第五节   行政系统的功能特征

下面我们再来看一下行政系统这个社会工具的功能特征。

行政系统的最突出特点，用一句话来概括，就是它的严密的整体性和快速反应性。下级服从上级，“共同意志”一声令下，整个系统即刻统一行动，也就是我们平常说的“举国体制”，从而表现出巨大的力量。或者用比较严密的学术性语言来说，行政系统对整个社会的分工协作有着巨大的、直接的、迅速的影响力，它可以即刻改变全体社会成员的分工协作安排，至少从理论上来说，它可以让全体社会成员统统放下原先的工作而去从事一种新的工作。显然，行政系统的这个特点是由其“服从命令听指挥”这个根本行政公律及“命令可变”这个第一行政定律直接带来的，这就使它特别适应那些需要紧急行动，且需统一行动的领域。诸如对外战争，应付突发的、巨大的自然灾害，等等。

举例来说，在西方历史上，斯巴达之所以在和富裕的雅典进行的伯罗奔尼撒战争中占得上风，依靠的就是自己比对方严密的行政军事系统；同样，古罗马共和国之所以能够战胜比自己富裕许多倍，且海军也比自己强大许多倍的迦太基，靠的也是自己比对方强大有效的行政系统。（相比之下，迦太基和罗马相争时主要靠的是自身的市场系统，例如它的军队全是花钱雇来的。）再比如当代中国1997年战胜百年不遇的特大洪水，2003年战胜“非典”，2008年战胜南方的冰冻灾害和汶川的特大地震，靠的也是强大的行政系统的力量。与此相对照，比中国富强数十倍的美国，在应对2005年的卡里亚娜台风时，其政府的表现则明显地差强人意。原因就在于，美国的行政系统要远远弱于其自身的市场系统。

此外，不仅在非常紧急的情况下，就是在相对紧迫（但并非绝对紧急）的情况下，例如在由分工相对简单的农业国向分工相对复杂的工业国转化的过程中，一个强大的行政系统也能使这个过程大大缩短。这方面最明显的例子有前苏联，和上世纪五六十年代的中国。两者均是依靠行政系统的指挥命令来强制进行新的社会分工，从而迅速改变了整个社会共同体的协作体系，使工业化（尤其是和军事有关的工业）得以迅速推进。

除此之外，行政系统从自身的定律和规则（尤其是第二行政法则）出发，还比较长于处理对整个社会群体的安全保护，以及对社会中弱势群体的救济与扶助。例如，当整个社会由于某种原因陷入混乱无序状态时，或者说当人们的安全需求普遍得不到满足时，人们就往往转而求助行政军事系统的帮助。例如英国革命时期的克伦威尔独裁、法国大革命后的拿破仑专政，以及“一战”结束后希特勒在德国的崛起，等等。另外，在欧洲中世纪的动乱年代里，孤立无助的底层民众，往往要寻求某个行政系统的保护。例如，他们往往自动投靠、卖身于某个有势力的封建贵族，成为他的农奴，为他服兵役打仗，以换取该封建贵族对自己的人身安全提供保护。再拿对弱势群体的保护来说，以近代欧美文明为例，在19世纪80年代，当时综合国力与英国相比远不占优的德国，却率先开始推行普选权，并创建了整个社会的意外事故、疾病及养老保险制度。之所以能如此，就是因为在当时的德国社会中，是行政系统占居着主导地位，而在富裕的英国，是市场系统占优。同样道理，在19世纪80年代的俄国，行政系统也占主导地位，虽然工业化起步很晚，但俄国政府却较注意工人的生活状况，通过了好几项保护工人的法令，当时俄国的财政部并设置了工厂巡视员负责报告工人的工作条件。（虽然由于俄整个行政机构已趋于腐败，这些保护工人的法令未能得到有效执行，巡视员的报告也经常被忽视，但这属于另一个问题了。）再比如在当代美国，虽然市场交换系统占明显强势，以至一切事情都首先考虑由市场系统来解决，但在扶助社会弱势群体方面，则往往要靠政府出面。例如，上世纪30年代的大萧条中，罗斯福政府就迅速建立了对弱势群体（工人）的社会保障制度，并扶助建立工会以与资本家抗衡；60年代，美国政府又出钱建立了穷人、残疾人及老年人的医疗社会保险（而其它那些强势群体则主要依靠市场商业保险）。当然，最明显的例子也许要算当代中国。自上世纪末开始“改革开放”和“经济起飞”后，在如此巨大的社会变动之中，由于有强大行政系统的关注和努力，整个过程中并没有出现弱势群体活不下去的情形，更没有爆发类似19世纪欧洲市场经济大发展时出现的那种大规模的劳资矛盾和剧烈的阶级斗争。

但任何事情都是有一利就有一弊。由于整个行政系统服从一个共同意志的指挥，力量虽然大了，但也随之带来了巨大的副作用。即：如果这个共同意志指挥失误，那么所带来的损失也是十分巨大的，甚至会无端地把整个社会拖入一场巨大灾难之中。例如，上世纪三四十年代的德国、六七十年代的中国及八九十年代的苏联，均在没有紧迫的、重大的社会危机的情况下，仅由于最高领导者个人的原因（沉迷于某一种理想、梦想），而导致整个社会陷入一场巨大的浩劫。换句话说，某个行政系统巨大力量的利弊与否，往往和该行政系统中的最高“共同意志”的英明与否有很大的关系。如果一个行政系统所能组织调动的人力和物力资源很多，但共同意志的指挥却不英明，则一切还是白搭。正是由于行政系统的这个鲜明特点，才使历史上许多思想家产生了“英雄决定一切”、“英雄创造历史”的史学观点。

当然，从久远的时代开始，人们就想出了种种办法来克服行政系统的这个明显的副作用。但由于这个副作用是从“服从命令听指挥”这个根本行政公律以及行政系统本身的定律、法则中派生出来的，因此要完全消除它是不可能的。举例来说，为了消除个人能力上的局限性，人们最容易想到的办法就是发动整个高层行政系统的成员们集思广益，也就是我们常说的集体领导。即：每次重大决策都由十几个人表决、少数服从多数。但这一方面并不能从根本上杜绝错误决策的产生（真理和赞成票数之间没有必然联系，这就像我们不能靠全民投票来判断牛顿定律是否科学一样），另一方面，又容易产生拉帮结派式的倾轧和勾心斗角。人心隔肚皮，谁也无法判定当对方的观点与自己的不同时，对方究竟是出于“公心”还是出于权力之争的“私心”；或当几个人都同意一个方案时，我们无法判定他们是真的意见相同还是因为利益关联。因此，历史上多次出现的“集体领导”最终都不可避免地转化为了“一把手”领导（至少这样决策成本最低）。再比如，我们还可以采取限制最高执政者任期的方式来减小执政失误所带来的损失。但这样的弊端有时反而更大。例如，往往是甲执政时的某个重大建设决策被随后上台的乙执政全盘否定，扔下甲的半截子工程又去另建一个新工程；然后丙上台又否定乙，这样来回折腾，一个完整的工程也建不成。例如“文革”后期陈永贵主政昔阳，搞了一个巨大的水利工程，眼看就要完工时，“四人帮”倒台，陈永贵失宠，在新领导的指示下，整个工程下马，成了一个半截子烂尾。总之，这个缺陷（英明时大起失误时大落）是行政系统与生俱来的，也是单靠行政系统自身无法克服的（或者，它必须依靠另外的社会工具系统的帮助才行）。

另外，行政系统还有一个与生俱来的显著特点，即它的各层级机构的“保守性”，和“易懈怠性”。由于一切都由共同意志一人来决定，这就使广大的中下层级官员只知服从命令，逐渐丧失创新精神、进取精神。即使在自己的职权范围内的事情，也不敢主动积极地创新，以免一旦失败而丢官（安全需求第一）。从某种意义上来说，易懈怠性这个特点也可以说是和行政系统的善于应付突发事件、紧急事件的特点相伴而来的。正因为有了紧急情况它可以迅速应对，而一旦没有紧急情况，长期太平，它就会不知如何是好了。而长期的无所事事，或长期地照章办事，整个系统就会马上懈怠起来；而一旦懈怠久了，如再出现紧急情况的话，它反而手忙脚乱，不知如何应对了。（这一特点在行政系统的军事机构中同样有所体现。正是为了避免这一缺陷，就必须经常使军队处于紧张状态。例如，经常进行军事演习。）与各层级官员的易懈怠相对应，从广大的最底层群众来说，在行政系统的“铁饭碗”和“平均主义”等内在规则的长期作用下，也就是在“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的长期熏陶下，劳动者们也极易产生消极怠工的现象。也就是说，在众多的劳动者之中，只要有一个人的生产效率下降了，那么很快，其他的人都会向他看齐，也降低自己的生产效率；或者，在众多的劳动者之中，如果有一个人提高了自己的生产效率，那么，他就会马上招来其他劳动者的指责，因为这将显出其他人落后了。

由易懈怠这个特点又派生出行政系统的另一特点，即，某个行政系统强健与否，不仅取决于其自身所能调动的资源，也不仅取决于其共同意志本身英明与否或其决策程序合理与否，而是更多地取决于在这个行政系统之外是否存在着相对强大的外敌（另一个行政系统）。只要在某个行政系统之外长期存在着另一个或另几个与其力量不相上下的别的行政系统，那么一般来说，这就会消除该行政系统本身的懈怠性，同时也会逼迫它想方设法找出一个相对英明的共同意志和相对合理的决策程序，而广大的中下层官员也会积极主动地献计献策，广大基层劳动者也会努力地工作，同舟共济（同样是安全需求第一）。这也就是中国人常说的“忧患可以兴国”的道理。在当代的国际社会生活中，这样的例子也常常可以看到。例如美国不喜欢古巴和朝鲜的行政机构，于是就想方设法地对它们施加压力。殊不知，这样反而帮助了古巴政府和朝鲜政府，使它们能保持长期的强健壮态。再比如法国大革命初期及苏联初期、中华人民共和国初期，新政权都受到了外界的强大压力，但都没有垮台，反而强壮起来。（从这个角度，我们可以又一次看到行政系统善于应付危急事件的特点。）

除了上面我们所讨论过的主要特点之外,行政系统还有一些特点是随着行政系统自身的不同的具体管理方式而产生的。因而，不同管理方式的行政系统又具有与其管理规则相应的不同的次要特征，而这些次要特征，一般情况下会分别加强或者减弱我们上面所论述过的行政系统的四大特征。例如，中枢集权的行政系统相对部门分权的行政系统更容易大起大落，而部门分权的行政系统相对于中枢集权的行政系统更容易扯皮掣肘、保守懈怠等等。

另外，行政系统还有一些特点是随机偶然产生的。比如，以美洲印加文明为例，人们为了防止印加国王的众多儿子们互争王位，于是就设计出了这样的一项继承制度，即，王国的全部财富由几个不继承王位的儿子们均分，而继承王位的那个儿子则一无所有（除了至高无上的权力）。于是，这个继承了王位的儿子要想获得自己的财富，就只有一个办法，那就是对外扩张，发动战争。他只有侵占了新的领土，才能由这些新领土上缴的贡赋构成自己个人的财富。由此就造成了印加文明的行政系统具有了比一般的行政系统更强烈的向外扩张、而只有微弱内耗的特点。显然，这个特点具有一定的偶然性，它是由偶然设计出的继承规则所连带来的。

最后需要强调指出的是，我们在应用行政系统的上述基本公律、基本定律、基本法则和规则、基本特点来考察复杂的历史现象时，一定要注意综合考虑，而不能只凭一个规则、一个特点孤立地来考察。举例来说，相比于欧美诸国，日本是行政系统相对强一些的国家。但在应对全世界2001年的疯牛病（BSE）危机（安全问题）时，日本反而产生失误，以至BSE入境。按理来说，对付安全问题本该是行政系统的强项，那么日本为何反而失误呢？原因就在于，面对世界卫生组织有关“在没有确凿的证据表明某一类饲料（肉骨粉）是导致BSE的原因的情况下，各国不得禁止该饲料的进口”（大意）这一错误指示时，日本恰恰出于行政系统所特有的“服从命令”的本能而坚决执行了世卫组织这一事后证明是错误的指令，从而铸下大错，造成BSE入境。再比如，我们说行政系统从本性上来说是趋于保守的，但当代中国在上世纪六七十年代却是激进、不断革命的，在八九十年代也是不断改革进步的，这又如何解释呢？显然，前者是由于当时最高行政领导的个人原因所致（坚信一种不切实际的理想），而后者是由于内外的危机压力所致（再不改革，巨大的失业人口将没有任何出路；在国际上也会彻底落伍）。而易受最高行政领袖个性的影响, 和擅长应对内外危机，这些，实际上，恰恰又是行政系统的特征。

当然，以上我们所讨论的所有的行政系统的特征，均是指在整个行政系统正常健康、未腐烂的情况下所具有的特征。如果一个行政系统彻底腐烂了，就像19世纪末叶的清政府那样，则任何危机它都应付不了。同样，一个行政系统如果腐烂了，那么，无论出现了一个多么英明的“共同意志”，也会无济于事的。这就像一辆汽车出了故障，则它速度快的特征将彻底消失，就连一辆马车也不如了。这一点，还请读者注意。