川普总统谋定而动，出手斩首伊朗习特勒，马到功成，将之炸得只剩下一根指头。伊朗报复，向美军基地发射飞弹，尚无官方伤亡报告。因磨枪走火而引发战争，随时发生。美国总统的战争权限，又再度成为世人关心的焦点议题。笔者多年来，写有多篇关于美国战争与总统战争权限的文章 ，摘要数段，与读者分享。

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从历史的演进来看，美国非但不惧怕战争，而且迷恋战争。美国自开国之前1774年的独立战争，至开国后至今的两百四十六年间，只有二十一年没有战争，其余的两百二十五年全处於战争状态中。

美国历任四十五位总统全是战时总统，没有一位是和平总统。因而美国人常以总统候选人有否应付危机能力为主要的投票标准。所谓应付危机也者，就是应付各种战争的能力。

在美国历史上共有五次由国会宣战的纪录：1812年的对英国战争、1846年的对墨西哥战争、1898年的对西班牙战争、1917年的第一次世界大战和1941年的第二次世界大战。

国会没有宣战、但批准的战争有：1798年对法国的准战争、1802年对的黎波里第一次芭芭丽战争(First Barbary War)、1815年对阿尔及尔亚的第二次芭芭丽战争、1859年对巴拉圭的报復战争、1914内对墨西哥的佔领贝拉克鲁斯战争(Occupation of Veracruz War)、1918年对俄罗斯的战争、1958年对黎巴嫩的危机战争、1964年对越南的战争、1983年的多国出兵黎巴嫩战争、1991年对伊拉克的沙漠风暴战争、2001年对阿富汗的持久自由行动战争(Operation Enduring Freedom)和2003年对伊拉克的新黎明行动(Operation New Dawn)等军事战争。

由联合国通过制裁或战争议案，而由美国国会掏腰包买单的有：1950年的韩战、1978年的黎巴嫩战争、1990年的海湾战争、1993年的波斯尼亚战争、2003年的第二次黎巴嫩战争、2004年的海地政变战争与2011年对利比亚的奥德赛黎明行动战争(Operation Odyssey Dawn)。

美国政府对於打仗是驾轻就熟而毫不犹疑的。自开国以来，不宣而战的军事冲突，包括1898年的美菲战争、1927年的尼加拉瓜战争、1950年的韩战和1999年的南斯拉夫战争等共有一百二十五次之多。

美国政府对外打仗强硬，对内战争也不手软。开国以来，在国内对美国自己人的战争不下百次，其中为了争夺土地而对美洲土著印第安人的屠杀和战争，从开国之前的殖民地时代至目前为止，特大规模战争有二十八次，有案可稽的内战案例有六十五次。

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目前美国在全球三十八个国家建立了大约有一千一百八十个军事基地。而这些海外军事基地的唯一目的就是在准备战争，执行战争，用武力维持和平。在人类历史上，从来没有一个国家拥有如此强大的军事力量。

美国为随时发生的战争而准备的策略是周全而惊人的。美国的军事费用占全球总军事费用的38%，比中国的10%还要超出28%。

请看看美国国徽的设计，就知道美国对武力立场：白头鹰两只锋利的瓜子，一只抓着利箭，一只握着橄榄枝，利箭代表着武力，橄榄枝象征着和平，其哲学意义非常清楚：和平需要武力来执行，没有武力的和平是伪和平，是一种不会长久的和平。

纵观世界各国的历史，没有任何国家有着像美国一样丰富的战争经验。美国在战争中成长，在战争中生存，在战争中壮大，在战争中称霸，也在战争中傲视天下。当年如是，如今依然，一部美国建国史就是一部扩张战争史。

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仅从名称上就可看出美国人对战争是认真而重视的。建国前并没有国防部，称之为战争办公室(War Office)，或战争部(War Department)，建国后而称之为战争部(United States Department of War)，主要的业务是管理陆军，其主管棣属总统四大内阁之一。

1798年国会授权成立海军部，归编为战争部的部门之一。1947年成立空军部，亦归战争部领导。1947年9月18日在《国家军事机构法案(National Military Establishment Act)》授权下，易名名为国防部(United States Department of Defense)，一直沿用至今。

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美国总统握着的战争权力是灵活而庞大的。在过去，因为扩军依法需要国会的同意，因而总统需要国会的合作，国会也以之为节制总统战争权力的筹码。现实的发展使这种情况不再存在，目前美国的军力，已经足可应付同时发生的两场全球性战争，因而总统更无顾忌地运作权力。

2013年9月4日，参议院外国关系委员会以十票同意七票反对，允许欧巴马总统“在本议案通过后的三十天并于九十天之内，在不得地面进军情况下，可以轰炸叙利亚六十至九十天”。即使国会通过了此类限制总统战争权力的议案，但并不见得有用。

1999年克林顿总统在轰炸南斯拉夫科索沃时，六十天时限过后照样继续轰炸两星期，而国会毫无作为，也毫无良策。

参议院通过了轰炸叙利亚议案，但是同一议案在众议院里并不被看好。美国政治殖民地的英国国会，已经拒绝了首相卡梅伦(David Cameron)轰炸叙利亚的要求。法国正在观风察色，举棋不定；美国民间舆论则是一片夹杂着谩骂的嘘声，但是这些客观环境无法阻止总统下令轰炸叙利亚。

基于权力平衡和互相节制的政治伦理原则，《美国宪法》第1款第8章授权国会是唯一拥有宣战权的机构。第2款第2章授权总统为陆海军统帅。这条两百多年前制定的古老宪法，鲜有被现代总统尊重和执行的案例。在白宫和国会的权力较劲史上，国会也没有占过上峰的记录。

自从杜鲁门总统在立下不通知国会就下令介入韩战的先例以来，没有一个总统再把这条古老的宪法放在眼里。

1983年10月12日，加勒比海东南面的小岛国格林纳达(Granada)发生军事政变。奥斯汀(Hudson Austin)暴力攻打总统府，于19日大开杀戒，包括总理彼索普(Maurice Bishop)及其三位内阁部长全数遇害。

这种暴行受到全世界的谴责。东加勒比海联盟(Organization of Eastern Caribbean States)全票通过使用武力干预的议案。

1983年10月25日里根总统在没有通知国会的情况下，以“保护一千名美国医学院学生”与“绝不容忍苏联和古巴殖民地的暴行”为理由，下令七千六百名特种部队进军格林纳达，推翻由苏俄与古巴背后操控、采用军事暴力政变上台的伪军政府。是为美国历史上著名的紧急愤怒行动(Operation Urgent Fury)。

美国媒体讽刺国会的软弱和被动说：“国会议员老爷们是从CNN电视上，知道美国已经袭击格林纳达的”。

这个突如其来的军事行动激怒了英国和加拿大，也激怒了联合国大会。联大以108票赞成9票反对27票弃权，通过了“严重谴责(deeply deploring)”美国，“明目张胆地践踏国际法律”议案，但是到了安理会，却被拥有否决权的美国否决了。

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911恐怖袭击后，小布什总统发表著名的先发制人主义(The Preemption Doctrine)新美国国策：为了自卫，美国将在敌人成型前施予致命式的袭击和摧毁。

先发制人主义不是小布什发明的。1837年英国在美国领海内，因“船载提供加拿大叛军武器”而“危害到英国利益”为理由，用先发制人主义的手段，击沉美国战舰卡罗琳号(USS Caroline)。韦伯斯特国务卿(Daniel Webster)自此视之为合乎国家利益的国策之一。

欧巴马是见风使舵的政客，而不是择善固执的政治家。2007年他在竞选总统时，对于小布什总统的出兵阿富汗与伊拉克的政策厌恶到了极点。他到处以法学家的身份抨击说：“在宪法之下，除了在阻止对国家临近的威胁外，总统没有单方面发动袭击别国的权力。”

欧巴马再加强语气说：“历史三番四次地证明，无论如何，那些成功的军事行动，无一不是被国会授权和支持的，最好的是在军事行动前知会并取得国会的同意。”

在赢得了掌声后，欧巴马看准了美国人民厌战的微妙心态，于是他搭上了反战号快车，和靠着“如果我上台就立即结束阿富汗战争”的口号，顺利地成为白宫的新主人。

可是欧巴马坐在椭圆形办公室后一切都变了。两年前他下令轰炸利比亚卡扎菲政权前，并没有在事前得到国会的同意。当参众两院的国会议员们齐齐起哄后，欧巴马根本不加理采，还理直气壮地告诉他们说：“我是在执行宪法授予我三军统帅和美国总统处理对外关系的权力”。

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第一次世界大战是从1914年7月28日至1918年11月11日为止，在不到四年的战争期间，死亡的参战军人超过900万名，使国会深感美国需要加强整顿军力。

国会在1918年5月20日通过了北卡罗莱纳州联邦参议员欧弗曼(Lee Overman)的扩展总统战争权力的《部门重整法案(Department Reorganization Act)》，授权总统在危机时，能够更灵活地使用武装力量。按照国会新议案采用议员名字来命名的惯例，因而此法亦称《欧弗曼法案(Overman Act)》。

威尔逊总统根据《部门重整法案》增加了战争工业局(War Industries Board)、战争劳力局(National War Labor Board)与公共讯息委员会(Committee on Public information)三大部门，自此美国开始全面动员，开始制定全球战略性备战。

1941年12月7日，日本军国主义偷袭夏威夷珍珠港，举国震怒，同仇敌愾。国会除了向日本宣战外，还立即通过美国历史上第一部的《战争权力法案(War Powers Act》。1941年12月18日，罗斯福总统将之签署成法律，斯时距离偷袭珍珠港仅十一天而已。

第二部《战争权力法案》在三个月后相继成为法律。这两部《战争权力法案》延续并加强了《部门重整法案》的精神，赋予总统庞大的战争权力：有权检查公民与外国的信件与通讯、征收用作军事用途的私人土地、建设公私合营国防工业、加速精密武器产量、增加政府部门、充公被判有罪者的财产、大量增加三军武装力量、允许联邦调查局建立个人秘密档案，和拘押任何对美国造成危害的公民。

这种扼杀民权的战争特权，一直维持到战争结束后六个月才失效。从来对民权运动没有兴趣与满脑袋种族偏见的罗斯福根据这条法律，下达了《9066号总统行政命令》，把十一万在美日人全部关进了集中营里。

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公元二十世纪五十年代，共产主义的狂飙祸害欧亚，美国为了堵截共产主义而相继陷进韩战和越战的泥泞。约翰逊总统的错误战争策略，造成了美国政府内部与民间舆论的严重分裂。国会鉴于越战的惨痛经验，以及因总统战争权力过于庞大而误国的先例，决定修改《战争权力法案》，企图限制总统的战争权力。

1973年5月3日，威斯康辛州联邦众议员特扎布洛茨基(Clement  Zablocki)，正式提出修改《战争权力法案》议案，得到众议院外事委员会热烈的反响和支持。

众议院于1973年7月28日以244同意170反对通过；1973年7月20日参议院以75票同意20票反对通过；1973年10月4日《战争权力法案》议案成功。

《战争权力法案》议案成功并不能生效，因为送到白宫时，被尼克松总统在1973年10月24日以“明显地违反了《美国宪法》精神”为法理否决了。

事情并没有就此结束。由于《战争权力法案》是一个以压倒性票数通过的议案，国会决定采取反制功能：1973年11月7日众议院以284票同意135票反对，成功推翻总统否决令；同一天参议院以75票同意18票反对的票数亦反否决成功。依照美国法律不再需要总统签字而立即自动生效，是为《1973年战争权力法案》。

《1973年战争权力法案》规定：在国会授权或宣战之前，总统不得派遣武装力量进入国外战场；如果国会没有授权或宣战而总统对外动用武装力量的话，总统必须在动武后四十八小时之内知会国会，美国武装力量不得驻外超过六十天，另加三十天的撤兵时限。

法律归法律，政治归政治。1993年11月9日，国会议决美国武装力量必须要在1994年3月31日前撤出索马里。克林顿总统则一律视而不见，听而不闻，根本不肖以理采。1999年，克林顿下令轰炸科索沃，不但超过了六十天的总统战争权限，而且继续轰炸军事行动长达两个星期。

这个“违法”而“藐视国会”的行动，激怒了加利福尼亚州联邦众议员凯贝尔(Thomas Campbell)，他连同了三十一位反对轰炸科索沃的议员入状联邦法院，控告克林顿违宪。是为著名的《凯贝尔 诉 克林顿案(Campbell V Clinton)》案例。

然而《凯贝尔 诉 克林顿案》的裁决，并不是国会议员们想要的结果。基于美国各层法院不受理政治、宗教和罗曼蒂克三种类型案件的司法传统惯例，联邦法院以“非可由美国联邦法院审理的政治问题”的法理驳回，拒绝受理。自此以后再也没有国会议员，为了政治议题到法院去自讨没趣。

在《凯贝尔 诉 克林顿案》后，总统战争权限越发凌厉，莫与能挡，在事实上美国也没有可以拦阻总统发动战争的制衡力量。这就是为什么欧巴马面对着众议院两百余张反对票，依然声称他并不需要国会同意就可下令轰炸叙利亚的法理根据。

在过去，因为扩展武装力量需要国会的同意，因而总统需要国会的合作，国会也以之为节制总统战争权力的筹码。但现实的发展使这种情况已经不复存在，目前美国的军力，已经足可应付同时发生的两场全球性大规模战争。

1993年6月25日，克林顿命令美军战舰朝着伊拉克情报局总部所在地发射了二十二枚 —- 每枚价格超过100万美元 —- 战斧巡航导弹(Tomahawk cruise missiles)，作为警告和报复侯赛因与伊拉克情报局，意图刺杀老布什前总统的恐怖行为，其中有一枚准确地击落在侯赛因的早餐桌上，导致包括他女儿在内的几位家人死亡。

美国NBC电视记者蒂布尔斯(Kevin Tibbles)，在次日的广播中说：“战斧巡航导弹可以从地中海西面朝着叙利亚发射，精确的程度不只是击中目标大楼，而是目标大楼的哪一扇窗户。”

高胜寒  2020年1月8日

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