中国该不该学习新加坡？权力集中的民主社会-斜眼陶渊明-万维博客-万维读者网（电脑版）

　　自邓小平南方讲话之后，中国各级政府已经派遣了无数代表团来新加坡学习和进修。但是，人们不时会听到有中国地方官员问新加坡能不能学的问题。有的官员说新加坡太小，不能学；有的说新加坡好是好，但不能学，如果学，最多在市政管理方面。很多地方官员不知道如何学新加坡。对他们来说，学就是“复制”，就是“ 描红”。说新加坡很小，不能学。这里他们的理解是不能“复制”和“描红”。但实际上这并不确切。世界上，很多管治不好的国家都是小国家，很多失败国家也都是小国家。小国家不一定就好治理。同样，大国家不一定难治理。美国这样大，不是治理得很好？大国对错误的消化能力强，犯一个两个错误不要紧；但小国，如果有一个重大的政策失误，也许整个国家就完蛋了。用国家的大小来判断能不能学，毫无道理。

　　我不是研究新加坡的专家，但在新加坡学习和工作多年。经过这些年的观察，对新加坡有了一些自己的分析。我觉得很多人对新加坡的理解还是局限于一些具体的经验方面，例如“公积金制度”、“住房制度”、“ 工业园区”、“淡马锡”、“金融监控制度”等等。很少有人谈论新加坡的政治制度。中国高层一些领导对新加坡感兴趣的实际上是政治方面的经验。不理解新加坡的政治制度，就很难理解这些具体的制度是如何而来的。

　　　权力的有效集中

　　人们一般把新加坡称之为权威主义体系，权力很集中。任何现代国家的权力都是集中的。权力集中本身是中性的，就是说权力集中并不是一个价值判断，并不能衡量一个政治制度的好坏。民主国家的权力也是集中的。例如美国。美国是典型的民主国家，但其总统具有至高无上的权力，很多学者称其为帝王般的权力。在我看来，美国总统的权力实在要比中国传统的帝王大得多，更具实质性。中国传统皇权往往是象征性的，往往统而不治，就是说，皇权的执行力很差。但美国总统的权力具有极其强大的执行力。

　　就权力集中来说，有三个问题可以提出来。一是权力如何集中的，就是说是以什么方式集中的。二是权力集中如何维持。三是权力集中的目标问题，就是说，集中权力是为了什么。和其他很多国家比较，在新加坡，权力是相当集中的。执政党人民行动党(PA P)拥有一个列宁主义式的政党构架，就是人们一般所指的一党执政体制。新加坡尽管有很多反对党，扮演一些政治作用，但不能和其他国家的反对党同日而语。

　　人们一般说，权力集中就要腐败。但这并没有发生在新加坡。很少有现存社会科学理论能够解释新加坡现象，一方面是权力集中，另一方面是权力的清廉。再者，在新加坡，权力集中也意味着能把政策、计划推行下去。就是说，在新加坡，权力是集中的，但掌权者并没有浪费任何权力，权力是用来做事情的，就是推动新加坡从第三世界发展到第一世界的转型。

　　在中国，情况就很不一样了。集权与分权交织，但权力无形之中流走了。尽管总体上说，整体政治制度还是很集中，但没有一方感觉到有权力。老百姓觉得没权力，领导人感觉没权力；社会感觉没权力，政府也感觉没权力；部门的权力很大很大，但他们总感觉到权力不够用。这是个体制的问题。党政之间的矛盾、部门之间的矛盾、中央与地方之间的矛盾、国家和社会之间的矛盾，权力就在这些矛盾之间相互消耗掉了。

　　权力集中能做很多好事情。权力分散未必好，关键是怎么集中，集中后干什么。在这些方面，新加坡有三点经验值得中国参考：政党怎么组织权力？怎么维持权力？怎么有效地使用权力？

　　　融政党于社会

　　要有效集中权力，维持权力和使用权力，并不是一件很容易的事情。权力要有载体，需要有组织结构。新加坡的人民行动党是个精英党。党员分干部党员和普通党员两部分。普通党员不多，干部党员更少。社会上大家感觉不到党的存在。党是隐性的，是政治领域的“看不见的手”。就是说，政党是融于社会的。实际上，政党必须是社会的一部分，是社会的精英部分。这是列宁主义政党的要点。政治人物来自民间。如果政党变成了脱离社会的自成一体的既得利益集团，那么这个政党就会处于危机之中。

　　新加坡尽管是一党执政，但政治体系是向社会开放的。从建国开始，新加坡的领导人就意识到，在一个没有任何资源的国家，政治人才是国家生存、发展和提升的关键。在西方发达国家，最优秀的人都去经商。新加坡要把这些最优秀的人来从政。因此，执政党很重要的一个功能就是扮演“伯乐相马”中的“伯乐”，在全社会、全世界寻找优秀人才。

　　在新加坡，政府的官僚系统公务员是内部选拔的，但其政治精英，很多是社会为执政党培养的。或者说，很多政治领袖都不是执政党自身培养的，而是从社会吸收进执政党的。在上世纪70年代，人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈庆炎。在80年代和90年代，又吸收了现在的总理李显龙和副总理黄根成等精英人才。这些领袖人物在成为执政党领导人之前，都是社会各方面的精英人才。他们在哪个领域成功了，执政党才邀请他们入党，为国民服务。所以，在新加坡很少有“党龄”一说。今天不是党员，明天党需要你了，你就可以成为党员。这就解决了很多列宁主义政党党内论资排辈的问题。列宁主义政党的本质就是要吸收社会的精英，但在列宁主义政党成为组织之后，往往会演变成为既得利益集团。新加坡有效地解决了这个问题。解决方法就是维持政党的开放性，向社会开放。

　　执政党吸收社会培养的人才，意义非常深远。可以从几个方面来理解。首先，执政党的干部来自社会使得执政党能够和社会维持有机联系。这样的人才，因为来自社会的各个方面，能够更好地了解社会的需要，更好地表达和代表社会的各方面的利益。更重要的是，这些人来自社会，社会对他们的认同度高，他们进入党之后，就强化了执政党的合法性。这是执政党保存权力不变质的一个有效方法。就是说，执政党必须保持政权的开放性，向社会的开放。第二，减少腐败。这些人本来就有了很好的经济基础，腐败的可能性大大减低。就是说，他们进入执政党，担任公职，并非是为了经济利益，而是为社会服务。在很多国家，包括民主国家，担任公职的人经常出现“寻租”现象，就是说以权谋私。但在新加坡，这种情况很少见。第三，培养的成本很低。要培养一个干部并不容易。社会培养干部无疑大大减少了培养成本。

　　在西方多党制政府，政府的政策很容易转型。政党轮换，使得执政党不用背其他执政党的包袱。但在一党执政的条件下，政策转型很慢，如何随时更新自己的人才和政策，这是一党长期执政的挑战。这就需要依靠党跟社会结合，体察社会，吸收社会精英。

　　政府和社会的关系

　　新加坡本身是一个很小的城市国家。人民行动党议员都要定期和选民直接见面，讨论他们所关心的问题，这就把执政党内和社会结合起来。如果代表、委员们没有和社会连接的有机机制，都不跟老百姓发生直接的关系。如果这些代表和社会、人民是没有直接的联系的，那么他们如何能代表人民的利益呢？

　　新加坡把民主和一党执政制度很好地结合起来。西方人说新加坡是非自由的民主，但名称并不重要，关键是民主要能够产生一个好和有效的政府。在西方国家，民主政治能够有效运作获益于民主化之前的基本国家制度建设，也获益于比较高的社会经济发展水平。在亚洲，一些国家和地区在能够确立基本国家制度和取得社会经济发展之前，受各种因素影响而民主化。民主政治因此经常出现问题。尤其是，民主政治具有不可逆转的性质。一旦民主化，很多基本国家制度就很难建立起来。这就有可能使得这些国家长期处于弱势地位。

　　应当强调的是，任何政治制度都有可能出现一个好政府。中国古代也出过好皇帝和好政府，但那是靠一个领导人的个人素质。领导人好，政府就好，个人的因素扮演了主要作用，缺乏制度性的保障。新加坡是用民主制度来保证这个好政府的。执政党必须通过五年一次的“大考”，即大选。因为有很多反对党存在，尽管他们很小，但也构成良好的竞争压力。反对党本身对执政党没有什么实质性的制约，在国会里只有少数几个名额。但如果人民不满意执政党，在原则上在大选时是可以支持反对党的。因此，执政党始终有压力。执政党的执政行为必须让多数民众满意。

　　同时，要保障真正的人才被录用。新加坡的一些官员，他们在进入政治之前，都是对政府持批评态度的。但是执政党很开放。政府需要的是具有建设性批评的人。只要批评得有理，执政党就会使用他们。执政党最不喜欢光会讲好话的庸人。你有能力，有业绩，有建设性意见，党都可以把你吸纳进来。如何保持政权的开放性，代表社会利益，这是执政党要解决的问题，否则执政党本身就会演变成既得利益。

　　执政党要代表人民的利益，这很重要。在这一点上，新加坡政府做到了很多发达的民主国家做不到的事情。新加坡政府的立国精神是民本主义，地地道道的中国传统精神。在很多地方，人们对政府和市场的作用、对资本和人民的作用争论不休。但新加坡很好地处理了这些方面的平衡。新加坡政府在“亲商”和“亲民”之间找到了一个平衡点。“亲商”也就是亲商人，重视资本的作用。要发展就要重视资本，重视商人和企业家的作用。没有企业家、没有资本，发展就谈不上。在西方没有“亲商”这个概念，因为不需要。西方的发展就是商人主导的。前面说过，新加坡的发展从一开始就是政治人才主导的。这就提出了政府要“亲商”的问题。就是说，政府要为商人和资本提供一个有利的环境，让他们发挥很大的作用，推动经济和社会的发展。新加坡的工业园区就是在这样的背景下出现的。多年来，新加坡政府在吸收外资方面花费了很大的精力。如果没有新加坡政府的“亲商 ”政策导向，新加坡不会有今天的建设成就。

　　但是，“亲商”和发展本身不是目的，它们的目的是“亲民”。就是说，前者是工具，后者是目的。新加坡政府在提供基本政府服务方面是很多民主国家所不能相比的。要长期执政就必须为社会提供服务。“亲商”为服务型政府提供了经济基础。很多中国传统文化中的理想在中国从来就没有实现过，例如“居者有其屋”，但在新加坡实现了。实际上很少有政府像新加坡政府那样能够解决普通人民的居住问题的。很多国家都解决不了这个问题，包括民主国家也解决不了这个问题。从中国来新加坡考察的很多人总把新加坡的住房政策看成是救济穷人的。这是很大的一个误解。新加坡的大多数人都居住在政府住房，中产阶级也是。住房政策是新加坡非常重要的立国政策。建国以来，政府围绕着住房这个平台出台了一系列建设和谐社会的政策，包括社区、医疗卫生、公共安全、环保和教育等等。这里尤其要提一下新加坡政府处理经济危机的方式。每次经济危机到来时，政府必须考虑到资方和工人的利益，在两者之间作一平衡。一方面要帮助资方度过危机，因为一旦资方发生危机，工人的就业就会发生问题。在这次金融危机之后，政府补贴资方，目的是为了资方不会任意解雇工人。另一方面，政府也不遗余力地帮助工人。政府不会毫无目标地给穷人发钱，而是给他们提供各种再就业培训和提供就业机会。

　　　民主的本质是竞争

　　政治可以集中，权力可以集中，但必须保证这些掌握权力的人，必须是社会上最优秀的人。这是新加坡领袖的重要考量。在民主政治中，反对党的作用是能够制约执政党，但也存在着其他更加有效的制约措施。上面说过，对新加坡执政党最有效的制约并不是反对党，而是社会，也就是人民。

　　也有人说，只有多党竞争，选民才会有理性的选择，因为不同政党提出不同的政策，选民可以在不同政策之间作一理性选择。但这个假定可能并不能符合事实。假如两个候选人，都是“烂苹果”，那么选哪个都无所谓。在很多年里，西方就有这种倾向，几个候选人都差不多，或者大家都认为这些都是“烂苹果”，所以投票率就会比较低。根据我的观察，新加坡的体制有一个好处，就是将“选拔”和“选举”结合起来。人民行动党要保证，先要选拔出几个“好苹果”，再让老百姓投票来选举。选拔是中国传统的东西，而选举是西方的。新加坡能够把两者结合得很好。

　　应当指出的是，选拔不是指定，选拔就是党内民主、党内竞争。对新加坡的领袖人物，人民行动党的党内认同很重要。李光耀曾讲过，在吴作栋和陈庆炎之间，前者并不是他的首选。但党内支持吴作栋，最后是党内精英认同而不是个人认同起了作用。

　　很多人以为民主就是多党竞争，这并不确定。民主的本质是竞争，而不是政党的数量。在日本，在很长时间里，自民党内的派系竞争(这是自民党的党内民主)，其重要性远远超过党与党之间的竞争。这种党内竞争就是选拔，非常重要。特别是一党执政制度，党内的竞争就变得非常重要。像日本的自民党，党内的精英妥协就是精英的制度性竞争。当然，最理想的是党内投票。这种投票，可以是全体党员投票，也可以是间接投票。美国的民主党和共和党的候选人，也是党内各种势力竞争的结果，最后让老百姓去投票选择。英国的政党候选人的提名更是通过了变相的“选拔”制度。

　　保证候选人的品质、才能，老百姓投票才有意义。这点新加坡做得很好。议员要选举产生。比如，把一个在某个领域做得很好的人注册到一个特定的选区，让老百姓选举你。他是先有社会认同，再有政党认同的。党外做得好的，会被党直接吸收进来，所以他很容易当选。

　　民主不一定就是反对声音越大越好，关键是竞争，反对不一定是要在外部，在内部也可以。英国叫“忠诚的反对党”。无论哪个政党，都是为了这个国家的利益，不是为了夺权而夺权。在亚洲很多国家和地区，反对党已经演变成了为了反对而反对。这并不符合民主的本意。新加坡现在也在作政治改革，主要是为了更多的民主，增加反对党在国会内的比例。新加坡总理李显龙说，这个改革是为了维护政治稳定及保持民众对政府强而有力的授权。新加坡决定修改选举条例，将反对党在国会的保障席位，即非选区议员的席位，由最少3个增至9个。不论反对党候选人的得票多少，在国会都有最少9个席位，令反对党在国会的比例增至两成。新加坡政府强调指出，比例代表制不会是政治改革的选项，否则会出现弱势政府。就是说，发展更多的民主并不一定要学习西方。西方的很多做法在理论上比较公正，但在实际上并非如此。西方的很多做法并不符合亚洲国家。新加坡所作的精神就是在体制内提供给不同的利益和声音以更大的空间，在体制内消化和协调不同利益。

　　　领袖的作用

　　如果美国没有华盛顿，会不会尝试君主制？这是人们经常提出来的一个问题。国父非常重要，李光耀就扮演了这样一个角色。总体上，新加坡是把西方的民主宪政跟华人文化传统，结合得非常好的一个典型。

　　一个普遍的现象就是，在强人政治下，就往往没有政治竞争，接班人指定就可以了。李光耀也是政治强人。不一样的是，他能把自己的世界观、政策，转换成一套制度，将执政党的建设、反腐败制度都建立起来了。李光耀学法律，他知道要长治久安，一定要把理念转化成为制度。

　　新加坡不讲意识形态，只讲共享价值。它把自己的文化，与宪政制度结合，是亚洲第二个把东西方文明结合得最好的国家。我认为，日本是第一个把自己的传统文化和西方政治民主结合得最好的国家。日本并非是完全的西式民主。日本结合了传统文化尤其是儒家文化和西方的民主宪政。自民党内部的派系能够达成共识和传统文化分不开。日本政治人物也勇于承担责任，这也是传统文化的一部份。新加坡领导人通过自己的努力也走出了具有自身特色的一条政治道路。制度移植在新加坡没有发生，所发生的是制度创新。

　　美国的制度已经经历了两百多年了，已经生根了，谁也毁灭不了。在亚洲、非洲、拉丁美洲，很多民主政体的运作很有问题，成了社会不稳定的根源。本来民主的精神就是相互妥协的，但这些国家往往相互攻击。在亚洲，很多国家实行民主已经有很多年，但政局还是那么乱，社会经济也不发达。新加坡避免了很多发展中民主国家所走过的弯路。制度创新在这个过程中扮演了很大的作用。现在新加坡也提出了“后李光耀时代”的问题。我自己的判断是，在“后李光耀时代”，李光耀时代所确立的制度正是确保这个制度延续性的制度保障，同时这个制度里也包含着巨大的制度创新精神。

　　　新加坡模式对中国的借鉴

　　对现在的中国来说，所有改革的关键就是确立改革的主体，就是谁来改革？谁也不会否认改革的重要性，各种改革设想也是存在着的。关键在于谁来改革？新加坡为什么能成功？最主要的就是思想和权威。李光耀能把他的想法变成制度。在上世纪八十年代邓小平时期，当改革出现问题或者新政策不能实施下去的时候，领导层的权威问题就提了出来。就是当时所谓的“新权威主义运动”。今天，尽管没有人再提新权威主义，但中央政府缺乏权威的现象仍然存在：从前人们说“政令不出京城”，但现在人们说“政令不出中南海”。

　　如前面所说的，在确立权威方面，中国可以从新加坡学到很多。如果中国共产党真正能把党内精英和社会精英聚合在一起，也可以做到这一点。中国传统是最强调选拔的，但现在往往逆向淘汰。产生逆向淘汰机制，主要是没有正式的竞争机制。中国人竞争，三分靠才能，七分靠关系，能够参与竞争的就已经不一定是精英。

　　在新加坡，出来竞争的都是社会认同都比较高的人。要吸引真正的人才，执政党必须向社会开放。考虑到中国的特殊情况，中国可以进行分领域的开放。在一些敏感的领域，例如和政治与安全相关的领域很难开放，开放了以后也会出现问题。但在另外一些领域如教育、科研、社会和经济领域并不那么敏感。这些领域应当大力开放给社会人才，真正的社会精英。这里要强调的是，如果要吸引真正的人才，中国必须改变整个社会泛行政化的做法。在新加坡，行政级别仅仅限于政府领域，很多领域是没有行政界别的。银行、政府企业、学校和研究机构等这些在中国具备行政级别的机构在新加坡都没有行政级别。没有行政级别有利于人才的使用。有了行政级别，这些职位就有了政治性，而政治性往往阻碍人才的使用。同时，把人才和行政级别联系起来，不是使用人才，而是浪费人才。被使用的人往往被赋予很多行政事务，没有时间从事专业。更为重要的是泛行政化和专业主义的相对立。从人才方面来说，新加坡成功最重要的有两个领域，一是政治人才，二是专业人才。新加坡各方面的我们可以称之为文明的水平都是因为专业人才而得到提升，而政治人物则为专业人才提供一个理想的环境。

　　要确立执政党的改革主体地位，除了使用人才，中国也必须在民主方面做文章。执政党要确立权威，除了向社会开放，党内民主也变得非常重要。中国未来势必往这个方向走。几年前党的十七大已经在这个方向走出了很重要的一步。中国共产党的党内民主的节奏会越来越快，这是不可避免的。十七大报告提出党内民主引导人民民主，这个提法很确切。没有党内民主，社会民主很难自下而上进行下去。同时，党内民主一定要和社会民主协调。否则就会产生这样的情况：你不是选出来的，我是选出来的，我为什么要听你的？现在同一级的村委会跟村党支部都有些矛盾。所以，自上而下、自下而上的民主一定要结合起来。

　　精英之间竞争多了，就会发育出一些基本规则。规则可以成文，也可以不成文。比如，党内民主选举，需要年龄、教育程度、地方和中央工作经验这些技术性的条件。更进一步，什么可以争论，什么不可以争论、什么可以修改，什么不可以修改，这些前提就成为民主的边界与约束条件。宪法就是进入政治竞争的各种政治力量，无论是个人还是政党，都必须服从法律，在宪法的构架内活动。

　　司法要有自治性。所有国家的司法体系，甚至连美国，总统通过对法官的任命，政治对司法也是有一定影响的。但是，不要去干预司法的自治性，法官、律师的独立、专业精神，应该得到保证，这非常重要。如果法官律师与政治扯不清，就得不到社会的信任，因为社会有自己的判断能力。

　　执政党可以通过人大系统来参政执政，像新加坡这样。党在人大里面占绝大多数，通过人大跟政府、司法系统发生关系。在地方，很多党委书记兼任人大主任，有着方面的考虑。执政党必须有合理的执政和参政机制。中国要推动制度的合理化。这方面，有很多力量，但党自身很重要。党要根据社会经济条件的改变，要有合理的方式管理社会。

　　中国的政治发展，不光要纵向比较，还要横向比较。和改革开放之前比较，中国政治进步了很多。横向比较也一样。如果党的执政能力弱化了，就没有将整个国家整合起来的力量。改革是各种力量互动的结果。党不能和其他力量隔离开。改革开放以来，执政党呈现出开放性。中国只能在这个结构之下寻求民主化的途径。