“毒胶囊”的政治经济学解读
【法治构建】
胡颖廉
“毒胶囊”事件，敲打着国人早已脆弱的神经。与以往的“齐二药”等药品安全事件不同，此番波及的范围并不局限于单个企业或某类药品，而是横扫全国的大面积系统性风险。除了媒体揭露的9家药厂的13个批次药品所用胶囊重金属铬含量超标，我不惮以最坏的恶意揣测：这恐怕还不是故事的全部。那么，这一恶性事件为什么会发生？我们又当如何防止？
《中国药典》对明胶空心胶囊有明确的标准。生产药用空心胶囊必须取得药品生产许可证，产品检验合格后方能出厂销售。药品生产企业必须从具有药品生产许可证的企业采购空心胶囊，经检验合格后方可入库和使用。因此，从法理上说，生产经营“毒胶囊”属制售假药行为。
应当承认，1998年国家药监局成立以来，在“全国药监是一家”的口号下，各地药监部门通力合作，制售假药行为在我国一度得到有效遏制。然而，2008年调整药监部门省以下垂直管理后，我国假药问题开始反弹，且有愈演愈烈的趋势。例如去年底曝光的东北3000多家正规药店出售假药事件，各地屡禁不止的通过互联网销售假药行为，以及不法分子为牟取暴利让亲生儿子试服假药的个案，都是明证。
制售假药具有跨地域特征，在“毒胶囊”事件中，工业明胶来自河北，胶囊生产地在浙江，成品则销往吉林、四川、青海等地药厂。要打击这类具有流动性和隐秘性的违法行为，必须由各地药监部门共同调查和联合执法，这需耗费大量人力和财力成本。
令人遗憾的是，调整省以下垂直管理恰恰使这种跨地区合作成为不可能，因为在人事权和财权都实行属地管理的制度安排下，打击制售假药成为“公地悲剧”，理性的地方政府会产生成本外溢的机会主义心理：只要制售假药不给本行政区域带来直接的风险，便可听之任之。在欠发达地区，这种情况表现得尤为明显，且不论跨省的打击假药合作，即便是跨市县的合作都很鲜见。国家药监局也不得不于2009年成立“打击生产销售假药部际协调联席会议”，以应对严峻的现实。
经济学理论认为，需求决定供给。假如没有下游药厂的需求，也就不会有上游企业制售“毒胶囊”的行为，因为“一个巴掌拍不响”。于是有人会问：作为暴利行业的代名词，为什么药厂会为了节省一点成本而甘愿冒制售假药的风险？！事实上，中国的药业远没有普通人想象的那么简单。由于药品价格与民生息息相关，物价部门试图通过三番五次的“降价令”平抑药价，但这一政策并不符合我国医药产业“数量多、规模小、分布散、集约化程度低”的格局。现实中，过度竞争和低水平重复建设使制药企业价格杀跌愈演愈烈，许多企业面临“卖大针剂不如卖矿泉水赚钱”的尴尬境地，不得不通过大量申报改剂药以规避“降价令”，廉价经典普药则纷纷消失。
更严重的是，一些制药企业为降低成本、求得生存而违规操作，带来不容忽视的药品安全隐患，曾经发生的“欣弗”、“甲氨蝶呤”等药害事故都是例证。换言之，药品价格的非市场化下降并没有实现预期目标，最终损害的还是患者的根本利益。行文至此，我们多少可以理解几年前某药企老总抛出的“药品不能当馒头卖”的惊人论断了。
不合理的监管体制，使药监部门没有动力打击制售假药行为；不合理的定价机制，使制药企业为降低成本而铤而走险。可见，中国的假药问题，不仅牵涉道德或法律，更是一个政治经济学命题。
要改变这一局面，我们不能仅做小修小补，而需要完善药品监管的顶层设计。一是理顺药品监管体制，基层药品安全监管只能加强、不能削弱。可考虑将“药品安全控制指标体系”作为约束性指标纳入地方政府政绩考核。根据“药品生产企业所在地为主，经营、使用环节为辅”的原则，将地方政府负总责的制度安排落到实处。这相当于向各利益相关方提供可信的承诺，在激励机制上杜绝“商业利益优于公共利益”等情况。
二是以“新医改”为契机，将药品安全监管与医药产业发展目标有机结合。政府应倾斜支持区域性大药厂，通过对注册资金、主要负责人资质、产量和拥有新药批准文号的限制，淘汰中小药品生产企业，优化制药产业结构，从根本上提升药品安全保障水平。
（作者系国家行政学院社会和文化教研部讲师、管理学博士）
