一九五四年宪法中国家主席职权的宪政矛盾:和温相商榷(2)
起轩
刘少奇是在1959年接任国家主席的.而1954年宪法在1957年即被普遍认为过时.1958年之后，各级人民代表大会会议不能按期召开，立法工作基本停顿下来，监督工作更是流于形式,宪法实际上已被虚置。在宪法自身的存在都成问题的情况下,它的国家主席职权条款还有什么实际意义呢?
其次,从宪政设计的层面来看,1954年宪法和五权宪法的主席(总统)职权在可执行性方面也是具有根本区别的.这两个宪法都源于以内阁制为特点的法国第三共和国宪法,所谓内阁制,就是总统(主席)和总理(行政院长)分享行政权的”双首长制”.一般来说,总统掌管军队并主导国家安全和外交方面的大政方针;总理主持政府,处理内政和外交方面的各种行政事物.为了不使两部分行政权完全割裂开来,总理由总统提名.为了保证宪法中人民对政府工作的监督权,总理的任命须经国会认可,总理及其内阁成员也要接受国会的质询及其它形式的监督.由于国会对总理人选的同意权,总理的行政权相对独立于总统职权.
五权宪法总统职权条款的可操作性是无庸置疑的.无论是五权宪法开始实行的民国初年还是国民党的两蒋,李宗仁及李登辉时期,总统府都掌握着三军的行政管理和指挥权,并主导政府系统的特工部门.一般来说,在体制内,来自宪法的总统军事统帅权是受到高度尊重的.即使是在黎元洪和段祺瑞的府院之争时期,在总统李登辉和行政院长郝伯村的严重冲突时期,段郝二人也无法利用自己比对方强得多的军队的背景,用宪政体制外的手段,夺取军队统帅权,改变历史进程.特别值得提出的是,五权宪法是外省人带到台湾去的,以排斥外省族群为己任的陈水扁,在五权宪法的架构下,以40%的选票当选,同样掌控了军,政,特大权.
1954年宪法的主席职权条款中的武装力量统帅权部分的可执行性如何呢?从组织架构来看,除了形同虚设的国防委员会以外,所有与统帅权有关的,解放军及其相关武装力量的指挥权,行政管理权按照”党指挥枪”的原则,始终牢牢地抓在中央军委手中.制造,研究及推广现代和常规武器的生产,科研部门虽然名义上隶属于国家主席无法直接插手的国务院,但通过国防科工委,仍然听命于中央军委掌控的国防系统.在中央军委的”法典”中,即使解放军一个团的调动,也须军委主席签字同意,否则视为兵变.1966年实际主持中央军委工作的贺龙元帅,即因为被怀疑违犯此条而最终送了命.
情报及特工系统的控制权,是武装力量统帅权的必要条件和重要组成部分.国民党在大陆时期的情治系统,分成由总统直接控制的,戴笠创立的”军统”和党主席通过党务系统主管陈果夫兄弟掌管的”中统”. 在蒋氏败退到台湾之后,总统府设国安局,下辖军情局(前军统)和调查局(前中统).在五权宪法框架下,实现了军队和情治机构主导权的统一.
1954年宪法实行时期,国家主席这个职务下面,从没有过,哪怕是虚设的,类似于国安局的机构去做情治工作,以配合军队统率权的实施.中共情治机构中调部,无论是在康生,孔原还是罗青长时期,只向党主席毛泽东负责.解放军总参谋部下属的军情机构通过主管情治的副总参谋长,向中央军委主席负责.中共方面军队和情治的主导权统一于”党指挥枪”的原则下,而不是统一于1954年宪法赋予的,国家主席的武装力量统帅权之下. 从职权条款的可执行性层面来讲,此时的国家主席,除了自己的警卫员之外,无法统率一兵一卒.
这种根本无法执行的国家主席职权条款,在实际中能赋予国家主席什么实际权利呢?
除了温相之外,我所知道的宪法学者都把1954年宪法的不可执行性看成它的主要不足之处.同时,他们把国家主席的军队统帅权条款,看作是在那个特定时代,国家主席职位的致命缺陷,而不是像温相那样,把这一条款看成是能为国家主席获得军队实际统帅权的巨大资源.这一条款在1959年后引发的更深层的宪政矛盾,最终把两任接班人先后送上了死路. |
