貪腐並非絕症，看晚清唯一清廉的衙門——海關！

150多年前，在“天朝上國”還在念叨“奉天承運，皇帝詔曰”、中國人還拖着長辮子喊“謝主隆恩”的時代——誰，最先引進現代公務員制度，讓中國海關由“腐敗之最”變成 “廉潔淨土”？誰，深得清政府王公大臣信賴，將中國海關大權交給他執掌近半個世紀？誰，恪盡職守、功勳卓著獲得清朝頒授 的官場最高榮譽？

經濟學家楊小凱一語中的:"很多史書都稱清朝賣國，將海關權力讓與外人，其實這種指責是不準確的政治宣傳。清末海關雖由英國人赫德管理，但他是作為清政府的雇員，在行使他的職權。他的管理不但使中國海關迅速現代化，而且使海關成為最有效率、最少貪污的清朝官僚機構。”

贏得的信任棄中取西

晚清中國官場極度腐敗，幾乎無官不貪，無衙不腐。不過，有一個例外，那就是海關。

本來，海關是清代最腐敗的衙門，在大清帝國誰都知道，當上幾年海關監督，撈的錢幾輩子都花不完。但是，到了晚清，中國海關卻一躍成了一個著名的廉潔機構，從1861年到1908年，海關基本杜絕了腐敗，成為當時中國政府唯一的一塊淨土，甚至被認為是“世界行政管理史上的奇蹟之一”。那麼，這個“奇蹟”是怎麼創造的？

1853年，上海爆發了小刀會起義。在混亂期間，上海海關運轉失靈，海關官員逃到了租界，但是外商的船隻還在港口等待，貿易還需要繼續進行。英、法、美三國的領事商量了一下，決定三國各派一人，成立了稅務司，“代替中國政府”管理上海海關。

這顯然是對中國主權的嚴重侵犯。不過令中方官員意外的是，外國人居然能誠實認真地收稅，收到的稅款後來也如數交給了中方。而且，在外國人的管理下，上海海關貪污腐敗明顯減少，徵收額明顯上升。“稅收大增，政府善之”。

第二次鴉片戰爭後，清政府遂腦洞大開，很高興地同意由英國人代管中國海關，並寫入與英美等國簽定的《通商章程善後條約：海關稅則》。從此開始由外國人代管海關行政，最高長官稱為“總稅務司”，意即“總司海關稅務之事”，實際上全權負責管理海關事務。

外國人管理中國政府事務，對中國主權來說是一種侵犯。但當時中國政府在這件事情上並非完全出於被動。在英國外交官威妥瑪與中國總理衙門大臣文祥談論海關改革事宜之時，威妥瑪曾表示，如果能按“外國制度越來越劃一推行”中國海關的改革，並不一定由英國人來管理，“中國盡可以雇用中國人、英國人、法國人等等。”

沒想到文祥馬上回答，“用中國人不行，因為顯然他們都不按照實征數目呈報”，並且以原來管理上海海關的薛煥為例，說他近三年來根本沒有報過一次賬。

後來當英國人赫德（Robert　Hart）來到北京，與恭親王奕��具體談到海關改革時，“恭親王與赫德談了一些中國官場上極為敏感的話題。恭親王說，中國官員幾乎無人可信。對比之下，外國人的報告較為可靠。”

連皇帝也頭疼的海關腐敗

赫德是當時英國北愛爾蘭人，開始他在寧波領事館做翻譯，後來到廣東海關管理稅務。他是一個虔誠的基督徒，又是一個極為敬業的人，可以稱得上是一個工作狂，每天工作十多個小時，數十年如一日。通過一個多月的接觸，恭親王奕��對他的誠實、能幹和專業素養非常信任。他甚至說，“如果我們有100個赫德，我們的事情就好辦了”。因此，1863年，赫德得以接任總稅務司，開始了長達近半個世紀的對中國海關的管理。

赫德首先面臨的問題，就是海關的腐敗。晚清海關的腐敗，已經達到了無可復加的程度。鴉片戰爭之前，因為非法鴉片貿易的猖獗，海關官員最主要的來錢方式變成了庇護鴉片走私。各級海關關員都“廣泛地參與了走私活動，並從中獲得了巨額的經濟利益。所有的人，從最高級的海關監督到最低級的雜役，都參與了這種腐敗。他們定期向商人索取高額的費用，然後默許鴉片走私的進行。正是在這种放縱下，走私變得極為平常，有時竟然是在光天化日之下進行的”。

海關的腐敗不僅讓外國商人頭痛，其實也是中國歷代皇帝頭疼的問題。

歷代皇帝都對稅關下達過整改命令，但是這些命令幾乎都沒有任何效果。既然制度上不能有為，那只能抓貪官來泄憤。所以當皇帝一高興想要反腐的話，海關監督就成了一個高危職業。

比如乾隆年間，粵海關監督就曾“前腐後繼”：乾隆二年（1737）粵海關監督祖秉圭被革職、抄家，判處斬監侯；乾隆九年（1747），粵海關監督鄭任賽同樣被判革職、抄家、斬監侯；乾隆二十四年(1759)，粵海關監督李永標被革職、抄家。乾隆三十九年（1774）的李文昭、四十三年（1778）的德魁、五十一年（1786）的富勒渾,也都是在任職末期或卸任不久之後被彈劫清查，抄家、判刑、罰令退贓，甚至被判流放、全家為奴……

比“殺雞儆猴”更有效的方法

赫德卻不想僅僅以同樣的反貪風暴來改變海關面貌。他要做的，是從制度上徹底更新，對腐敗來個釜底抽薪。

1、建立新的會計制度

清代海關原來的會計賬簿是落後的四柱式。在舊式會計賬目中，不但所有陋規和灰色收入不能體現，甚至收到的“正稅”也存在被化公為私的現象。

1865年，赫德對中國海關最早的記賬形式進行了改革，他淘汰了中國傳統的舊式清冊，建立了一套“嚴格的、詳細的和絕對可靠的”會計制度。在這個過程中，他得到了英國財政部公共會計委員的指點和幫助，因此中國海關會計制度體系的基礎是英國公共財產特別委員會制定並於1866年實行的所謂英國新財政制度。

這套新制度對海關稅收的上繳和留用可以進行詳盡的便於查詢的記錄。明晰的財會記錄使得做假賬更加困難，從而有效地遏止了海關腐敗行為的滋生，提高了海關行政的效率。

2、配合新的會計制度，建立有效的審計制度

他專門設立了稽查賬目稅務司，作為一個獨立的機構，對各關財務會計制度進行監督。其中正稽核專門負責巡視各口海關，每年至少去每個港口檢查賬薄和賬目一次。稽查方式是抽查，“他會出其不意地下去並做到：1.賬目一直記到最近的；2.金庫金額和賬簿試算表相符合；3.因為人們不知道他什麼地方不檢查，所以他的巡查就將使一切都更加仔細。”

稽查稅務司的權力很大，每到一處，正稽核就馬上接管保存結餘或相關的單證及支票和存摺的保險柜的鑰匙和全部賬冊，不受任何干擾。一旦發現有未經授權的支出、濫用公款或其它不正當行為，他就有權停止任何稅務司或負責關員的職務。

3、人事制度改革。對海關進行換血，把海關重要崗位基本上都換為外國人。赫德堅持，總理衙門必須賦予他人事的全權，“總稅務司是唯一有權將人員予以錄用或革職、升級或降級，或從一地調往他地者”。

這一制度的要點是“進人必考”。其他任何人和機構，包括他自己都不能安插自己的私人。在這方面赫德主要借鑑的也是英國經驗，因為當時的英國已經擁有一套高效廉潔的文官制度。赫德在選擇海關雇員時實行全球招考、公開選拔，先後在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設置考點，不管是誰介紹來的人，必須參加考試。

赫德在廣州有位牧師朋友，希望赫德能夠為其兒子喬治·俾士在中國海關里安排一個職位。赫德礙於朋友的面子不好推辭，“但他要求喬治·俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。結果，這位倫敦大學的畢業生因條件不符而被淘汰。”

在處理違規行為上，赫德非常果斷，堅持有法必依，執法必嚴，從不搞“下不為例”。“貪污、侵吞、挪用、受賄等不廉行為者，一經稅務司上報總稅務司，將予立即開革”。這一點他說到做到，甚至自己也會主動負連帶責任。1873年4月，一個副稅務司的失職造成了海關23000兩銀子的損失，赫德認為自己有失察之責，用自己的錢填補了這個虧空。

關於道德約束和制度約束，赫德與中國官員進行過一次有趣的討論。1864年7月29日，赫德同中國官員董恂和文祥一起漫談“道德”這個話題。赫德回憶：“我說中國人和我們不同之處可以追溯到根本的出發點:中國人說人性善，我們說人性惡。中國人因而求助於教育養成的規矩；我們則通過“懲”，對違法進行治理和處罰，樹立法律和規章。”

4、工資制度改革

清代舊式海關各級工作人員名義上工資都極低，表面上看差不多是給大清帝國免費打工，但是實際上他們卻個個都是超級富翁。赫德說：“中國的禍根在於官員薪俸低微不足。”

赫德說，為了使海關改革卓有成效，必須用支付高薪的方式使關員們保持廉潔。“一切費用，不可減少。若少，則所用之人，必為奸商所買。”

赫德制定了《中國海關管理章程》，實行高薪養廉。但是前提是公開透明，把海關關員的收入曬在陽光下。以華人為主的職務，工資雖然低于洋員，但是與中國社會的普通標準比起來也是非常高，幾乎是其他國家相應的行政機關的兩倍。除了基本年薪外，關員還享有年度獎金和福利津貼。員工在海關工作一定年限後能獲得一筆額外的工資，如表現突出還會得到額外獎金和加薪。在海關幹得越久，獲得的待遇就越高，保障也越豐厚，這無形之中提高了海關人員拒絕腐敗的成本。

高薪養廉制度使關員無後顧之憂，也不必去冒貪污中飽的巨大風險，也保證了關員們的工作熱情，促使他們長期地為海關效力。“新關之所以能如此高效運作與其高薪的工作報酬是直接相關的。”

綜合起來看，赫德的幾項管理制度是相互關聯的：高薪激勵機制，讓關員們“不想貪”；先進的會計制度和審計監督制度，讓關員們“不能貪”；嚴明懲戒制度，讓關員們“不敢貪”。這三者互為補充，不可分離。

赫德不僅自己在海關實行高薪養廉，還把這個做法作為一項重要建議，貢獻給清朝政府。當然，清政府並沒有採納這一建議。

赫德與海關職員們

海關改革卓有成效

在赫德的管理下，關稅收入迅速提高。1861年，海關稅收是490餘萬兩，到1904年赫德離職時，已經達到30206504兩，翻了6倍多。海關稅收占清政府財政的比重也從9%迅速提高到了24.35%。

赫德主掌的海關極大緩解了清政府的財政窘境。稅收猶如國家經濟的血液，清政府在瀕死的邊緣，獲得了海關稅收大量增加所帶來的新鮮血液，讓它又苟延了幾十年的壽命。

在赫德的管理下，海關的服務水平也大幅上升。赫德要求海關明確自己的“服務機關”的定位，簡化海關的辦事程序，順暢商人和海關之間的溝通，為商人做好服務工作。他提出：“應與人為善，若海關與商人雙方相互善待則更佳”。“凡不計別人議論及個人得失，能抑制不遂心願以完成不愉快之職責者，此等公僕堪予褒獎”，這些要求改善了海關的管理形象和執法環境。

赫德管理下的晚清中國海關，其廉潔程度在兩千餘年帝制中國的歷史上確實可以說是絕無僅有。魏爾特在《赫德與中國海關》中說，“赫德任期內海關人員的違法行為沒有超過五起。”這一事實說明，貪腐在中國並不是不能治好的絕症。

當然，將海關交由外國人管理對國家主權來說是不容許的，我們暫且不評價海關改革以外的事。但無庸迴避的是，管理制度是人類共有的財富，是無國界的。赫德時代的海關管理經驗，也許可以給今天的中國海關建設乃至整個反腐制度建設提供一點有益的啟發。

原標題：海關為何是晚清中國唯一不貪腐的衙門  有刪減