橡皮筋做的籠子能否關住權力這猛獸？

陳樹慶

在法治社會，制定法律，建立權力制衡制度，保障人民監督權，目的是將權力這一猛獸關進牢籠，在充分發揮權力服務於社會的同時，有效防止濫用權力，確保這猛獸不能傷害民眾的自由和權利。

把權力比作猛獸，把法律、制度和人民的監督權比作籠子的說法，早在2004年10月10日，美國總統布什在討論國家安全與權力時，使用了“Power is a formidable, awesome beast”（權力是可怕、令人敬畏的野獸），在他隨後的一次演講中，更為精彩：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經典著作，不是政客們天花亂墜的演講，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關進籠子裡的夢想。因為只有馴服了他們，把他們關起來，才不會害人。我現在就站在籠子裡向你們講話。”

2013年1月22日，剛履新職不久的中共中央習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上有關反腐的講話中，也提出要“把權力關進籠子”，隨後的十幾年來，無論習的講話還是其他官方文件，“把權力關進籠子”一直在反覆強調。實際效果如何呢？官方宣傳與民間輿論眾說紛紜，對我自己而言，親身遭遇的感觸與思考，才是最為深切的。

2025年12月25日上午9點剛過，我接到0571-87882793電話，電話那頭是12月17日我在香積寺路58號拱墅區政務服務中心辦理退休手續時，接待我的105室工作人員陳明朋，說他才知道我在12月4日已經向大關街道提交了辦理退休的申請，而且他現在也已收到了我向杭州市拱墅區人力資源和社會保障局提出《政府信息公開申請書》，說我所要的材料已經準備好，他讓我過去拿。我答應馬上過去，在上午10點不到就趕到了他那裡，拿了幾份材料，其中有一份蓋着“杭州市拱墅區社會保險管理服務中心”印章的《告知書》，一份製作日期是二〇一〇年九月三十日的《浙江省人力資源和社會保障廳文件-浙人社函[2010]358號-關於被判處有期徒刑人員基本養老保險有關問題的復函（此件依申請公開）》等。

看了這些材料，我既失望，又高興。失望的是，《告知書》明確以“不符合政策”的原因，否定了我社保繳費24年4個月已經超出15年最低繳費要求可以領養老金的申請，只確認我“合法有效的職工基本養老保險實際繳費年限為9年10月”，看來我要現在就領養老金，難！高興的是，《告知書》所依據的法律及政策明顯適用不當或效力不足，為我接下來的維權鋪開了伸展的餘地。

本案的事實是，我陳樹慶、家屬、工作或社保掛靠的單位為我繳納社會保險，從未遇到服刑期間不能繳費的明確告知，甚至2025年3月10日我最後一次刑滿釋放後，到拱墅區社保經辦機構幾次補繳中間斷交的最近幾年（包括部分刑期內的期間）社保費用也都順利完成。社保經辦機構在收取保險繳費的時候順順利利，現在要其履行保險責任的時候，突然變卦，以所謂“相關政策”為託詞，拒不履行其應負的社會保險責任。由此可見，本案的爭議焦點，首先集中在具體行政行為中，民眾對於政府的信賴利益能否得到保護，說的通俗一點，就是政府是否可以隨意違約？

不難發現，近幾十年來，政府違約的案例屢屢見諸於輿論。如果政府可以隨意違約，顯然會讓民眾面對政府不能預期、無所適從，擔心政府的權力會像野獸吞噬自己的權利。雖然每一個案子政府方對於自己“言而無信，約而不守”總是有一定的“理由”來說辭，但其“理由”必須經得起嚴格的法律限制，本案杭州市拱墅區社會保險經辦機構拒絕為陳樹慶現在辦理領取養老金資格，所依託的“相關政策”是否也站得住腳呢？本文不妨展開初步的分析如下：

本案的法律關係由兩項事實構成，第一項是繳納社保，其中包括服刑期間繳納的是否有效？陳樹慶、就業單位等是繳費義務人，政府（社保經辦機構和財稅機構）是收費權力人；第二項是到了法定年齡領取養老金，陳樹慶變成了領取權利人（受益人），政府變成了社會保險支付的義務人。該行為由於社會保險經辦機構根據法定授權履行政府的社會保險管理與服務職責，既有具體行政行為的性質，又由於該行為的整個過程由民事主體陳樹慶一方和行政主體社保經辦機構一方共同完成，類似於民事法律行為的“合同”。如果社保經辦機構主張第一項事實陳樹慶一方繳納10年6個月刑期間的社會保險無效成立，那麼本案《告知書》上認為陳樹慶只剩下9年10個月的有效繳費期也是確立的；如果陳樹慶認為己方繳納社保包括刑期內的都有效，本案《告知書》認定就是錯誤的，代表政府方的杭州市拱墅區社會保險管理服務中心應該立即替陳樹慶辦好退休手續並按時發放法定與約定的養老金。

現代法治社會是“對政府法無授權不可為，對民眾是法無禁止即自由”，如果主張作為民眾陳樹慶一方繳納刑期內社會保險費的行為無效，就必須指出其“法”之所“禁”。對此《中華人民共和國民法典》對於民事法律行為的效力問題，就有類似的規定，在《民法典》第一編“總則”的第六章第三節第一百五十三條規定“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。……違背公序良俗的民事法律行為無效”，將“違反法律、行政法規的強制性規定”或“違背公序良俗”的事實作為“無效”前提。

從杭州市拱墅區社會保險管理服務中心提供的《告知書》中可見，其推翻約定拒不履行對陳樹慶的社會保險責任的理由是：根據《中華人民共和國勞動法》第二條第一款“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關係的勞動者，適用本法”、第七十二條“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，《中華人民共和國社會保險法》第十條第一款、第二款“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。無僱工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費”，《浙江省人力資源和社會保障廳關於被判處有期徒刑人員基本養老保險有關問題的復函》（浙人社函[2010]358號）等規定服刑人員在服刑期間不屬於職工基本養老保險參保對象，服刑期間參保屬於違規參保繳費，該期間繳納的職工基本養老保險應當清退。

顯而易見，上述《勞動法》和《社會保險法》包括《浙江省職工基本養老保險條例》裡的規定，是要求用人單位和勞動者去繳納社會保險費，立法目的是保障從業人員的社會保險權利，裡面並沒有“服刑人員不能參加社會保險”的強制性規定；至於浙人社函[2010]358號《復函》，是（此件依申請公開），根據法律未經公布不生效的原則，“依申請公開”不能等同於“公布”，沒有對抗不知情相對人的任何效力；《復函》做出日期是“二〇一〇年九月三十日”、印發日期是2010年10月9日，對我在2010年9月13日已經結束的第一次服刑四年期間繳費顯然沒有追溯效果；更何況《復函》不具備《中華人民共和國立法法》中有關法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的級別和效果，屬於無立法權的政府部門替自己“既當運動員，又當裁判員”制定的“比賽規則”，裡面所指的“服刑人員不能參加社會保險”明顯屬於2018年2月8日施行的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》99 條將典型的關於行政主體“重大且明顯違法”的情形之“第二，減損權利或增加義務的行政行為沒有法律依據。”，所以也不能作為政府自己違約的依據。

陳樹慶認為自已經到了法定年齡享受退休的資格與待遇，除了前述實際已繳費的年限及對政府信賴利益保護原則以外，沒有任一現行法律的條款明確規定服刑人員在服刑期間不得享有社會保險。而在對陳樹慶的兩次判刑的判決書中，判決了剝奪一定期限的人身自由與政治權利，並沒有判決剝奪社會經濟權利當然包括享有社會保險的權利。根據中華人民共和國政府1997年10月27日簽署、全國人民代表大會常務委員會2001年2月28日批準的已經具備法律效力的《經濟、社會及文化權利國際公約》“第九條：本盟約締約國確認人人享有社會保障，包括社會保險”的規定，陳樹慶並不因為其服刑就成了“人人”之外，應該享有社會保險。

    更何況，本案如果進一步展開下去，還牽涉到中國監獄普遍的對犯人強制無償勞動的問題。本案原告陳樹慶第一次坐牢期間自2008年1月至2010年9月共計2年零8個月在浙江省喬司監獄六分監獄七監區參與生產外貿箱包3個月及伙房菜班組進行菜餚初加工2年5個月；第二次坐牢期間自2017年1月至2025年3月共計8年2個月在浙江省喬司監獄三分監獄六監區參與生產外貿箱包3個月及伙房麵食組燒制犯人主食7年11個月。兩次坐牢期間不算第一次坐牢看守所里的零星勞動，實際參加監獄勞動累計10年10個月，所以，根據早在1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》第四條“任何人不得使為奴隸或奴役，一切形式的奴隸制度和奴隸買賣，均應禁止”；第二十二條“每個人，作為社會的一員，有享有社會保障，並有權享有他的個人尊嚴和人格的自由發展所必須的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，……”；第二十三條第（二）款“人人有同工同酬之權利，不容任何區別”。中華人民共和國政府1998年10月5日簽署的《公民權利及政治權利國際公約》也有“任何人不得使充奴工”的相關規定。按照這些國際法的要求，即使監獄犯人依法判決並以改造為目標的服“苦役”，也應與《中華人民共和國勞動法》相應的同工同酬及社會保險接軌。如果作為聯合國常任理事國的我國政府能夠遵守這些宣言與公約，將我服刑期間參加勞動應有的勞動報酬與社會保障予以考量和貫徹，即使我自己及親朋好友工作單位替我服刑期間的繳費不算，也夠15年以上辦理退休的資格與相關手續。

當然，政府遵守已經簽署、甚至有的已經批準的《國際公約》，不僅是法治社會依法行政的要求，也是一個文明社會起碼得“公序良俗”。

綜上，無論是《浙江省人力資源和社會保障廳關於被判處有期徒刑人員基本養老保險有關問題的復函》的抽象行政行為，還是杭州市拱墅區社會保險管理服務中心處理陳樹慶退休事宜的具體行政行為，為了讓行政主體可以“約而不守”，對自己的權力做出了超出法律規定的擴張性理解，對民眾的權利做出了法律規定以外的壓縮性詮釋，法律在他們眼裡於己於人雙重標準，成了權力隨意拿捏、對別人可緊、對自己可松的橡皮筋，而非可以將權力關進籠子的剛性標準。

好在《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》99 條將行政主體“減損（行政相對人）權利或增加（行政相對人）義務的行政行為”認定為“沒有法律依據”。接下來，我不妨探究司法這一權力制衡的“籠子”，在實踐中是否足夠剛性與堅硬，能不能關住行政權力這一“猛獸”，拭目以待！

2026年1月2日 完稿於中國杭州

附：

一、蓋着“杭州市拱墅區社會保險管理服務中心”印章的《告知書》；

二、《浙江省人力資源和社會保障廳文件》浙人社函[2010]358號。

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