作者：馮燕 （台大社會系教授）
一、前言
1999年9月21日發生在台灣中部地區的集集大地震，對許多人來講是永難忘懷的經驗，不僅僅是大地受到動搖、社會受到震撼、人身受到傷害，更是許許多多家庭的破碎、小區的解組和社會關係的扭轉。但是另一方面，台灣的人民卻展現出強大的互助精神，從許多的個人、團體主動的投入協助災民的行列，一直到更多的民眾踴躍捐輸，其所展現出來的社會力、行動力令人動容，也對台灣社會產生前所未有的凝聚力。
然而，歷經一年之後，我們所需要面對的更大挑戰，是對災區和整體社會的重建。根據日本阪神大地震的經驗，重建階段所需要投入的經費、時間、人力等資源，是緊急救援階段的三、四倍，甚至更多，但是此時卻發生政府反應災民需求太慢、重建工作團體間缺乏協調以及社會資源重複及浪費等等情事。
社會工作長期以來即扮演社會福利推動及輸送的角色，照顧社會上弱勢族群、調適環境變遷中的個人，更是社會正義、公平的最佳守護者。在這一次921災後重建中，除了傳統上的福利服務提供者的功能外，社會工作更發揮緊急支持、反應需求及資源整合協調的功能。
本文將從921災後重建的階段和任務談起，由民間社會福利與社會工作團體的經驗，說明社會工作在921重建工作中所發揮的角色與功能，期待為後續的重建工作提供協助上的參考。
二、災後的社會工作角色定位
921地震後的災後重建工作可以隨着時間分成三個階段，而每個階段都有其不同的需要和角色。
第一階段是發生大約在災難之後的一個月內，這個階段的主要工作目標是生命安全的維護，包括「生命救援、臨時安置、危機處理以及需求評估」等。第二個階段大約是在一個月到半年之間，主要的工作目標是在「安置服務、情緒安撫、賑災措施、資源協調」等。第三個階段大約是在半年到三年之間，主要工作目標是「生活重建、關懷弱勢、心理重建以及建立制度」等。
在這三個階段中，各有不同的目標與工作，需要社會各界的配合與協助。社會工作的功能為「恢復、預防、發展」，不但在案主發生問題時予以緊急協助，更應協助其日後潛力發揮與生活適應，是故除了發揮社工本身之專業外，更應結合社會上其它領域之資源，共同滿足案主之所需。因此，社會工作所負擔的角色及任務，有以下幾個方向：支持的角色、需求反應的角色、個案管理的角色、資源整合的角色、服務提供的角色。
（一）支持的角色
災變當時並不是每一個人都需要立即進入災區，提供第一線的服務，如果每一個人都在災變後的前幾天即到災區服務，幾天之後幾乎全部的人都累倒了，沒有人可以支持、沒有人可以輪替，服務的工作即面臨中斷的危險。所以社會工作的救災服務系統強調，支持的觀點，提供人力支持、物品支持、財力支持、專業團隊支持及行政協調等等支持工作。社會工作的主體是專業社工員，而這些社會工作人員，長期以來即在政府單位和民間福利機構擔任各種直接和間接的服務工作，因此人力資源和行政協調更是社會工作擅長之處。
921地震之後初期階段，除了在台北市、台北縣災區幫忙的各大學社工師生團隊外，聯合勸募協會和社會工作專業人員協會、殘障聯盟、老人福利聯盟、智障者家長總會等組織亦立即組成「社工震災行動聯盟」，結合台北地區各機構團體的專業社工人員，進駐中部災區協助埔里及台中縣民受災狀況的調查，也因為都是專業人員，因此能在短期間之內，提供這些災民情緒支持、撫慰以及協助政府需求調查人力的不足。
中部地區則在東海大學社工系及當地社福機構的發起下，成立「中部社會福利機構專業社工人員資源整合促進會」，進一步整合中部地區的社會福利資源，提供人力的整合及資源的協調。透過專業社工的組織，迅速就近在災區提供所需的人力支持，共提供 200團人力以上，並在訊息萬變的情況下，成立「921社工諮詢快報」每天出刊，成為當時最快以及最迅捷的信息。
這些支持的角色並非取代主要工作者，而是發揮相輔相成的效果。社會工作的專業訓練，使之在此次救災工作中的主客體掌握的相當清楚，而達到充分支持、共同合作的成果。
二）需求反應的角色
社會工作的訓練中，需求的了解以及判斷是相當重要的。透過了解需求的訪視，一方面能夠讓災民的情緒有所抒發，另一方面也可以幫助服務提供者區辨如何因應及滿足需求。
災區需求無限大，而災民的需求差異性亦高，隨着時間的不同，也會產生需求的變化。但是如何將災民的需求與政府或是重建單位連結，或是讓不同身份（如兒童、青少年、老人等）、特質（身心障礙、失親兒童等）的需求能被了解，必須有人在第一線與災民接觸、服務災民，才能有正確的判斷。
例如主婦聯盟推動協助重建區的婦女就業掃街工作；兒童福利聯盟在提供一段時間的臨托與喘息服務後指出，失親兒童的財產信託以及扶養家庭等問題，需要特別關注；展望會的儲糧倉等等，均是社工扮演需求反應角色之最佳例證。
（三）個案管理的角色
個案管理是社會工作新發展出的助人模式，使用於有多重問題的案主。重建區民的問題往往是多元而且複雜的，一個受災戶中，可能有經濟的問題、房子倒了、找不到工作，也有可能心理上出現狀況，更有機會產生健康上的問題。因此，往往需要來自不同領域的協助。但是如果由重建區民本身自己來求助，並不是一件容易的事。因此社會工作者一方面扮演初級的情緒支持者，另一方面是要去結合各種資源，透過社會工作者的轉介及協調，使重建區民得到滿足。
如南投縣所成立的23個小區家庭支持中心、台中市所成立的三個生活重建中心以及台中縣所成立的五個社會福利工作站，以及民間單位如世界展望會的原住民鄉服務站、家扶基金會的兒童扶助工作、兒福聯盟的失依兒童訪視計劃等等，都是透過專業的社會工作，進行個案的訪視輔導，使其依個案管理的方法，提供個案直接的服務或是轉介不同的服務項目，使這些民眾能直接的就近得到在地服務。
（四）資源整合的角色
在災變剛開始階段，資源的投入源源不斷，但是同時也產生兩個問題，一個是持續性，另一個是均衡性。因此，社會工作將這些資源整合，扮演重分配或協調的功能，雖然在大資源上無法着力，但是在各各社福團體的範疇內，均能結合其服務功能與愛心，而提供良好的服務。
如向以資源整合為宗旨的聯合勸募協會，立即公布有關921重建的方案補助辦法，協助各福利機構與團體的相關計劃，更深入災區主動的提供資源做機構重建，節省時間與人力的浪費。另一方面也積極扮演資源掌握和媒合的角色，在一片混亂的愛心資源中，扮演積極整合的角色。
三、持續性的服務方案
誠如前文所言，生活重建工作是一項需要長時間的人力、物力投入的工作，因此，持續性的服務便成為相當重要，而心理重建、社會再造更是需俟混亂稍做沈澱後才真正開始，故需要長期投入，才能克竟全功。社會工作平日即扮演各項社會福利的提供工作，在災變之後，社會工作者自然而然地就會結合併擴展平日的服務，甚至創造新的服務。
災後受創的個人、家庭及小區均需長期的心理重建、生活重建和小區重建，以社會工作傳統的個案、團體和小區三大工作方法切入，以增強案主的復原力為出發點，逐步協助個人及家庭重新自立，進而協助小區各種社會服務組織之重整，是社會工作投入災區重建工作的方向、重點和策略。
目前在重建區中，持續性提供在地服務的，有南投縣的二十三個小區家庭支持中心，以及台中市的三個國宅服務中心，均是政府委託相關福利機構提供的服務中心，而台中縣政府則採取項目委託方式，以個別方案委託各機構提供服務。此外，還有民間組織如 CCF針對低收入戶、單親家庭，展望會針對原住民、兒福聯盟針對失依兒童，獨立或結合社會資源，從事特定受災人口的跨區域服務，故大致可以歸整成三種模式。
（一）南投縣「小區家庭支持中心」模式
南投縣邀請全盟、社工專協等民間團體代表及內政部、南投縣政府社會科代表，共同規劃「南投縣災後生活重建-各鄉鎮小區家庭支持中心計劃」，以委託民營的方式成立十三個家支中心（見表一）。其主要宗旨第一在結合政府資源與有心投入社會服務之民間團體，建立災民之社會福利服務。第二是建立普及式的小區服務體系，成為民眾接受服務的第一個據點。
其基本服務功能包括四大項目：
1.諮詢與轉介，2.個案輔導與管理，3.居家照顧服務，4.小區組織。
此外，各家支中心還舉辦各種「項目」，包括自行規劃，和政府交辦的方案。原則上應是以縣府向九二一基金會申請的經費維持，但目前各承辦單位還是以「出力又出錢」的狀況支撐。
表一
南投縣十三個小區家庭支持中心
鄉鎮別 中心名稱 承辦單位
南投市 第一小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
南投市 第二小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
南投市 第三小區家庭支持中心 伊甸社會福利基金會
草屯鎮 第一小區家庭支持中心 天主教聖母聖心修女會
草屯鎮 第二小區家庭支持中心 YMCA
埔里鎮 第一小區家庭支持中心 南投縣家扶中心
埔里鎮 第二小區家庭支持中心 南投縣慈惠善行協會
埔里鎮 第三小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
竹山鎮 第一小區家庭支持中心 中華民國老人福利推動聯盟
竹山鎮 第二小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
竹山鎮 第三小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
集集鎮 小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
鹿谷鄉 小區家庭支持中心 台灣佛教法性寶林協會
水裡鄉 小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
名間鄉 第一小區家庭支持中心 中華民國智障者家長總會
名間鄉 第二小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
魚池鄉 小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
中寮鄉 第一小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
中寮鄉 第二小區家庭支持中心 中華民國小區資源交流協會
仁愛鄉 小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
國姓鄉 第一小區家庭支持中心 中華基督教救助協會
國姓鄉 第二小區家庭支持中心 台灣基督教長老教會
信義鄉 小區家庭支持中心 世界展望會
南投縣小區家庭支持中心的普遍設置，在台灣可謂是首創，也頗符合政府自民國八十五年開始推動的福利小區化原則。這項計劃目前是以五年為期，但是當然更期待能永續經營，成為社會福利的推手。
（二）台中縣的「項目委託」重建工作模式
台中縣由於社會福利資源較為豐富，因此採用方案委託方式（見表二），而管理中心則是以台中縣政府本身的社工人員和委託單位一起合作、共同進行規劃工作。
表二
台中縣項目委託辦理方案一覽表
方案名稱 受委託單位
快樂兒童一災區家庭喘息服務計 財團法人兒童福利聯盟文教基金會
親親寶貝一受創兒童少年困體治療方案 財團法人兒童福利聯盟文教基金會
親職加油站一受災兒童照顧者親職團體課程方案 財團法人兒童福利聯盟文教基金會
窗外有藍天一震災罹難者家庭倖存者服務方案 財團法人兒童福利聯盟文教基金會
九二一失依兒童暨家庭輔導方案 財團法人兒童福利聯盟文教基金會
災後失依暨單親兒童少年適應研究 靜宜大學青少年兒童福利系所
監護權與兒童最佳利益原則之應用研究 靜宜大學青少年兒童福利系所
兒虐指標評估與家庭暴力相關研究 靜宜大學青少年兒童福利系所
災區兒童教育與生命教育團體輔導計劃靜宜大學青少年兒童福利系所
九二一震災單親親職教育外展服務輔方案 中華兒童暨家庭扶助基金會
震災兒童監護人之親職教育團體課程輔導 中華兒童暨家庭扶助基金會
九二一震災兒少心理輔導暨親職教育 中華兒童暨家庭扶助基金會
個案管理整合之行動研究方案 中華兒童暨家庭扶助基金會
失依兒童少年暨單親家庭陽光與希望之旅系列 中華兒童暨家庭扶助基金會
九二一震災失依兒童少年暨危機家庭生活照顧輔導補助計劃
勵馨社會福利基金會
災後失依暨單親兒童少年適應研究一以台中縣為例中華民國社會政策學會
九二一災區老人、婦女服務計劃單親兒童學習營 台灣婦女展業協會
兒童托育服務 （共19所）
921災區老人、婦女服務計劃 台灣婦女展業協會
單親家庭個案管理 台灣婦女展業協會
婦女支持團體 台灣婦女展業協會
單親家庭親子生活營 台灣婦女展業協會
老人居家服務居家服務 台灣婦女展業協會
單親婦女就業服務 台灣婦女展業協會
單親兒童學習營 台灣婦女展業協會
台中縣政府新社鄉福利服務工作站 財團法人老五老基金會
台中縣霧峰福利服務工作站 勵馨社會福利事業基金會
台中縣雙崎部落福利服務工作站 中華至善社會服務協會
921災後受創婦女及不幸婦女復原力計劃 天主教善牧社會福利基金會
921震災關懷個案，災區因災致殘身心障礙者小區照顧計劃伊甸基金會中區服務中心
心靈驛站，921台中縣身心障礙者關懷項目 啟智協會、聲暉等身心障礙團體
（三）「跨區域方案」模式
這種模式是指為特定對象而提供，所以服務區域跨越縣市，因此也不是完全和某一行政單位合作，多半是由民間團體總會規劃，而以其設於各地的分會、中心承擔服務輸送工作。以兒福聯盟與安泰人壽合作提供的「921失依兒童暨撫養家庭輔導方案」為例，強調其台中家庭重建的服務模式，提供失依孩童的撫養家庭照顧者資源及支持，以讓孩子能在較適合之環境成長。但由於這些失依兒童已散居於各地，而且會有遷移現象，因此需要社工員到各地去訪視，成為跨區域的重建方案。該方案的內容包括：
1.透過實際探訪及追蹤，與失依孤兒建立關係，了解他們的需要與問題，給予適當的輔導與支持，使其身心獲得保障並有健康的發展，並協助921震災孤兒重拾安定生活。
2.協助921震災孤兒作短、長期之安置。
3.定期訪視並提供撫養家庭資源及支持，並幫助家庭有能力面對並解決現在及未來可能遭逢之家庭問題。
4.透過與撫養家長之接觸與教育，提供兒童照顧者相關的親職教育諮商，以提升扶養人處理孩童問題能力，並紓解照顧壓力。
5.成立諮詢專線服務，提供失依孤兒及撫養家庭最新資源訊息及心理諮商等關懷支持服務。
6.結合社會資源，建立震災兒童照顧與支持網絡，提供他們的實際身心需求。
7.協助兒童了解地震災害與知識，幫助兒童除去不正確的想法與害怕。
8.引導兒童表達對震災發生的經驗及情緒感受，協助兒童走出傷痛與恐懼，處理內心的失落與哀傷。
四、倡導工作
在賑災過程中，社工員一方面提供直接的服務，一方面也慢慢的收集問題，當個別社工員或是機構無法解決時，就需要透過倡導的手段來改變制度，以尋求更多的人受益。茲以失依兒童的信託制度以及民法1094條之修正為例說明。
（一）失依兒童財產信託
在災後家庭訪視期間，社工員發現震災導致的失依兒童少年，除了輔導跟安置問題外，還有包括撫恤金、補助費，甚至父母生前債務或遺產所引發的問題。為了確保他們的權益，社工員除了開公聽會提出呼籲，促成重建條例中對孤兒財產處置，采強制信託的規定外，並促行政單位向財團法人九二一震災重建基金會爭取補助九二一災區失依兒童設立財產信託配合款，每一個案由該會補助新台幣五十萬元併入信託基金以資鼓勵。
（二）民法一O九四條修正條文案
由於發現部份失依兒童或因無適當人選，或因親屬間相互推諉等因素，而無法選定監護人，影響兒童之權益甚巨，兒福聯盟結合女律師協會努力倡導修正民法1094條中，完全依賴血緣關係的監護權裁定順序，首度賦予公權力介入孤兒監護權之法源依據。
（三）建立公益資源規範
有鑑於災後善款捐輸踴躍，現有法令及體制不足以做適當的規範與管理，以致出現過度募款、流向不明等疑慮，不但浪費了社會資源，也傷害到公益團體的生計。因此社福界一方面出面籌組「全國民間災後重建監督協調聯盟」，期能阻止不當募款，並協調呈現紛亂的工作團隊服務；一方面亦努力推動立法院修訂「統一捐募運動辦法」。
五、結語
台灣位處地震帶當中，就如同颱風一樣，地震是我們不可避免的天然災害，我們雖然不希望再發生類似921地震這麼大的災害，但是卻希望能夠在這次的教訓之後，留下一些經驗，提供以後類似災害時之借鏡。
每一個專業體系均在這次的救災中扮演着十分重要的角色，但透過上述之討論，我們可以將社會工作在此次重建工作中發揮的特色整理如下：
（一） 協調整合能力高
在這次賑災中發現，最大的資源仍然是「人」。而社會工作就是最擅長運用人力資源的專業。因此，每次所能投入的人力雖然有限，但卻能從中發揮最大的效用，無論是人員的安排、人力的評估、物資的運用以及資源的分配，均有相當完整的整合能力。而且在很短的時間內，能夠做出協調整合的反應，如行動聯盟及「全盟」的籌組；和整體性的工作規劃，如南投縣的家友中心；及各種跨區合作方案等極為明確。
（二） 直接行動能力強
除了第一線的救災人員外，社會工作人員亦在第一時間就提供了服務，雖然不是挽救生命，但是卻能撫慰人心，雖然沒有辦法重建屋舍，但是卻能重建人心，而所有的行動都是經過慎密評估、規劃後再出發，因此，所產生的行動效果更高。
（三） 服務轉介照顧全
社會工作強調團隊之間的協調、科際之間的整合，因此，當發現個案問題需進一步處理時，會主動的聯絡其它專業人士協助，如心理諮詢、精神醫療、輔導諮商等等，讓案主的權益得到最佳保障。
（四） 微視及巨視面兼顧
社會工作專業本身即是以「人在情境中」為社會關懷的出發點，因此總是同時將人、環境、及人與環境間的調適納入考慮，因此在進行服務工作時，不但盡力關照到微視面個別案主系統的權益及需求，也不忘投入巨視面社會制度的建立及觀念倡導。
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