间，比如第一行政定律与第二行政定律之间，第一行政法则与第二行政法则之间，以及两条行政定律和两条行政法则之间，它们是一种什么样的关系呢？是彼此独立、互不相关的呢？还是有着紧密的联系？是同等重要呢，还是有着轻重次序？它们彼此之间的关系对整个行政系统的正常运转又有着怎样的影响呢？本节我们就来讨论一下这些我称之为有关行政原理的问题。

我们先来看第一行政定律和第二行政定律之间的关系。首先，虽然两条行政定律都是那个唯一的行政最高公律（服从命令）所需要的、所派生出来的，但两者的侧重点有着巨大的区别。第一行政定律（命令可以改变）主要是从命令发出者的角度考虑问题，或者说第一行政定律的贯彻执行更多地是确保命令发出者的权益；而第二行政定律（命令必须明确）主要是从命令执行者的角度考虑问题，或者说第二行政定律的贯彻执行更多地是确保命令执行者的权益。

我们知道，实际生活中不可能出现一个抽象的、永不发出错误命令的“共同意志”，而只存在一个以自己的意志代表共同意志的活生生的个人，且这个活生生的个人是有可能发出错误的命令的。这就使得问题复杂化了。比如一个指挥者，他先后发出了两个内容相反的命令，那么，这是因为情况确实发生了变化，因而他必须修正自己的命令呢？还是因为情况并无任何变化，只是他后来发现自己的命令有问题，从而主动去修正自己的命令呢？尤其是，在执行前一个命令、并付出了一定的执行成本的情况下，作为命令的执行者（服从者）就必然会依据第二行政定律“命令必须明确”，来质疑并责难命令的发出者：“你怎么能出尔反尔、朝令夕改呢？”而命令的发出者也必然要引用第一行政定律（命令可以改变）来为自己辩解。这种双方互相指责的现象甚至在严酷的战争环境下也常出现。例如我们所熟知的红军长征中的四渡赤水，林彪就因部队“总走弓背”（冤枉路）而对命令的发出者（毛泽东）提出不满。再比如许世友在解放战争中也因走冤枉路而发过牢骚（大意）：“你们（指上级指挥员）就知道用尺子在地图上卡来卡去，而战士是要用两条腿去走的！”林彪和许世友都是身经百战的将领，自然知道“命令可以改变”的道理，但他们仍然发牢骚，由此可见第二行政定律与第一行政定律同等重要，也由此可见第二行政定律与第一行政定律之间存在巨大矛盾和对立。

而且，由于命令的发出者和命令的执行者都是人，都有“能够预期”的特性（见第二章），这就使问题更加复杂。作为命令的执行者，如果他根据以往的经验预期到命令很可能马上改变，他就会消极怠工式地去执行某个命令（比如让他立即出发去某地，他就慢吞吞地作准备，找各种借口拖延出发），以防止不久又有一个相反的命令（停止出发，返回原地）到来。同样，作为命令的发出者，由于预期到下面有可能消极怠工，他就会人为地提高命令的紧迫性，比如可以第二天出发的，他也要求当天就出发。这样双方相互博弈的结果，尤其在和平时期，会导致整个行政系统的失效、失常、甚至失灵。

由此可以看出，第一行政定律和第二行政定律同等重要，谁也不可缺失。只有兼顾命令发出者和命令执行者双方权益，在两条定律之间保持一种大致的均衡，才能使整个行政系统正常运转。当然，一般来说，在战争及紧急情况下要更偏重第一行政定律一些，而在和平情况下要更偏重第二行政定律一些。例如，在战争及危急时期重大的决策可以几天几小时甚至几分钟一变，而在和平时期，重大决策只允许几年至多几个月一变。[顺便说一句，正是两条行政定律必须保持均衡的原理，再加上第一行政法则（必须确保指挥者的权威）的原因，才导致了在慢节奏的古代文明社会中的领导人（国王）几十年一换，在快节奏的当代文明社会中领导人（总统）几年一换（选）。]

再来看一下两条不同的行政法则之间的情况。我们从成本的角度来分析，第一行政法则“确立指挥者的权威”与第二行政法则“确保服从者的安全”，都存在资源成本付出的问题。例如，为了确保指挥者的权威，就需实行等级制，而等级制的实施是要有相应的财力（物质条件）做保障的；而为了确保服从命令者的安全（人民生活水平不下降），也是要有相应的财力（物质条件）做保障的。在财力充足的情况下，两方面（两条行政法则）同时兼顾还不成问题，但在财力不充足的情况下（这在古代时常发生），就存在一个先照顾哪一方面的问题，也就是先遵从哪条行政法则的问题。

和行政定律不同，行政法则不必时时刻刻都保持两方面的均衡。在特殊的情况下，在一个短时期内，你可以优先考虑第一行政法则或第二行政法则，相对较少考虑另一行政法则（不能完全不考虑），而不会立刻带来行政系统失灵的后果。例如，在中国革命战争时期，红军队伍、八路军队伍中可以暂时不实施悬殊的等级制，大家的基本物质待遇都差不多（只是干部制服四个口袋，战士两个口袋），仍能保持整个队伍的战斗力；再比如，当遇到特殊情况时（比如自然灾害或战争），国家往往实施基本生活用品的配给制，缩减全体人民的消费，使人民的生活水平暂时下降，但仍能保持整个社会的正常运转，等等。但这种两条行政法则之间的失衡，必须是暂时的，如果长期失衡（几十年），则会产生不良后果。例如，在长期的和平时期如果仍不实行等级制，甚至幻想所有的行政指挥者都和广大人民（被指挥者）拿一样的工资，做人民的公仆，则肯定行不通。（一方面会没有人有积极性去当各级行政干部，另一方面，更重要的是，人们对这种没有等级权威的指挥员也缺乏服从的意愿。）再比如，如果人民的生活水平长期停滞，而官员们的等级待遇却不断提高；或人民的生活水平不断下降，甚至连生存都成问题，而各级官员的等级待遇却一点也不减少，这时，各级官吏再有权威，再拥有暴力（军队），人民也不会去服从，反而会揭竿而起。

总之，一句话，从长期的、一般的情况来分析，发出命令者和执行命令者的权益都要兼顾，两条行政法则之间要保持一种大致的均衡。既要保证各级官员们有一个明显较好的物质待遇，又要保证人民的基本生活水平不下降，只有这样，整个行政机器才能正常运转。实际上，对于两条行政法则之间要保持均衡的原理，古人也已经模糊地认识到了。例如，拿西方历史来说，公元前500多年希腊的改革家梭伦  就明确地指出了这一点。他有一首诗是这样的：“我所给予人民的适可而止，/他们的荣誉不减损，也不加多；/即使是那些有势有财之人/也一样，我不使他们遭受不当的损失；/我拿着一只大盾，保护两方，/不让任何一方不公正地占据优势。”（亚里士多德《雅典政制》，三联书店1957年版，15页）而在中国漫长的历史中，儒家总是占着主导地位，其原因就在于儒家照顾到了两条行政法则之间的均衡：既强调“君君臣臣”，也强调“民为贵，君为轻”。相比之下，过于强调第一行政法则的法家，和过于强调第二行政法则的墨家，则均略逊一筹。

最后，正像两条行政定律之间和两条行政法则之间要保持大致均衡一样，由其分别派生出来的两大行政规则系列之间，也要保持一种大致的均衡状态才行。这里，我们仅以非常重要的所有制规则为例来分析一下。我们已经知道，从抽象的角度来说，整个行政系统要求一种“共同意志”所有制。但由于不存在这么一个抽象的共同意志，因此，共同意志所有制的具体实现方式只能由两种具体的、且相互对立的所有制方式来实现。一种方式是从命令发出者的角度来实现，即我们在历史上经常看到的“君主所有制”；另一种是从命令执行者的角度来实现，就是我们现在常说的“全民所有制”。这两种所有制规则各占两个极端，相互排斥，似乎水火不兼容。但实际上，它们都是“共同意志”所有制的具体的人为的表现形式。正确的所有制形式实际上是在这两者的中间位置上。但我们实际上无法找到这么一种“中间人”，也无法规定一种“中间所有制”，而只有或者规定“君主所有制”（古代时常这样），或者规定“全民所有制”（当代时常这样）。因此，人们只能在口头上规定一种所有制形式，而在实际实施时，却多少采取与之对立的另一种所有制形式，用这种名义上是这样，实际上又多少是另一样的方式来保证这两种极端方式之间、也就是两条具体行政规则之间的均衡。

例如，在中国的古代，财政收入有皇宫的内库和国家的国库之分，这实际上就是两种所有制形式保持均衡的一种特殊方式。再拿当代来说，名义上是“全民所有”，实际操作时，却在许多情况下是“干部”所有或国家（行政机构）所有，因为只有各级干部们才实际拥有对名义上属于全民所有的财产的调动、使用、处置的权力。但又不是真正的干部（们）个人所有制，毕竟他们不能理直气壮地完全化公为私，更不可能把全民的财产传给自己的子孙。在特别重大的财产的使用调动上，他们也多少要听一听人民的意见。总之，名义上的全民所有制规则和实际上的各级干部所有制规则之间，也要大致保持一种大致均衡的状态，整个行政系统才能正常有效地长期运转。

这里还有一点需要指明，即，有时在某种情况下，两条行政定律中的某一条行政定律占了过于强势的地位，或两条行政法则中的某一条行政法则占据了过于强势的地位，这时，许多人已经看出了这一点，但出于某种大势所趋，或出于某种本能的私利，总之是在阶序选择原理的作用下，人们并不会去纠正它，反而会去迎合它，造就它，怂恿它。这就造成了一种强势规则越来越强，弱势规则越来越弱的情形。或者说，强势规则对弱势规则产生了强大的左右其发展的能力。例如在中国历史上，屡次出现的行政第一法则（确保君主权威）过强，而行政第二法则（确保人民安全）过弱的情形。又如法国大革命时期（1789-1793），第一行政法则过弱，第二行政法则过强的情形。但这种情况是暂时的，不可持续的（中国产生纠偏的农民起义，法国产生纠偏的政变），最终两条行政法则还必须保持大致均衡状态。

通过以上的讨论，我们可以总结出以下重要的行政均衡原理：不同的行政定律之间、不同的行政法则之间、不同的行政规则系列之间，必须保持大致的均衡，整个行政系统才能正常运转。

另外需要特别指出的是，在上面的分析过程中，我们既提到了“定律”、“法则”，也提到了“规则”。在一般情况下，只要没有违反“规则”所由之派生的、或者所为之服务的那个定律或法则，那么，规则是可以被改变，甚至被短期违反的（但在任何情况下，定律是无论如何不能被违反的）。在实际生活中，最常改变的是规则的具体表现形式。例如，拿等级制来说，我们既可以通过礼仪方式（三跪九磕）来实行，也可通过在物质享受方面的差别来实行，或者二者兼而有之；而随着时代的演进，我们可以改变具体规则形式，例如取消三跪九磕的礼仪，而改为用人物出场的先后顺序、或人物画像的排列顺序及画像的大小差异等来体现并确保等级制。只要没有违反“确立上层级对下层级的权威”这一条行政法则，则任何具体的规则形式都是允许的，也是无关紧要的。但如果我们在改变规则的同时，有意无意之中违反了规则后面所隐藏着的那条定律或法则，则无论我们所选用的新规则和旧规则相比，表面看上去有多么进步，也是行不通的，并必然要带来灾难性的后果。

例如在20世纪五六十年代的中国，在规则制度的建设方面，我们一方面强调了“共产党是全国人民的领导核心”，党内实行选举制；另一方面，我们又确立了人民代表大会制度，代表大会是国家最高权力机关，内部同样实行选举制。这样，从表面上来看，单从共产党的系统来看，或单从人民代表大会的系统来看，这些规则制度似乎都要远远胜过以前历朝历代的“父死子继”制。但我们在改变旧规则、建立新规则时，却无意之中违反了只能有一个权力中心的第二行政定律（即命令必须明确，在同一时间内，不能存在两个发布命令的机构）和必须确立领导者权威的第一行政法则（即只能实行由上到下的任命制，而不能实行由下到上的选举制）。当两个权力中心的最高代表，党的主席和国家的主席由同一个人担任时，例如同时由毛泽东担任时，违反第二行政定律所带来的弊端还未显现出来。但当党的主席和国家的主席由两个不同的人来担任时，例如由毛泽东当党的主席，刘少奇当国家的主席，则一旦两人产生分歧，灾难就立刻产生了（这里我们不考虑刘和毛谁对谁错）。

也正是由于有了这次沉痛的教训，“文革”后期，毛泽东坚决不同意再设国家主席一职；而“文革”之后，虽然恢复了设国家主席，但国家主席一职，不久就一律由党的主席来兼任，决不再由两个人来分任，从而彻底纠正了违背第二行政定律的错误。（注①）

我们再来看选举制，由于选举制从根本上违反了第一行政法则，于是，就长期造成了这样一种现象，即在表面形式上我们似乎实行的是选举制，而在实际的骨子里，我们还是实行的选拔任命制，这里既包括自上而下地任命各级领导干部，也包括由原来的最高领导者来任命最高共同意志的继承人。

除此之外，我们还可以在大量的历史事实中看到这样的一种现象，即，人们订立的许多规则常常被轻易地破坏，但人们却接受这些事实，且整个社会也没有因此而产生大的动荡和灾难。拿中国历史上的事例来说，武则天和慈禧的执掌政权，显然违反了有关的共同意志的具体继承规则，但当时的人们却平静地接受这一事实。这里，根本原因就在于武则天和慈禧虽然违反了有关“父死子继”的具体规则，但却严格遵从了有关的行政公律、行政定律和行政法则。而所有的具体规则从根本上来说，都是为公律、定律（或法则）服务的，所以武则天和慈禧的所作所为只要没有违反行政的公律、定律和法则，就行得通，就能为人们所接受。

总之，具体行政规则可以适时改变，但行政法则一般情况下不可改变，而行政定律和行政公律则任何时候都绝对不能违反。