美国竞选筹款法的历史沿革和案例 美国之音2006年10月27日 08:00 在美国，政治竞选活动离不开筹款。筹款越多，开销越自由，竞选人开展竞选就越有利。但是，筹款和开销也是有限制的。 *竞选筹款法的发展过程* 自从19世纪末期以来，竞选筹款在竞选活动中一直是非常突出的问题。对通过政治捐款影响政党及候选人，从而导致政治腐败的担心，促使美国国会对竞选筹款进行过几次重大的改革。 1907年通过的蒂尔曼法，禁止银行和公司在联邦选举中进行政治捐款。 1925年经过修改的联邦腐败行为法，对竞选联邦公职的候选人的竞选开销做出限制，同时建立了申报制度。 1947年开始实施的塔夫特-哈特利法永久禁止工会、公司和跨州银行进行政治捐款，这个规定既适用于总统大选的政治捐款，也适用于大选初选的政治捐款。 *最有影响力的竞选筹款改革* 最有影响力的竞选筹款改革开始于20世纪70年代。1971年，美国国会通过联邦竞选法，为符合资格的候选人设立公共竞选基金。但是，“水门事件”后，有人指称尼克松总统的竞选经费没有直接用于竞选，而是用来掩盖“水门事件”真相。这激起了民众对金钱政治的愤怒。 于是，美国国会在1972年和1974年修改了联邦竞选法，对筹款数额实施进一步限制。比方说，每位捐款人最多只能向每位候选人捐款一千美元，候选人向自己捐款也是如此。 *独立开销限制在一千美元* 联邦竞选法还把每次选举中的独立开销限制在一千美元。独立开销是指个人或组织在没有与任何候选人商议或合作的情况下向选民传达自己观点时的开销 。 联邦竞选法规定，只要不传达支持或反对任何候选人的信息和观点，个人或组织的独立开销不受限制。另外，总统竞选可以选择使用公款。这个法律还设立了“联邦选举委员会”，负责条款的实施。 纽约大学法学院教授布尔特.纽伯恩(Burt Neuborne)指出，美国的竞选筹款法试图从三个方面对竞选筹款做出限制。 他说：“首先，竞选筹款法试图限制筹款的数额，也就是对人们捐款的多少做出限制。其次，它努力确保筹款公开，让公众知道是谁捐了钱，以及捐了多少钱等。再者，它希望对筹款的来源加以限制，例如按照规定，公司和工会是不准向国会、总统等各种联邦公职的竞选活动捐款的。” *巴克利起诉瓦莱奥案* 1976年，巴克利参议员等人，以联邦竞选法违犯了美国宪法第一修正案言论自由条款为由提出诉讼。被起诉的是当时新组成的联邦选举委员会成员瓦莱奥。 美国联邦最高法院的判决，肯定了联邦竞选法有关限制捐款数额、要求申报进出和设立公款资助总统竞选等规定。 但是，在竞选开销的问题上，法庭提出了一个很重要的问题，那就是，候选人向公众传达竞选思想是不是以金钱为基础的？ 联邦最高法院判决说，竞选开销从某种意义上讲就等于言论自由。换句话说就是，只有投入必要的财力，才能保证竞选言论不受限制地得到表达。因此，政府颁布指令限制竞选开销，违反了宪法第一修正案的言论自由条款。 判决指出，候选人、委员会、特别利益团体以及个人花钱做竞选广告的宪法权利应该受到保护。判决还指出，不接受公款的候选人向自己的竞选活动捐款的数额不应该受到限制。 *“硬钱”和“软钱”* 虽然联邦竞选法和巴克利一案解决了体制内竞选筹款的问题，但有些人绕过它，找到了其它的筹款途径。因此出现所谓的“硬钱”和“软钱”之分和相应的法律之争。 首都华盛顿的律师汉.巴兰(Jan Baran)介绍了这两者之间的区别。 他说：“‘硬钱’是指来自个人有限额的捐款，或是来自在联邦选举委员会注册的政治委员会有限额的捐款。‘软钱’是指来自公司、工会或个人没有限额的捐款。” 纽约大学法学院教授布尔特.纽伯恩指出，美国竞选法最初制定时没有考虑到‘软钱’的问题，后来才发现法律中有很多漏洞。 他说：“‘硬钱’是从捐款人那里直接筹集来的钱，它受到美国竞选筹款法的限制。按照规定，捐款数额不能超过两千美元，来源必须对外公开，而且不能是来自公司或工会的捐款。‘软钱’是指体制外的筹款，它可以是私下进行的没有任何限数的捐款，也可以是来自公司和工会的捐款。” *新的竞选筹款法* 针对竞选活动中出现的“软钱”问题，美国国会为了弥补联邦竞选法中的漏洞，解决竞选政治活动中的“软钱”问题再度立法。 麦凯恩和法因戈尔德两位参议员在2002年联袂提出了跨党派竞选筹款改革法，又称麦凯恩-法因戈尔德法。这个法案的关键条款包括禁止向政党无限制地捐款。具体地说，就是禁止来自公司、工会或者富有的个人的“软钱”、禁止当选官员主动征收“软钱”。这项法律还对工会、公司和非盈利组织的电视广播广告做出了限制。 跨党派竞选筹款改革法后来经国会批准，布什总统签署成为法律。但是，以麦康奈尔参议员为首的反对派人士以这一法律违反了美国宪法第一修正案言论自由条款为由，提出诉讼，这个案子最后上诉到联邦最高法院。 纽约大学法学院教授布尔特.纽伯恩参与了“跨党派竞选筹款改革法”的制定。他说，新的竞选筹款法把原来一千美元的捐款限额增加到两千美元，从而使筹集“硬钱”更加容易，但是对筹集“软钱”却严格加以禁止。 *法律漏洞* 布尔特.纽伯恩教授说：“新的竞选筹款法说，如果你向某个政党捐款，捐款不是直接用于某人的竞选，而是用于政党建设，帮助选民登记以及宣传政党观点，这样的捐款看起来好像是正常的竞选捐款，但实际上却是“软钱”，这是要弥补的一个法律漏洞。 另外一个要弥补的法律漏洞是，有些人不再把钱捐给候选人，而是用于做广告。广告上不说选谁，也不说不选谁，因为这样的广告必须使用‘硬钱’，而且要公布钱的来源。因此，他们就做广告对某位候选人提出尖锐的批评，比方说在广告中批评这位候选人非常愚蠢，总是犯各种各样的错误。广告的结尾还附有他的电话，并且鼓动人们给这位候选人打电话，呼吁他对问题加以纠正。有些人把这称为‘事务广告’。 但是，新的竞选筹款法说，如果你在大选前60天之内做这样的广告，并且提到这位候选人的名字并附有他的照片。那么，这样的广告就算是竞选广告。” *这样的广告要禁止* 肯尼斯.斯塔尔曾经是克林顿总统性丑闻案件中的特别检察官。他在这个案子中代表对新的竞选筹款法提出挑战的一方的法律顾问。他进一步解释了新的竞选筹款法的内容。 他说：“新的竞选筹款法禁止有自己主张的组织把自己筹来的钱在选举或初选之前用于政治广告。无论广告谈论的内容是什么，只要提到竞选联邦公职的候选人的名字，那么这种竞选开销就要被禁止。例如，限制国会议员的任期问题。如果某一组织在大选前60天以及初选前30天，在广播和电视上做广告，主张限制国会议员的任期，并且提及竞选联邦公职的候选人，根据新的竞选筹款法，这样的广告就要被禁止。” *争议双方的观点* 西北大学法律史教授史蒂芬.普雷瑟(Stephen Presser)分析了争议双方的观点。 他说：“支持对竞选筹款加以限制的人士指出，钱在政治中是一个腐败力量。因此，要制定一套系统，避免因大笔竞选筹款而导致腐败。他们还抱怨说，政界人士花很多时间筹款，影响了他们为选民服务的本职工作。但是，持相反观点的人士指出，钱是发表言论者自己的。如果在财力上不有所付出，就不能有效地传达他们的政治观点。” *麦康奈尔起诉联邦选举委员会案* 跨党派竞选筹款改革法的案子，最后上诉到美国联邦最高法院。起诉方是麦康奈尔参议员代表的反对派人士。被起诉方是负责筹款法实施的联邦选举委员会。 肯尼斯.斯塔尔律师介绍了反对跨党派竞选筹款改革法人士的观点。 肯尼斯.斯塔尔律师说：“假如一个有钱的个人、公司或工会要给政治党派一大笔捐款，最好的解决办法是为这种捐款设定一个上限。但是，新的竞选筹款法对任何所谓的‘软钱’以及在联邦政府调控以外的捐款或到目前为止没有被联邦政府调控的捐款都加以禁止。我们认为，新的竞选筹款法实施的限制太过份，涉及的范围也太笼统。为了解决腐败问题而不惜限制言论自由，这么做太过份了。” *政治腐败问题* 美国企业研究所国会专家诺尔曼.奥恩斯特 (Norman Ornstein)是跨党派竞选筹款改革法的参与者之一。他说，对美国宪法第一修正案言论自由条款保持敏感是应该的。对选举和政治这样的问题展开强有力的辩论也是必要的。但是，这么做要和政治腐败问题结合起来看。 诺尔曼.奥恩斯特说：“一方面，我们要考虑第一修正案的言论自由权。要使竞选辩论开展得有力，就要知道捐款者和政治广告的背景。有些广告的设计看上去和选举无关，但是如果深究，就会发现破绽。因此，我们应该对发表言论的人有所了解。 “另外一方面，我们也要解决各种腐败问题，捐款人通过政治献金影响立法。担任公职者利用职权对捐款人进行勒索等都造成很多腐败问题。如果不对捐款实施限制，人们就可能会肆无忌惮地去要钱。” 但是，汉.巴兰律师认为，不能因为担心会出现腐败问题，就无视人们的言论自由权。 他说：“人们不能因为担心会出现腐败问题，就限制各种组织由资金支持的言论或其它政治活动。取消‘软钱’意味着政治党派在宣传它们的政治观点，以及争取选民投票方面的经费会减少；对各种政治广告施加限制意味着向公众传达的信息也会减少。我认为，比较恰当的解决方式是明确发表言论者的身份，而不是剥夺人们的言论权。” *联邦最高法院判决的影响* 2003年12月10号，美国联邦最高法院就麦康奈尔起诉联邦选举委员会一案做出判决说，禁止不受限制的“软钱”符合宪法。判决还肯定了禁止公司和工会在大选前通过电台和电视台做所谓的事务广告的作法。 代表支持跨党派竞选筹款改革法一方法律顾问的纽约大学法学院教授布尔特.纽伯恩分析了这项判决。 他说：“联邦最高法院以5比4的多数判决说，只要不对言论的内容进行调控，不造成候选人之间的不公正，而且只要调控是合理的，而且是为了解决实际问题，那么美国国会就有权调控竞选筹款，以使民主的公正性最大程度地得以体现。” 对跨党派竞选筹款改革法提出挑战的肯尼斯.斯塔尔律师认为，这项判决没有反映美国联邦最高法院以往的判决精神。 他说：“过去50年中，联邦最高法院一直坚定地捍卫个人和团体的言论自由不受其它因素的控制。但是，在这个案子中，至少有五名大法官认为，应该让国会试着调控这个领域，以恢复人民对政治的信心。” *不利影响* 西北大学法律历史教授史蒂芬.普雷瑟担心，过份调控竞选筹款会给竞选活动造成不利影响。 他说：“在美国，人们对立法改革总是非常热心。但是，立法改革几年之后，人们又会发现法律中的漏洞。因此，最好的办法不是对某件事情过份进行调控。如果我们对政治捐款调控得太紧，就造成除非某人很有钱，否就无法参与竞选的局面。” *联邦最高法院判决* 2006年6月26日，美国联邦最高法院又对来自佛蒙特州的一起涉及竞选筹款的案子做出判决。佛蒙特州1997年通过的竞选筹款法，在全美各州当中是最严格的，它对个人和组织向竞选活动捐款，以及候选人用于竞选活动的开销实施了严格的限制。 联邦最高法院的判决，再次确定了1976年它对巴克利一案的判决精神。 判决指出，佛蒙特州的竞选筹款法违犯了宪法给予公民的言论自由权。从联邦最高法院一系列的判决可以看出，它一直设法在言论自由过紧和过松之间维持一个平衡的立场。一方面，它努力保护公民的言论自由；另外一方面，它又试图限制竞选筹款，以避免可能出现的腐败问题。
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