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 | 一九五四年憲法中國家主席的行政職權 |
| | 一九五四年憲法中國家主席的行政職權:和溫相商榷(3)
起軒
溫相在文章中引述了1954年憲法中關於國家主席行政權的條款,”中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，並擔任最高國務會議主席.”和“最高國務會議對於國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論並作出決定”。溫相以此推論,”從這個意義上說，林彪一旦成為國家主席或者國家副主席的話，他對政府的指導和插手是一定的”.
即使林彪真當上了國家主席,我也很難理解溫相為什麼假設1954年憲法中關於國家主席行政權的條款會繼續出現在1970年的憲法草案中.同時,這一條款也很難幫助林彪”指導和插手政府”.
按照法蘭西第三共和國憲法的精神,由於行政權遠遠強於和其並立的立法和司法權,總統制使得路易*波拿巴那樣的野心家,可以利用憲法賦予總統的職權,收買軍隊,發動軍事政變,推翻共和政體,實現個人野心.所以,內閣制憲法將行政權又分為政府(內閣)和總統互相牽制,平衡並相對獨立的兩部分.雖然總統的名義地位高於總理,總統無權直接”指導和插手”政府工作.
多數內閣制憲法為了保證行政兩權之間的平衡和政府架構的相對穩定,規定總統任期較長,由全民直選產生,並提名總理人選.總統因為有更強的民意基礎,並可以通過總理提名權對內閣人員組成和內閣執政後的政策施加相當程度的影響.
由於內閣需要國會多數票以獲得任命和通過政府執政所需的法案,對它來說,國會多數的支持遠比總統的幫助重要得多.一旦總統的反對派控制國會多數席位,總統一般會違心地提名反對派領袖組閣,以避免國家陷入混亂.袁世凱遇到這種情況時,為了避免被架空,不惜以總統之尊,派人暗殺即將組閣的國民黨領袖宋教仁,導致孫中山領導的”二次革命”.類似的情況也被法國總統密特朗趕上了.在提名了反對黨內閣之後,
處於”半失業”狀態的密特朗,辦了一個教育法國人民的電視節目,成了”總統級”的節目主持人.
為了應付可能出現的憲政危機或給國家帶來重大影響的事件,多數憲法均設立緊急狀態條款並賦予總統宣布國家進入緊急狀態的權利.在緊急狀態條款下,總統幾乎是一個獨裁者,可以解散國會或內閣,宣布提前或延期舉行大選,可以動用幾乎一切國家資源處理對內和對外的重大事件.戴高樂總統處理法國駐阿爾及利亞軍官的叛亂.蔣介石的”動員勘亂時期”,陳水扁的”國安機制”,都屬於這種特殊行政權的運用.憲法賦予的這一權力,才使總統具有了保衛國家和防止國家陷於分裂或混亂狀態的最高行政職責.
和大多數內閣制憲法相比,1954年憲法賦予了國家主席類似的權利了嗎?答案是否定的.首先,國家主席和總理甚至人大常委會委員長同是由人大代表投票選出.在其它內閣制憲法中,後兩者多由國會(人大常委會)選舉或批准任命.既然三個職務具有同樣的民意基礎,總理或內閣的提名權又不在國家主席手中,國家主席對政府進行”指導和插手”的權威性又在何處呢?
第二,具有同樣民意條件的兩個行政職位,在”民意如流水”的政治現實中,國家主席在人大支持度的變化幅度可能大大超過總理.在最重實力的權利角逐場中,地位不穩定的主席,能有效地指導地位相對穩定的總理所領導的政府部門嗎?法國第三共和國是以內閣頻繁更換出名的,但相對穩定的總統地位,卻保證了憲政體制的順利施行.在五權憲法架構下,穩定的總統也和不斷更迭的政府首腦形成鮮明對照.在1954年憲法實施過程中,總理一任做到死,變換的卻是國家名義上的最高領導人.從1966年到 1969年如”過街老鼠 “的劉少奇還能 “指導和插手”政府的什麼事情呢?
第三,1954年憲法沒有對國家主席給予任何”緊急狀態條款”的相關規定和授權.一個在國家安全受到威脅,或面臨分裂及其它重大危機的情況下,只能兩手攥空拳的國家元首,他的行政職權又在何處呢?
我們再來看看最高國務會議在國家主席職權中可能扮演的角色吧.
最高國務會議只是一個國家元首,總理和議會議長三巨頭組成的議事或協商機制而非決策機構.除了會議主持人之外,國家主席並未得到憲法的任何其它授權.在實際政治生活中,決大多數政治協商的結果都是政治利益相互交換的結果.除了”職稱”以外,身無長物的國家主席,拿什麼去主導和政府首腦和議會議長的利益交換呢?
憲法中關於“最高國務會議對於國家重大事務的意見”條款更是令人失望.三巨頭對國家重大事物的一致意見,居然沒有任何憲法意義上的權威性,只由國家主席”提交”全國人大、人大常委員會、國務院或者其他有關部門”討論並作出決定”。也就是說,這三個部門可以支持,反對,甚至不理睬這些意見.這一規定對人大和人大常委會倒也勉強可以理解.但國務院是在總理領導下的行政部門,總理個人的行政指令它尚且必須執行,為什麼再加上國家主席,國會議長和憲法規定的最高國務會議,權威性反而大大下降了呢?
就其實質而言,1954年憲法對國家主席行政權的規定,也即”最高國務會議”條款,是一塊掩蓋國家主席沒有實際行政權力的遮羞布.這一塊遮羞布在五十年後居然被溫相當了真.可見1954年憲法的”魅力”之所在. |
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