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高伐林

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学者黄靖答问：美国智库如何运作？

　　黄靖说：布鲁金斯学会与美国政策制订的方方面面有非常密切的联系，犹如美国的一个“影子政府”。布鲁金斯学会不像有的智库，接受政府的合同，它不拿政府的钱，也不接受任何政治组织的钱——有很多大的企业、公司和个人捐钱，但对于具体项目的运作绝对不能干预 ◆黄靖／高伐林　　“克林顿在白宫，我们布鲁金斯学会的管理层就是以前老布什总统的人马；小布什上台了，我们的管理层就换上了克林顿政府下来的官员。如果下一届又换上了民主党人当总统，我们这里很多人又要走了，管理层就又会换成从布什政府下来的共和党人了！”美国著名智库之一——布鲁金斯学会高级研究员黄靖，2006年5月在接受笔者采访时，介绍了他们智库如何在人事上与权力部门虽有千丝万缕联系，在运作上却保持自己的独立性。从中共党史到中国战略研究　　高：我看过你在布鲁金斯学会网站上的简介，你主要是研究中国和亚太地区。　　黄靖：我研究的重点有三个：一个是中国领导层的决策体制和过程，一个是中国的安全政策，一个是亚太地区的国际关系和安全政策。现在还做一些关于中国发展战略的研究。　　高：具体地说，现在研究哪些课题呢？　　黄靖：具体地说，我负责和参与的研究项目有这么一些：　　我与卡内基的Michael Swaine（史文）和哈佛的Iain Johnston，我们三人主持一项关于中美危机管理的研究项目，与两国的安全政策密切相关。这个项目从2001年就开始着手，已经进行了好几年了。在布鲁金斯学会，我们发起并主持了一个“二轨”的中美日三方的对话，去年7月在北京开了第一次研讨会，今年（2006年）在日本开第二次研讨会——原定是4月份开，但是因为胡锦涛4月访美，推迟到5月；还有一个关于中国能源战略的研究项目；还和中国国务院发展研究中心合作，搞一个关于中国医疗改革的研究项目。　　从今年下半年或者明年上半年开始，我们还有两个大的研究项目要上马，一个是与中国合作的“亚洲区域主义和美国的影响”；另一个，是与印度合作的有关中印美三方战略利益和能源安全的合作项目。　　高：这些项目涉及的面相当广泛啊！你的教育背景和研究背景是怎样的呢？　　黄靖：我原籍是山东掖县（现在叫莱州），但我本人出生在吉林，从小跟着父母在南方长大。由于父母亲都在部队工作，到处调动，我也就差不多每年换一个地方，从小到大，转了十二个学校——主要是在云贵川一带。后来下乡时，也是在云南，呆了两年。在中国住得最长的地方，一个是成都，在四川大学读了外文专业；一个是上海，在复旦大学读了三年古代中外关系史研究生——侧重汉唐，实际上是古代中西交通史。我到了美国，最怕别人问我你是从中国哪里来的？很难三言两语回答清楚（笑）。　　在美国也搬了很多地方，我在犹他州和波士顿住得最久，都各住了将近九年，不知道我在华盛顿是否能超过九年的纪录？　　高：在美国念书读的什么专业呢？　　黄靖：我对中共党史一直很感兴趣。到哈佛后，开始也是读历史，先拿到一个硕士。后來从党史入手转到比较政治和国际政治。在哈佛读政治学博士都有一个主科，一个副科，我的主科是比较政治，副科是国际关系（侧重中国），主要导师是Roderick MacFarquhar，其他教授有亨廷顿，Jean Oi, 还有搞苏联研究的Timothy Colton……，教政治理论的Kenneth Shapsle等。　　1994年我出来教书，教了11年，主要在犹他大学，中间出去了将近两年：回哈佛做了一年访问教授，到南韩做了一年访问教授， 2002年去了斯坦佛大学。我是2004年7月来到布鲁金斯的。美国智库大力加强对中国的研究　　高：记得2003年秋天在华盛顿开会见到你，就听说你要调到布鲁金斯学会来。　　黄靖：我为什么拖着迟迟不来？主要是有顾虑：布鲁金斯学会是美国以至整个西方的顶尖智库，我来自中国，从事安全问题的研究，是不是太敏感了？所以有点犹豫。但他们很认真地要我来，2004年我还是来了。　　2002年，布鲁金斯学会为因应中国的崛起，经华盛顿一些机构协调之后，决定在学会的外交政策研究部门下面，成立一个单独的比较大的中国研究项目。从2003年开始筹划，刚开始由我们学会的主席约翰?桑顿（John Thornton）个人捐了五百万美元作为启动基金，当然也有其他企业和个人的捐献。　　我是这个项目聘雇的第一个高级研究员（senior fellow，又译作“资深研究员”）。我来了之后，学会又聘雇了杰弗瑞·贝德（Jeffrey Bader）来当主任——他对华盛顿政治圈很熟，在各种政府部门干了几乎30年，几乎所有的机构他都呆过：国务院，国安会，国防部，中央情报局……一直是在处理中国事务。　　2004年我刚来的那一年，预算是70万美元，今年已经升到130万美元。我们最近刚刚招聘了胡永泰教授任中国经济高级研究员；我们还招聘了Erica Downs任能源研究员，她原来在CIA作政策分析工作；现在还在物色一位专攻中国社会问题的研究员，今年先请李成（美国汉密尔顿学院教授）做一年的访问高级研究员。到2007年（可能2008年）将完成全部建制，到那时预算会达到200万到220万美元。　　高：这个研究中国的项目，与中国也有合作吧？　　黄靖：对，我们正筹备在北京设置一个中心，设在清华大学，计划在十月份正式成立，现在我们正在物色这个中心的主任。布鲁金斯学会就像个“影子政府” 　　高：你在布鲁金斯学会工作两年多，请谈谈你对这个研究机构的看法。　　黄靖：布鲁金斯学会与美国政策制订的方方面面有非常密切的联系，给人的感觉犹如美国的一个“影子政府”。这个学会在世界各地有300多全职雇员，每年还有来自世界各地的上百名的访问学者。基本上所有的研究员（fellow）都有博士学位——美国是“专家治国”么，这些人既能做官，也能研究学问。其中高级研究员和客座高级研究员（non-resident senior fellow）各45人。高级研究员主管各种各样的研究项目。　　高级研究员有两类，一类是像我这样大学教授出身的，占三分之一；还有一类是前政府官员，占三分之二。就拿我们外交政策研究部门来说，这是布鲁金斯学会最大的一个项目，有18个高级研究员，其中6个是教授学者出身，其余多数高级研究员，是美国前驻外大使、国务院的前助理国务卿、国防部的前部长助理，等等。　　说起布鲁金斯学会的管理层很有意思——我所说的“管理层”，就是各个大项目的主任（director）、副总裁、总裁这些人：当克林顿在白宫的时候，管理层就是以前老布什总统的人马，那时的总裁是迈可·阿玛克斯特（Michael Armacost），他当过美国国务院二把手；后来小布什上台了，我们的管理层就换上了克林顿政府下来的官员。如果下一届又换上了民主党人当总统，我们这里很多人又要走了，管理层就又会换成从布什政府下来的共和党人了！像我们外交政策研究部门，我来的时候，主管外交政策的主任叫詹姆斯·斯坦伯格（James B. Steinberg），他是克林顿的国安会二把手；现在他走了，接替的现任主任是卡洛斯·帕斯夸（Carlos Pascual），他曾经是布什政府的副国务卿，专门管国家重建，以前还当过美国驻乌克兰大使。布什政府已经到了尾声了，我估计许多官员会进我们这里的管理层。布鲁金斯学会的人事与政府部门是一个互动的关系。美国政策制订的五个层次　　高：像布鲁金斯学会这样的智库，在美国政策制订过程中主要占据什么地位呢？　　黄靖：美国的政策制订过程，在我看来，有很严格的层次和环节。　　最高一层，当然，就是“政策制订”（policy making）；　　政策制订者需要有人向他们提供各种方案，出现一种情况，他们要做ＡＢＣ等多种选择——这就像中国人说的上中下三策：上策有什么利弊，中策有什么利弊……需要有人来提出这些方案，叫作“政策建议”（policy recommendation），　　再下一层，第三层，叫“政策分析”（policy analysis），以前我在大学当教授，就做过各种政策分析研究；　　再下来，第四层，就是“情报分析”（information/intelligence analysis）；　　最底层的，是“情报搜集”。　　从下往上数，就是情报搜集－情报分析－政策分析－政策建议－政策制订。布鲁金斯学会所做的工作，大体上是处在第二和第三层，即政策建议和政策分析，后者是是辅助性的。　　当然也做一些学术研究，我们所出的著作，既可以归于“政策分析”，也可以归于“政策建议”，它们的读者对象就是那些制定政策的人，他们从读这些书中得到一些启发、借鉴。　　高：你们的研究项目、课题，是接受有关政府部门和企业委托吗？　　黄靖：总的来说，布鲁金斯学会是倾向于独立研究——这是中国与美国在做政策建议时的最大的区别。布鲁金斯学会不像有的智库，接受政府的合同，我们不拿政府的钱，也不接受任何政治组织的钱——有很多大的企业、公司和个人给我们捐钱，这就使我们有了政治上的独立性：我们出的成果，政府愿意采纳就采纳。正因为我们有这样的独立性，因此我们的研究成果和政策建议就有很高的客观性，因而对称此制定的影响和作用更大一些。　　高：连具体项目，也不接受政府订单？　　黄靖：不接受政府资助。比如说像关于中国能源的研究项目，我们所有的经费来源都是来自大的基金会和大的能源集团，但是决不拿政府的钱来做项目。因为一拿就可能有政治倾向了，会影响到研究的客观性、中立性。捐款者无权干预我们的研究项目　　高：不拿政府的钱来做项目，我理解，因为一拿就可能受政府牵制，“吃人的嘴软，拿人的手短”么。但我还要追问一下：你说你们的经费来源是来自基金会和能源集团，那么是否有的基金会可能就与政府有密切关系呢？这样，也就意味着你们的研究项目，与政府会有间接的关系；关于这些大的能源集团，我还有第二个问题：顾及捐款人的利益，会不会使你们的研究项目受到牵制？　　黄靖：很好的问题。我们与政府机构，实际上当然是存在关系的。首先是布鲁金斯经过长期的运作，已经和政府各部门之间形成了一套制度化了的联络和沟通机制，这是我们保持强大的政策影响力的重要保证。另外，我们一些高级研究员和一些部门、一些项目的主任，本身就是从国务院、国安会，国防部……等政府部门过来的，与政府部门有很密切的人脉联系，对于政策研究和制订就拥有独到的敏锐感和信息来源，这是其他学者很难具备的。我们知道什么是政府关心的问题，在选项、立项时，就有很大的优势。比如我们现在知道国安会最关心的是伊朗问题，或者是国际用兵的合法性问题，我们就马上立这么一个研究项目，就有这种默契，是其它许多智库所不具备的。正因为我们所立的项目，是与国家利益、与社会公众利益有密切关系，所以在获得大公司的赞助上就具有优势。　　但是我们接受的，一种是“一般捐赠”（ General Donation），不能附加条件，如果有政治条件，我们就不接受。像Exxon-Mobil公司每年给学会“一般捐赠”12万美元，就是没有任何附加条件的。大公司利益所在，对什么感兴趣，大家都心知肚明。另外一种捐款是明确表示捐给某个研究范围的，比如外交政策研究、中国研究等，也是不能有附加条件的。他们愿意给我们这样的独立研究机构捐款，不外乎两个目的：一个是表示他参与了，“我捐款了，这件事我有份”，这就是个政治意味很浓的动作；第二，是他作为捐款者可以获得除了政策建议、报告等机密文件以外的研究成果报告。这是一种比较良好的互动关系。　　高：他们即使捐款，对于某个项目的运作也是不能干预的，对吧？　　黄靖：绝对不能干预——不，不仅如此，他们甚至不能给某个具体项目捐钱。比如我们的能源研究项目，经费是来自福特基金会等等机构。而像大企业的捐款，只能每年捐到我们“一般基金”（General Funding）里，至于这个钱被分配投入到哪一个研究项目，他们无权过问；更不用说他们绝不能卷入到哪个项目当中了。　　美国思想库的这种运作方式，我认为发展得很成熟。企业捐款支持思想库会得到回报，所以他们乐于支持。例如你做森林开采，你并不知道我们布鲁金斯学会有没有、要不要作森林开采的研究项目，但是你大致了解我们有许多项目，像环境研究课题，与这一领域有关，那么你每年给我们捐十万美元，如果我们确实有关于森林开采的项目，你就会得到相当大的收获。你实际上等于用捐款买到了这一研究领域的“进门权”：你捐了钱，我们在举行研讨会、圆桌会议的时候，可以邀请你来参加，你可以得到很多第一手准确信息，在此基础上对政策趋势做出判断和评估。（2006年）

美国最著名智库之一战略与国际研究中心（CSIS）（高伐林摄）

附：美国重要智库里的“中国通”

　　所谓“智库”，是对政治、商业或军事等政策进行调查、分析及研究的机构，通常独立于政府或政党，不少与军事、实验室、商业机构或大学等有联系。美国有很多“智库”，例如在对华问题上，布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、战略与国际研究中心（CSIS）、外交关系委员会、企业研究所和传统基金会都非常著名，对美国政府的对华战略和政策产生很大影响。这些智库中都集中了一批“中国通”。
　　作为最老牌的智库，布鲁金斯学会很早就有中国研究，乔治·华盛顿大学国际关系学院院长何汉理曾是布鲁金斯学会对华政策研究的王牌。卜睿哲、布瑞拉德、斯坦伯格、和欧汉龙等都是学界大腕“中国通”。
　　卡内基国际和平基金会3年前设立独立的中国研究项目，阵容很强，由基金会总裁马秀丝女士亲自担纲，华人学者裴敏欣担任中国项目主任，成员还有史文、盖德堡和熊美英等。
　　战略与国际问题研究中心由季北慈担任中国问题研究项目主任，成员有江文汉、凯利和葛来仪等。
　　企业研究所设置亚洲和环太平洋研究项目，对华研究是其中重点。巴菲尔德、卜大年、艾伯斯塔德、李洁明等都是该研究所研究中国的“招牌”。
　　传统基金会下设亚洲研究中心，沃尔泽、布鲁克斯和谭慎格是研究中国问题的领军人物。
　　这些“中国通”大都会说一口流利的中文，很多曾任职于与中国有关的政府部门，与中国长期打交道，都频繁往来于中美之间，对中国国情都相当了解。“智库”频频与中国大陆和台湾展开学术交流，了解搜集两岸学界观点，为政府对华决策提供参考。像卡内基基金会与中国中央党校的国际战略研究所和上海社会科学院法学所建立了长期的学术交流合作计划。
　　（以上都是2006年的老黄历，仅供参考。数年来人员有异动——高伐林按）　　相关文章：　　学者黄靖答问：宗教政策转变的最大阻力