这是发生在200多年前英国的一个故事，充分显示了制度设计的力量。

1770年，库克船长带领船队来到了澳洲，随即英国政府宣布澳洲为其领地。开发澳洲的事业由此开始。那么由谁来担负这一使命呢？当地的土著居民人数不多，且尚未开化，所以没有别的出路，只有靠移民。当时英国人主要向美国移民，因为那里有掘金的希望，没有人愿意去一片荒草的澳洲。于是，政府决定把已经判了刑的罪犯向澳洲运送，这样既解决了英国监狱人满为患的问题，又给澳洲送去了丰富的劳动力。当时，运送罪犯的工作由私人船主承包，这种移民活动一直持续到了19世纪末。

最开始的时候，英国私人船主向澳洲运送罪犯的条件和美国从非洲运送黑奴差不多。船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，死亡率很高。据英国历史学家查理·巴特森（Charles Bateson）写的《犯人船》（The Convict Ships）书中记载，1790年到1792年间，私人船主运送犯人到澳洲的26艘船一共才运送了4082名犯人，死亡为498人，平均死亡率为12%。其中一艘名为海神号（The Neptune）的船，424个犯人死了158个，死亡率高达37%。这么高的死亡率不仅经济上损失巨大，而且在道义上也引起社会强烈的谴责。那么如何来解决这个问题呢？

一种做法是进行道德说教，让私人船主良心发现，改恶从善，不图私利，为罪犯创造更好的生活条件。一句话，依靠人性的改善。那么，寄希望于人性之善有用没有？无疑，人性只能用制度引导，而不能靠说教改变。在当时的社会历史条件下，政府企图以说教来改变人性，无异于缘木求鱼。私人船主之所以敢于乘风破浪，冒着死亡的风险把罪犯送往澳洲完全是是为了谋取暴利。他们会尽量让船多装些人，控制低标准的饮食，以降低成本增加利润，这是无可厚非的理性行为。更何况私人船主之间也存在激烈的竞争，大家都在拼命地压低成本，谁要是大发善心，恐怕就会在激烈的竞争中无法生存。在这样一种情况下，要把运送罪犯死亡率的下降寄希望于人的良心发现恐怕是毫无用处的。解决这类问题的出发点应该是承认人性，而不是改善人性。

另一种做法是由政府进行干预，强迫私人船主依人性做事。这就是由政府以法律形式规定最低饮食和医疗标准，并由政府派官员到船上负责监督实施这些规定。市场经济应该有秩序，这种正常秩序的建立离不了政府的干预，离不了立法和执法。但政府的干预也并不是万能的。这种做法成本很高，要派官员到运送罪犯的船上去执法，当然是一件苦差事，不给高薪一般没人肯干。但即使有了这些上船执法的官员，罪犯的待遇就可能改善了吗？千万不要忘记，官员也是人，也会有利己动机。如果让个别官员具有超群的品质不是不可以，但是要让所有官员都做到这样，那可就是痴人说梦了。还有一点，如何去监督船上的官员秉公执法呢？即使派了监督官员的官员，可这些官员也是人，改变不了人利己的本性，谁又再去监督他们呢？看起来，这也是一个死循环。

面对那些贪婪成性又多少有点海盗作风的私人船主，上船的官员会面临两种选择：一是与船主同流合污，分享利润；二是秉公执法，不惜自己或亲人的生命受到威胁。在无法无天的茫茫大海上，把那些“不识相”的官员干掉并扔到海里，谎称他们不慎落水或暴病而亡，对船主来说也算不上什么难事。而面对船主的利诱和威迫，官员们的理性选择当然是尽量与船主合作。不难想象，当猫与老鼠合作时，老鼠们会更加恣意妄为。

其实，当时英国政府既没有乞求船主们发善心，又没有派官员上船，而是找到了一种简单易行的办法，建立了一个切实可行的制度，即政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而按下船时实际到达澳洲的罪犯人数付费。过去按上船时的人数付费时，船主会拼命多装人，而且不给罪犯吃饱，把省下来的食物在澳洲卖掉还可以额外再赚上一笔，至于能有多少人能活着到澳洲，实际与船主利益无关。而按实际到达澳洲的人数付费时，上船时装再多的人，到不了岸也白搭，能到岸多少人才是关键。这个时候船主就不会挖空心思多装人了。他们反而会想方设法给每个犯人多一点生存空间，要保证他们在长时间海上生活后仍能健康地活下来，要让他们吃饱、过好，因此要配备随船医生，带上常用药。犯人是船主的财源，他们的健康涉及船主的利润，当然不能虐待。

据《犯人船》一书介绍，这种按到澳洲人数付费的制度实施后，效果立竿见影。1793年，三艘船到达澳洲，这是第一次按从船上走下来的人数支付运费。在422个犯人中，只有一个死于途中。以后这种制度普遍实施，按到澳洲的人数和这些人的健康状况支付费用，甚至还有奖金。这样，运往澳洲犯人的死亡率下降到1%~1.5%。

私人船主的人性没变，政府也不用立法或监督，只是改变稍稍了一下付费制度，一切问题就都解决了。这正是我们强调制度设计的原因。好的制度是一种有效的激励机制。

哈耶克先生曾经说过，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。制度并不是要改变人利己的本性，而是要利用人这种无法改变的利己心去引导他们做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性，而不是力图改变这种本性。“江山易改，本性难移”，人性是无法改变的——无论是最有煽动性的说教，还是最严酷的法律。人的利己无所谓好坏善恶之说，关键在于用什么制度去向什么方向引导。如果只有靠人欺人、人压人，才能实现利己，人就比野兽还要坏。如果只有靠人为人、人帮人，才能实现利己，人就比天使还要好——市场经济的本质就是如此。要建立一个美好的社会，不能靠改变人性，而要靠制度建设。