作者：冯燕 （台大社会系教授）
一、前言
1999年9月21日发生在台湾中部地区的集集大地震，对许多人来讲是永难忘怀的经验，不仅仅是大地受到动摇、社会受到震撼、人身受到伤害，更是许许多多家庭的破碎、小区的解组和社会关系的扭转。但是另一方面，台湾的人民却展现出强大的互助精神，从许多的个人、团体主动的投入协助灾民的行列，一直到更多的民众踊跃捐输，其所展现出来的社会力、行动力令人动容，也对台湾社会产生前所未有的凝聚力。
然而，历经一年之后，我们所需要面对的更大挑战，是对灾区和整体社会的重建。根据日本阪神大地震的经验，重建阶段所需要投入的经费、时间、人力等资源，是紧急救援阶段的三、四倍，甚至更多，但是此时却发生政府反应灾民需求太慢、重建工作团体间缺乏协调以及社会资源重复及浪费等等情事。
社会工作长期以来即扮演社会福利推动及输送的角色，照顾社会上弱势族群、调适环境变迁中的个人，更是社会正义、公平的最佳守护者。在这一次921灾后重建中，除了传统上的福利服务提供者的功能外，社会工作更发挥紧急支持、反应需求及资源整合协调的功能。
本文将从921灾后重建的阶段和任务谈起，由民间社会福利与社会工作团体的经验，说明社会工作在921重建工作中所发挥的角色与功能，期待为后续的重建工作提供协助上的参考。
二、灾后的社会工作角色定位
921地震后的灾后重建工作可以随着时间分成三个阶段，而每个阶段都有其不同的需要和角色。
第一阶段是发生大约在灾难之后的一个月内，这个阶段的主要工作目标是生命安全的维护，包括「生命救援、临时安置、危机处理以及需求评估」等。第二个阶段大约是在一个月到半年之间，主要的工作目标是在「安置服务、情绪安抚、赈灾措施、资源协调」等。第三个阶段大约是在半年到三年之间，主要工作目标是「生活重建、关怀弱势、心理重建以及建立制度」等。
在这三个阶段中，各有不同的目标与工作，需要社会各界的配合与协助。社会工作的功能为「恢复、预防、发展」，不但在案主发生问题时予以紧急协助，更应协助其日后潜力发挥与生活适应，是故除了发挥社工本身之专业外，更应结合社会上其它领域之资源，共同满足案主之所需。因此，社会工作所负担的角色及任务，有以下几个方向：支持的角色、需求反应的角色、个案管理的角色、资源整合的角色、服务提供的角色。
（一）支持的角色
灾变当时并不是每一个人都需要立即进入灾区，提供第一线的服务，如果每一个人都在灾变后的前几天即到灾区服务，几天之后几乎全部的人都累倒了，没有人可以支持、没有人可以轮替，服务的工作即面临中断的危险。所以社会工作的救灾服务系统强调，支持的观点，提供人力支持、物品支持、财力支持、专业团队支持及行政协调等等支持工作。社会工作的主体是专业社工员，而这些社会工作人员，长期以来即在政府单位和民间福利机构担任各种直接和间接的服务工作，因此人力资源和行政协调更是社会工作擅长之处。
921地震之后初期阶段，除了在台北市、台北县灾区帮忙的各大学社工师生团队外，联合劝募协会和社会工作专业人员协会、残障联盟、老人福利联盟、智障者家长总会等组织亦立即组成「社工震灾行动联盟」，结合台北地区各机构团体的专业社工人员，进驻中部灾区协助埔里及台中县民受灾状况的调查，也因为都是专业人员，因此能在短期间之内，提供这些灾民情绪支持、抚慰以及协助政府需求调查人力的不足。
中部地区则在东海大学社工系及当地社福机构的发起下，成立「中部社会福利机构专业社工人员资源整合促进会」，进一步整合中部地区的社会福利资源，提供人力的整合及资源的协调。透过专业社工的组织，迅速就近在灾区提供所需的人力支持，共提供 200团人力以上，并在讯息万变的情况下，成立「921社工咨询快报」每天出刊，成为当时最快以及最迅捷的信息。
这些支持的角色并非取代主要工作者，而是发挥相辅相成的效果。社会工作的专业训练，使之在此次救灾工作中的主客体掌握的相当清楚，而达到充分支持、共同合作的成果。
二）需求反应的角色
社会工作的训练中，需求的了解以及判断是相当重要的。透过了解需求的访视，一方面能够让灾民的情绪有所抒发，另一方面也可以帮助服务提供者区辨如何因应及满足需求。
灾区需求无限大，而灾民的需求差异性亦高，随着时间的不同，也会产生需求的变化。但是如何将灾民的需求与政府或是重建单位连结，或是让不同身份（如儿童、青少年、老人等）、特质（身心障碍、失亲儿童等）的需求能被了解，必须有人在第一线与灾民接触、服务灾民，才能有正确的判断。
例如主妇联盟推动协助重建区的妇女就业扫街工作；儿童福利联盟在提供一段时间的临托与喘息服务后指出，失亲儿童的财产信托以及扶养家庭等问题，需要特别关注；展望会的储粮仓等等，均是社工扮演需求反应角色之最佳例证。
（三）个案管理的角色
个案管理是社会工作新发展出的助人模式，使用于有多重问题的案主。重建区民的问题往往是多元而且复杂的，一个受灾户中，可能有经济的问题、房子倒了、找不到工作，也有可能心理上出现状况，更有机会产生健康上的问题。因此，往往需要来自不同领域的协助。但是如果由重建区民本身自己来求助，并不是一件容易的事。因此社会工作者一方面扮演初级的情绪支持者，另一方面是要去结合各种资源，透过社会工作者的转介及协调，使重建区民得到满足。
如南投县所成立的23个小区家庭支持中心、台中市所成立的三个生活重建中心以及台中县所成立的五个社会福利工作站，以及民间单位如世界展望会的原住民乡服务站、家扶基金会的儿童扶助工作、儿福联盟的失依儿童访视计划等等，都是透过专业的社会工作，进行个案的访视辅导，使其依个案管理的方法，提供个案直接的服务或是转介不同的服务项目，使这些民众能直接的就近得到在地服务。
（四）资源整合的角色
在灾变刚开始阶段，资源的投入源源不断，但是同时也产生两个问题，一个是持续性，另一个是均衡性。因此，社会工作将这些资源整合，扮演重分配或协调的功能，虽然在大资源上无法着力，但是在各各社福团体的范畴内，均能结合其服务功能与爱心，而提供良好的服务。
如向以资源整合为宗旨的联合劝募协会，立即公布有关921重建的方案补助办法，协助各福利机构与团体的相关计划，更深入灾区主动的提供资源做机构重建，节省时间与人力的浪费。另一方面也积极扮演资源掌握和媒合的角色，在一片混乱的爱心资源中，扮演积极整合的角色。
三、持续性的服务方案
诚如前文所言，生活重建工作是一项需要长时间的人力、物力投入的工作，因此，持续性的服务便成为相当重要，而心理重建、社会再造更是需俟混乱稍做沈淀后才真正开始，故需要长期投入，才能克竟全功。社会工作平日即扮演各项社会福利的提供工作，在灾变之后，社会工作者自然而然地就会结合并扩展平日的服务，甚至创造新的服务。
灾后受创的个人、家庭及小区均需长期的心理重建、生活重建和小区重建，以社会工作传统的个案、团体和小区三大工作方法切入，以增强案主的复原力为出发点，逐步协助个人及家庭重新自立，进而协助小区各种社会服务组织之重整，是社会工作投入灾区重建工作的方向、重点和策略。
目前在重建区中，持续性提供在地服务的，有南投县的二十三个小区家庭支持中心，以及台中市的三个国宅服务中心，均是政府委托相关福利机构提供的服务中心，而台中县政府则采取项目委托方式，以个别方案委托各机构提供服务。此外，还有民间组织如 CCF针对低收入户、单亲家庭，展望会针对原住民、儿福联盟针对失依儿童，独立或结合社会资源，从事特定受灾人口的跨区域服务，故大致可以归整成三种模式。
（一）南投县「小区家庭支持中心」模式
南投县邀请全盟、社工专协等民间团体代表及内政部、南投县政府社会科代表，共同规划「南投县灾后生活重建-各乡镇小区家庭支持中心计划」，以委托民营的方式成立十三个家支中心（见表一）。其主要宗旨第一在结合政府资源与有心投入社会服务之民间团体，建立灾民之社会福利服务。第二是建立普及式的小区服务体系，成为民众接受服务的第一个据点。
其基本服务功能包括四大项目：
1.咨询与转介，2.个案辅导与管理，3.居家照顾服务，4.小区组织。
此外，各家支中心还举办各种「项目」，包括自行规划，和政府交办的方案。原则上应是以县府向九二一基金会申请的经费维持，但目前各承办单位还是以「出力又出钱」的状况支撑。
表一
南投县十三个小区家庭支持中心
乡镇别 中心名称 承办单位
南投市 第一小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
南投市 第二小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
南投市 第三小区家庭支持中心 伊甸社会福利基金会
草屯镇 第一小区家庭支持中心 天主教圣母圣心修女会
草屯镇 第二小区家庭支持中心 YMCA
埔里镇 第一小区家庭支持中心 南投县家扶中心
埔里镇 第二小区家庭支持中心 南投县慈惠善行协会
埔里镇 第三小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
竹山镇 第一小区家庭支持中心 中华民国老人福利推动联盟
竹山镇 第二小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
竹山镇 第三小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
集集镇 小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
鹿谷乡 小区家庭支持中心 台湾佛教法性宝林协会
水里乡 小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
名间乡 第一小区家庭支持中心 中华民国智障者家长总会
名间乡 第二小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
鱼池乡 小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
中寮乡 第一小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
中寮乡 第二小区家庭支持中心 中华民国小区资源交流协会
仁爱乡 小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
国姓乡 第一小区家庭支持中心 中华基督教救助协会
国姓乡 第二小区家庭支持中心 台湾基督教长老教会
信义乡 小区家庭支持中心 世界展望会
南投县小区家庭支持中心的普遍设置，在台湾可谓是首创，也颇符合政府自民国八十五年开始推动的福利小区化原则。这项计划目前是以五年为期，但是当然更期待能永续经营，成为社会福利的推手。
（二）台中县的「项目委托」重建工作模式
台中县由于社会福利资源较为丰富，因此采用方案委托方式（见表二），而管理中心则是以台中县政府本身的社工人员和委托单位一起合作、共同进行规划工作。
表二
台中县项目委托办理方案一览表
方案名称 受委托单位
快乐儿童一灾区家庭喘息服务计 财团法人儿童福利联盟文教基金会
亲亲宝贝一受创儿童少年困体治疗方案 财团法人儿童福利联盟文教基金会
亲职加油站一受灾儿童照顾者亲职团体课程方案 财团法人儿童福利联盟文教基金会
窗外有蓝天一震灾罹难者家庭幸存者服务方案 财团法人儿童福利联盟文教基金会
九二一失依儿童暨家庭辅导方案 财团法人儿童福利联盟文教基金会
灾后失依暨单亲儿童少年适应研究 静宜大学青少年儿童福利系所
监护权与儿童最佳利益原则之应用研究 静宜大学青少年儿童福利系所
儿虐指标评估与家庭暴力相关研究 静宜大学青少年儿童福利系所
灾区儿童教育与生命教育团体辅导计划静宜大学青少年儿童福利系所
九二一震灾单亲亲职教育外展服务辅方案 中华儿童暨家庭扶助基金会
震灾儿童监护人之亲职教育团体课程辅导 中华儿童暨家庭扶助基金会
九二一震灾儿少心理辅导暨亲职教育 中华儿童暨家庭扶助基金会
个案管理整合之行动研究方案 中华儿童暨家庭扶助基金会
失依儿童少年暨单亲家庭阳光与希望之旅系列 中华儿童暨家庭扶助基金会
九二一震灾失依儿童少年暨危机家庭生活照顾辅导补助计划
励馨社会福利基金会
灾后失依暨单亲儿童少年适应研究一以台中县为例中华民国社会政策学会
九二一灾区老人、妇女服务计划单亲儿童学习营 台湾妇女展业协会
儿童托育服务 （共19所）
921灾区老人、妇女服务计划 台湾妇女展业协会
单亲家庭个案管理 台湾妇女展业协会
妇女支持团体 台湾妇女展业协会
单亲家庭亲子生活营 台湾妇女展业协会
老人居家服务居家服务 台湾妇女展业协会
单亲妇女就业服务 台湾妇女展业协会
单亲儿童学习营 台湾妇女展业协会
台中县政府新社乡福利服务工作站 财团法人老五老基金会
台中县雾峰福利服务工作站 励馨社会福利事业基金会
台中县双崎部落福利服务工作站 中华至善社会服务协会
921灾后受创妇女及不幸妇女复原力计划 天主教善牧社会福利基金会
921震灾关怀个案，灾区因灾致残身心障碍者小区照顾计划伊甸基金会中区服务中心
心灵驿站，921台中县身心障碍者关怀项目 启智协会、声晖等身心障碍团体
（三）「跨区域方案」模式
这种模式是指为特定对象而提供，所以服务区域跨越县市，因此也不是完全和某一行政单位合作，多半是由民间团体总会规划，而以其设于各地的分会、中心承担服务输送工作。以儿福联盟与安泰人寿合作提供的「921失依儿童暨抚养家庭辅导方案」为例，强调其台中家庭重建的服务模式，提供失依孩童的抚养家庭照顾者资源及支持，以让孩子能在较适合之环境成长。但由于这些失依儿童已散居于各地，而且会有迁移现象，因此需要社工员到各地去访视，成为跨区域的重建方案。该方案的内容包括：
1.透过实际探访及追踪，与失依孤儿建立关系，了解他们的需要与问题，给予适当的辅导与支持，使其身心获得保障并有健康的发展，并协助921震灾孤儿重拾安定生活。
2.协助921震灾孤儿作短、长期之安置。
3.定期访视并提供抚养家庭资源及支持，并帮助家庭有能力面对并解决现在及未来可能遭逢之家庭问题。
4.透过与抚养家长之接触与教育，提供儿童照顾者相关的亲职教育谘商，以提升扶养人处理孩童问题能力，并纾解照顾压力。
5.成立咨询专线服务，提供失依孤儿及抚养家庭最新资源讯息及心理谘商等关怀支持服务。
6.结合社会资源，建立震灾儿童照顾与支持网络，提供他们的实际身心需求。
7.协助儿童了解地震灾害与知识，帮助儿童除去不正确的想法与害怕。
8.引导儿童表达对震灾发生的经验及情绪感受，协助儿童走出伤痛与恐惧，处理内心的失落与哀伤。
四、倡导工作
在赈灾过程中，社工员一方面提供直接的服务，一方面也慢慢的收集问题，当个别社工员或是机构无法解决时，就需要透过倡导的手段来改变制度，以寻求更多的人受益。兹以失依儿童的信托制度以及民法1094条之修正为例说明。
（一）失依儿童财产信托
在灾后家庭访视期间，社工员发现震灾导致的失依儿童少年，除了辅导跟安置问题外，还有包括抚恤金、补助费，甚至父母生前债务或遗产所引发的问题。为了确保他们的权益，社工员除了开公听会提出呼吁，促成重建条例中对孤儿财产处置，采强制信托的规定外，并促行政单位向财团法人九二一震灾重建基金会争取补助九二一灾区失依儿童设立财产信托配合款，每一个案由该会补助新台币五十万元并入信托基金以资鼓励。
（二）民法一O九四条修正条文案
由于发现部份失依儿童或因无适当人选，或因亲属间相互推诿等因素，而无法选定监护人，影响儿童之权益甚巨，儿福联盟结合女律师协会努力倡导修正民法1094条中，完全依赖血缘关系的监护权裁定顺序，首度赋予公权力介入孤儿监护权之法源依据。
（三）建立公益资源规范
有鉴于灾后善款捐输踊跃，现有法令及体制不足以做适当的规范与管理，以致出现过度募款、流向不明等疑虑，不但浪费了社会资源，也伤害到公益团体的生计。因此社福界一方面出面筹组「全国民间灾后重建监督协调联盟」，期能阻止不当募款，并协调呈现纷乱的工作团队服务；一方面亦努力推动立法院修订「统一捐募运动办法」。
五、结语
台湾位处地震带当中，就如同台风一样，地震是我们不可避免的天然灾害，我们虽然不希望再发生类似921地震这么大的灾害，但是却希望能够在这次的教训之后，留下一些经验，提供以后类似灾害时之借镜。
每一个专业体系均在这次的救灾中扮演着十分重要的角色，但透过上述之讨论，我们可以将社会工作在此次重建工作中发挥的特色整理如下：
（一） 协调整合能力高
在这次赈灾中发现，最大的资源仍然是「人」。而社会工作就是最擅长运用人力资源的专业。因此，每次所能投入的人力虽然有限，但却能从中发挥最大的效用，无论是人员的安排、人力的评估、物资的运用以及资源的分配，均有相当完整的整合能力。而且在很短的时间内，能够做出协调整合的反应，如行动联盟及「全盟」的筹组；和整体性的工作规划，如南投县的家友中心；及各种跨区合作方案等极为明确。
（二） 直接行动能力强
除了第一线的救灾人员外，社会工作人员亦在第一时间就提供了服务，虽然不是挽救生命，但是却能抚慰人心，虽然没有办法重建屋舍，但是却能重建人心，而所有的行动都是经过慎密评估、规划后再出发，因此，所产生的行动效果更高。
（三） 服务转介照顾全
社会工作强调团队之间的协调、科际之间的整合，因此，当发现个案问题需进一步处理时，会主动的联络其它专业人士协助，如心理咨询、精神医疗、辅导谘商等等，让案主的权益得到最佳保障。
（四） 微视及巨视面兼顾
社会工作专业本身即是以「人在情境中」为社会关怀的出发点，因此总是同时将人、环境、及人与环境间的调适纳入考虑，因此在进行服务工作时，不但尽力关照到微视面个别案主系统的权益及需求，也不忘投入巨视面社会制度的建立及观念倡导。
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