美國競選籌款法的歷史沿革和案例 美國之音2006年10月27日 08:00 在美國，政治競選活動離不開籌款。籌款越多，開銷越自由，競選人開展競選就越有利。但是，籌款和開銷也是有限制的。 *競選籌款法的發展過程* 自從19世紀末期以來，競選籌款在競選活動中一直是非常突出的問題。對通過政治捐款影響政黨及候選人，從而導致政治腐敗的擔心，促使美國國會對競選籌款進行過幾次重大的改革。 1907年通過的蒂爾曼法，禁止銀行和公司在聯邦選舉中進行政治捐款。 1925年經過修改的聯邦腐敗行為法，對競選聯邦公職的候選人的競選開銷做出限制，同時建立了申報制度。 1947年開始實施的塔夫特-哈特利法永久禁止工會、公司和跨州銀行進行政治捐款，這個規定既適用於總統大選的政治捐款，也適用於大選初選的政治捐款。 *最有影響力的競選籌款改革* 最有影響力的競選籌款改革開始於20世紀70年代。1971年，美國國會通過聯邦競選法，為符合資格的候選人設立公共競選基金。但是，“水門事件”後，有人指稱尼克松總統的競選經費沒有直接用於競選，而是用來掩蓋“水門事件”真相。這激起了民眾對金錢政治的憤怒。 於是，美國國會在1972年和1974年修改了聯邦競選法，對籌款數額實施進一步限制。比方說，每位捐款人最多只能向每位候選人捐款一千美元，候選人向自己捐款也是如此。 *獨立開銷限制在一千美元* 聯邦競選法還把每次選舉中的獨立開銷限制在一千美元。獨立開銷是指個人或組織在沒有與任何候選人商議或合作的情況下向選民傳達自己觀點時的開銷 。 聯邦競選法規定，只要不傳達支持或反對任何候選人的信息和觀點，個人或組織的獨立開銷不受限制。另外，總統競選可以選擇使用公款。這個法律還設立了“聯邦選舉委員會”，負責條款的實施。 紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩(Burt Neuborne)指出，美國的競選籌款法試圖從三個方面對競選籌款做出限制。 他說：“首先，競選籌款法試圖限制籌款的數額，也就是對人們捐款的多少做出限制。其次，它努力確保籌款公開，讓公眾知道是誰捐了錢，以及捐了多少錢等。再者，它希望對籌款的來源加以限制，例如按照規定，公司和工會是不准向國會、總統等各種聯邦公職的競選活動捐款的。” *巴克利起訴瓦萊奧案* 1976年，巴克利參議員等人，以聯邦競選法違犯了美國憲法第一修正案言論自由條款為由提出訴訟。被起訴的是當時新組成的聯邦選舉委員會成員瓦萊奧。 美國聯邦最高法院的判決，肯定了聯邦競選法有關限制捐款數額、要求申報進出和設立公款資助總統競選等規定。 但是，在競選開銷的問題上，法庭提出了一個很重要的問題，那就是，候選人向公眾傳達競選思想是不是以金錢為基礎的？ 聯邦最高法院判決說，競選開銷從某種意義上講就等於言論自由。換句話說就是，只有投入必要的財力，才能保證競選言論不受限制地得到表達。因此，政府頒布指令限制競選開銷，違反了憲法第一修正案的言論自由條款。 判決指出，候選人、委員會、特別利益團體以及個人花錢做競選廣告的憲法權利應該受到保護。判決還指出，不接受公款的候選人向自己的競選活動捐款的數額不應該受到限制。 *“硬錢”和“軟錢”* 雖然聯邦競選法和巴克利一案解決了體制內競選籌款的問題，但有些人繞過它，找到了其它的籌款途徑。因此出現所謂的“硬錢”和“軟錢”之分和相應的法律之爭。 首都華盛頓的律師漢.巴蘭(Jan Baran)介紹了這兩者之間的區別。 他說：“‘硬錢’是指來自個人有限額的捐款，或是來自在聯邦選舉委員會註冊的政治委員會有限額的捐款。‘軟錢’是指來自公司、工會或個人沒有限額的捐款。” 紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩指出，美國競選法最初制定時沒有考慮到‘軟錢’的問題，後來才發現法律中有很多漏洞。 他說：“‘硬錢’是從捐款人那裡直接籌集來的錢，它受到美國競選籌款法的限制。按照規定，捐款數額不能超過兩千美元，來源必須對外公開，而且不能是來自公司或工會的捐款。‘軟錢’是指體制外的籌款，它可以是私下進行的沒有任何限數的捐款，也可以是來自公司和工會的捐款。” *新的競選籌款法* 針對競選活動中出現的“軟錢”問題，美國國會為了彌補聯邦競選法中的漏洞，解決競選政治活動中的“軟錢”問題再度立法。 麥凱恩和法因戈爾德兩位參議員在2002年聯袂提出了跨黨派競選籌款改革法，又稱麥凱恩-法因戈爾德法。這個法案的關鍵條款包括禁止向政黨無限制地捐款。具體地說，就是禁止來自公司、工會或者富有的個人的“軟錢”、禁止當選官員主動徵收“軟錢”。這項法律還對工會、公司和非盈利組織的電視廣播廣告做出了限制。 跨黨派競選籌款改革法後來經國會批准，布什總統簽署成為法律。但是，以麥康奈爾參議員為首的反對派人士以這一法律違反了美國憲法第一修正案言論自由條款為由，提出訴訟，這個案子最後上訴到聯邦最高法院。 紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩參與了“跨黨派競選籌款改革法”的制定。他說，新的競選籌款法把原來一千美元的捐款限額增加到兩千美元，從而使籌集“硬錢”更加容易，但是對籌集“軟錢”卻嚴格加以禁止。 *法律漏洞* 布爾特.紐伯恩教授說：“新的競選籌款法說，如果你向某個政黨捐款，捐款不是直接用於某人的競選，而是用於政黨建設，幫助選民登記以及宣傳政黨觀點，這樣的捐款看起來好像是正常的競選捐款，但實際上卻是“軟錢”，這是要彌補的一個法律漏洞。 另外一個要彌補的法律漏洞是，有些人不再把錢捐給候選人，而是用於做廣告。廣告上不說選誰，也不說不選誰，因為這樣的廣告必須使用‘硬錢’，而且要公布錢的來源。因此，他們就做廣告對某位候選人提出尖銳的批評，比方說在廣告中批評這位候選人非常愚蠢，總是犯各種各樣的錯誤。廣告的結尾還附有他的電話，並且鼓動人們給這位候選人打電話，呼籲他對問題加以糾正。有些人把這稱為‘事務廣告’。 但是，新的競選籌款法說，如果你在大選前60天之內做這樣的廣告，並且提到這位候選人的名字並附有他的照片。那麼，這樣的廣告就算是競選廣告。” *這樣的廣告要禁止* 肯尼斯.斯塔爾曾經是克林頓總統性醜聞案件中的特別檢察官。他在這個案子中代表對新的競選籌款法提出挑戰的一方的法律顧問。他進一步解釋了新的競選籌款法的內容。 他說：“新的競選籌款法禁止有自己主張的組織把自己籌來的錢在選舉或初選之前用於政治廣告。無論廣告談論的內容是什麼，只要提到競選聯邦公職的候選人的名字，那麼這種競選開銷就要被禁止。例如，限制國會議員的任期問題。如果某一組織在大選前60天以及初選前30天，在廣播和電視上做廣告，主張限制國會議員的任期，並且提及競選聯邦公職的候選人，根據新的競選籌款法，這樣的廣告就要被禁止。” *爭議雙方的觀點* 西北大學法律史教授史蒂芬.普雷瑟(Stephen Presser)分析了爭議雙方的觀點。 他說：“支持對競選籌款加以限制的人士指出，錢在政治中是一個腐敗力量。因此，要制定一套系統，避免因大筆競選籌款而導致腐敗。他們還抱怨說，政界人士花很多時間籌款，影響了他們為選民服務的本職工作。但是，持相反觀點的人士指出，錢是發表言論者自己的。如果在財力上不有所付出，就不能有效地傳達他們的政治觀點。” *麥康奈爾起訴聯邦選舉委員會案* 跨黨派競選籌款改革法的案子，最後上訴到美國聯邦最高法院。起訴方是麥康奈爾參議員代表的反對派人士。被起訴方是負責籌款法實施的聯邦選舉委員會。 肯尼斯.斯塔爾律師介紹了反對跨黨派競選籌款改革法人士的觀點。 肯尼斯.斯塔爾律師說：“假如一個有錢的個人、公司或工會要給政治黨派一大筆捐款，最好的解決辦法是為這種捐款設定一個上限。但是，新的競選籌款法對任何所謂的‘軟錢’以及在聯邦政府調控以外的捐款或到目前為止沒有被聯邦政府調控的捐款都加以禁止。我們認為，新的競選籌款法實施的限制太過份，涉及的範圍也太籠統。為了解決腐敗問題而不惜限制言論自由，這麼做太過份了。” *政治腐敗問題* 美國企業研究所國會專家諾爾曼.奧恩斯特 (Norman Ornstein)是跨黨派競選籌款改革法的參與者之一。他說，對美國憲法第一修正案言論自由條款保持敏感是應該的。對選舉和政治這樣的問題展開強有力的辯論也是必要的。但是，這麼做要和政治腐敗問題結合起來看。 諾爾曼.奧恩斯特說：“一方面，我們要考慮第一修正案的言論自由權。要使競選辯論開展得有力，就要知道捐款者和政治廣告的背景。有些廣告的設計看上去和選舉無關，但是如果深究，就會發現破綻。因此，我們應該對發表言論的人有所了解。 “另外一方面，我們也要解決各種腐敗問題，捐款人通過政治獻金影響立法。擔任公職者利用職權對捐款人進行勒索等都造成很多腐敗問題。如果不對捐款實施限制，人們就可能會肆無忌憚地去要錢。” 但是，漢.巴蘭律師認為，不能因為擔心會出現腐敗問題，就無視人們的言論自由權。 他說：“人們不能因為擔心會出現腐敗問題，就限制各種組織由資金支持的言論或其它政治活動。取消‘軟錢’意味着政治黨派在宣傳它們的政治觀點，以及爭取選民投票方面的經費會減少；對各種政治廣告施加限制意味着向公眾傳達的信息也會減少。我認為，比較恰當的解決方式是明確發表言論者的身份，而不是剝奪人們的言論權。” *聯邦最高法院判決的影響* 2003年12月10號，美國聯邦最高法院就麥康奈爾起訴聯邦選舉委員會一案做出判決說，禁止不受限制的“軟錢”符合憲法。判決還肯定了禁止公司和工會在大選前通過電台和電視台做所謂的事務廣告的作法。 代表支持跨黨派競選籌款改革法一方法律顧問的紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩分析了這項判決。 他說：“聯邦最高法院以5比4的多數判決說，只要不對言論的內容進行調控，不造成候選人之間的不公正，而且只要調控是合理的，而且是為了解決實際問題，那麼美國國會就有權調控競選籌款，以使民主的公正性最大程度地得以體現。” 對跨黨派競選籌款改革法提出挑戰的肯尼斯.斯塔爾律師認為，這項判決沒有反映美國聯邦最高法院以往的判決精神。 他說：“過去50年中，聯邦最高法院一直堅定地捍衛個人和團體的言論自由不受其它因素的控制。但是，在這個案子中，至少有五名大法官認為，應該讓國會試着調控這個領域，以恢復人民對政治的信心。” *不利影響* 西北大學法律歷史教授史蒂芬.普雷瑟擔心，過份調控競選籌款會給競選活動造成不利影響。 他說：“在美國，人們對立法改革總是非常熱心。但是，立法改革幾年之後，人們又會發現法律中的漏洞。因此，最好的辦法不是對某件事情過份進行調控。如果我們對政治捐款調控得太緊，就造成除非某人很有錢，否就無法參與競選的局面。” *聯邦最高法院判決* 2006年6月26日，美國聯邦最高法院又對來自佛蒙特州的一起涉及競選籌款的案子做出判決。佛蒙特州1997年通過的競選籌款法，在全美各州當中是最嚴格的，它對個人和組織向競選活動捐款，以及候選人用於競選活動的開銷實施了嚴格的限制。 聯邦最高法院的判決，再次確定了1976年它對巴克利一案的判決精神。 判決指出，佛蒙特州的競選籌款法違犯了憲法給予公民的言論自由權。從聯邦最高法院一系列的判決可以看出，它一直設法在言論自由過緊和過松之間維持一個平衡的立場。一方面，它努力保護公民的言論自由；另外一方面，它又試圖限制競選籌款，以避免可能出現的腐敗問題。
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