第1章：政治之必需

第三波的民主化，時人對自由民主制前景的擔憂；左右兩派憧憬政府的消亡，發展中國家卻在身受該憧憬之實現；我們視各式機構為理所當然，但對其來龍去脈，卻一無所知。

1970年到2010年的40年間，世界上民主國家的數量歷經一次高漲。1973年，世界151個國家中，被《自由之家》（Freedom House) ，評估為自由國家的，僅占45個。《自由之家》是一家非政府機構，每年就世界各國的公民權和政治權，提供量化的評選。(1)該年，西班牙、葡萄牙和希臘是獨裁政權；蘇聯和其東歐衛星國仍顯得強大和凝聚；中國正捲入毛澤東的文化大革命；一群腐敗的“終身總裁”正在非洲鞏固他們的統治；大部分拉丁美洲處於軍人獨裁之中。到了下一代，人們則親眼目睹巨大的政治變化。民主制和市場導向的經濟，在中東阿拉伯之外的世界各地蓬勃興起。20世紀90年代後期，約有120個國家——占世界獨立國家總數的60%——成為民主制。(2) 這一變化，即是塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）講述的第三波民主化。自由民主製作為首選，已成為21世紀初普遍接受的政治環境。(3)

      潛行於體制變化之下，是一項巨大的社會轉型。世界上一度消極的千百萬民眾，組織起來，參與他們各自社會的政治生活，其結果是大幅轉向民主制。此次社會大動員，背後有眾多因素：廣為普及的教育，使民眾意識到自我和周遭的政治環境；信息技術，使思想和知識得到迅速傳播；廉價的旅行和通訊，讓民眾得以運用他們的腳來參與選舉，如果他們對政府不滿；經濟繁榮，誘發民眾渴望獲得更齊全的保障。

      第三波在20世紀90年代後達到頂峰。21世紀第一個10年則出現“民主衰退”。參與第三波民主化的國家中，約有五分之一，不是回復到威權主義，就是看到它們的民主機構遭受嚴重的侵蝕。(4)《自由之家》提及，2009年是世界自由程度連續下跌的第四年，這是1973年創建以來的首次。(5)

政治焦慮

21世紀第二個10年初，民主制的病狀以若干形式呈現。第一種焦慮，取得民主進展的某些國家出現徹底的逆轉，如俄羅斯，委內瑞拉和伊朗。它們的民選領袖忙於拆除各式民主機構。他們操縱選舉，關閉或鯨吞獨立的電視和報紙，取締反對派的活動。自由民主不僅僅是在選舉中獲得多數，而由一套複雜的機構所組成，通過法律和平衡，來限制和調節權力的行使。很多國家，雖然正式接受民主的合法性，卻在系統性地取消對行政權力的制衡，系統性地發起對法律的侵蝕。

      其次，那些似乎走出專制的國家，卻陷入政論家托馬斯·凱羅塞斯（Thomas Carothers）所稱謂的“灰色地帶”，既非完全的專制，也非貨真價實的民主。(6) 許多前蘇聯的繼承國家，如中亞的哈薩克和烏茲別克，正是如此。1989年柏林牆倒塌之後有個普遍的假設：幾乎所有的國家將過渡成民主制，而民主實踐中的種種挫折，將隨時間的推移而獲得逐一克服。凱羅塞斯指出，該“過渡模式”的假設是靠不住的，很多專制的精英階層，無意建立將削弱他們自身權力的民主機構。

      第三種焦慮，無關乎政治制度能否變得民主化，或保持民主化，而關乎它們能否提供民眾所需要的基本服務。擁有民主機構這一事實，並不表明其治國成績的優劣。未克履行民主所允諾的好處，可能是民主制度所面臨的最大挑戰。

      烏克蘭就是一個範例。2004年，它給世人帶來驚奇，成千上萬的民眾湧向基輔的獨立廣場，抗議總統選舉的不公。這一系列的抗議被稱為橙色革命，引發新一輪的選舉，導致改革家維克多·尤先科當上總統。然而一旦當權，橙色聯盟一無是處，尤先科又辜負支持者們的期望。政府內部爭吵不已，無法應付烏克蘭的嚴重腐敗，在2008—2009年的全球金融危機中，其治理下的國民經濟陷入崩潰。2010年初，當選為新總統的是維克托·亞努科維奇。而2004年被指控操縱選票、企圖竊取選舉成果、從而觸發橙色革命的，恰是此人。

      困擾民主國家的，還有許多其它的治理失誤。眾所周知，拉丁美洲是世界上貧富最懸殊的地區。那裡，階級等級往往等同於族裔。其民粹領袖的上升，如委內瑞拉的烏戈·查韋斯和 玻利維亞的埃沃·莫拉萊斯，與其説是不穩定的原因，倒不如説是不均的症狀。很多人感到，他們名義上是公民，但在現實社會中卻橫遭排擠。持久的貧窮，經常滋生其它社會功能的失調，如結夥成幫、毒品交易、老百姓的不安全感。在哥倫比亞、墨西哥和薩爾瓦多，有組織的犯罪活動，威脅着國家本身和其基本機構。未能有效地處理這些麻煩，便破壞了民主制的合法性。

      另一範例是印度。自1947年獨立以來，它一直維持頗為成功的民主制——考慮到其貧窮程度、其種族和宗教的多元、其幅員人口的廣袤，此成就更為驚人。（如以更長遠的歷史眼光，來看待印度的政治發展，將會減少我們的驚異。這是本書第10至12 章的主題。）但印度的民主，就像香腸的製作，看得越近，其吸引力便降得越多。舉例，幾乎三分之一的印度立法委員，現正遭受各式的犯罪起訴，有些甚至是重罪，像謀殺和強姦。印度政治家經常採納公開的政治交易，以政治恩惠來交換選票。印度民主的難纏爛攪，令政府在重大的基礎設施投資上，很難做出決策。眾多印度的城市裡，在漂亮耀眼的高科技中心旁，往往可見非洲式的貧窮。

      印度民主明顯的混亂和腐敗，經常與中國快速和有效的決策，形成強烈對比。中國統治者不受法治或民主職責的牽制：如想建造大水壩，拆除舊居以造高速公路或機場，實施即時的經濟刺激，他們的速度遠遠超過印度的。

      政治焦慮的第四種與經濟有關。現代全球性的資本主義，證明是高效率的。其所創造的財富，遠遠超越生活在1800年前任何人的夢想。自20世紀70年代的石油危機以來，世界經濟幾乎翻成四倍。(7)由於貿易和投資的開放政策，亞洲人口的大部已擠入發達國家的行列。但全球性資本主義，仍未找到避免大幅波動的良方，尤其是金融業。金融危機定期折磨全球的經濟增長，20世紀90年代初是歐洲，1997—1998年是亞洲，1997—1998年是俄羅斯和巴西，2001年是阿根廷。可說是罪有應得，此種危機最終在2008—2009年擊中全球性資本主義的老窩——美國。為促進持續的增長，自由的市場很有必要，但它不善於自動調節，特別在涉及銀行和其它大型金融機構時。制度的不穩定，最終仍屬政治上的失敗，即未能在國家和國際層次上，提供恰當的管制。(8)

      這些經濟危機的累積，未必減弱把市場經濟和全球化當作引擎的信心。中國、印度、巴西和其它所謂的新興市場國家，憑藉對全球性資本主義的參與，在經濟上繼續表現良好。但顯而易見，發明恰當的管制以馴服資本主義的大幅波動，這一政治工作尚未完成。

政治衰敗

就民主前景而言，上述的情形涉及到另一種緊急但又常被忽略的焦慮。政治機構的發展，通常是緩慢和痛苦的，必須經歷漫長的時期。人類社會一直在努力組織自己，以征服他們所處的環境。政治制度一旦無法適應不斷演變的環境時，政治衰敗便會發生。社會機構的生存自有規律。人類是循規蹈矩的生物，生來就傾向於遵從身邊的社會規則，並以超越的意義和價值，來加固那些規則。周圍環境改變時，便會出現新的挑戰。現存的機構與即時的需求，便會產生斷裂。既得利益者會起而捍衛現存機構，來反對任何基本的變化。

      美國政治機構，很可能正面臨有關其適應能力的重要挑戰。美國的制度基於這樣一種信念：集中的政治力量對公民的生命和自由，構成了朝不慮夕的危險。因此，美國憲法設有廣泛的相互制衡，使政府的某些部門，得以防範其它部門行使暴政。這個制度迄今為止表現良好，只是因為在歷史關鍵時刻，當強大政府是不可  或缺時，其政治領導最終能達成共識，取得勝利。

      很不幸,沒有機制上的保障能確保, 美國制度既防範暴政，又在必需時順利行使其國家權威，就像規劃中的。後者首先取決於，對政治目的達成社會共識。這恰是最近幾年，美國政治生活中所缺乏的。美國現面對一系列的巨大挑戰，大部分與其長期的財政困境有關。過去的一代，美國人把錢花在自己身上，而沒有繳納足夠稅款。寬鬆的信貸，家庭和政府雙方的超支，更是雪上加霜。長期的財政虧空和外國負債，威脅美國在世人眼中的國力根基。其它國家如中國，其地位則獲得相對拔高。(9)

      這些挑戰，如採取痛苦和適時的行動，其中沒有一項是無法克服的。美國的政治制度，本應促進共識的形成，現反在加劇挑戰的艱巨。國會兩極分化，令法案的通過變得異常困難。國會中最保守的民主黨人，仍比最開明的共和黨人，更為自由派，這是現代史中的首次。以10%或更少的選票而贏得的國會議員席位，19世紀末仍有將近200名，持續下降至21世紀初，僅剩50餘名。此類席位，往往是兩黨爭奪的主要對象。兩大政黨在意識形態上，變得更加物以類聚。慎重的辯論，日益退化減少。(10)這種分裂，在歷史上並非史無前例。但在過去，強勢的總統得以駕馭此類分裂。而近來，則未見強勢的總統。

      美國政治的未來，不僅依賴政治，而且依賴社會。國會的兩極化，反映了一大趨勢：即美國的鄰里和地區正在日益同類化。美國人選擇在何處居住，從而在意識形態上自我排隊。(11)跟志趣相投的人共處，這一傾向因媒體而獲得增強。交流途徑的多樣化，反而減弱了公民的共享經歷。(12)

      國會的左右兩極化，還有既得利益團體的成長和力量， 都在影響美國政治制度應付財政挑戰的的能力。工會、農產企業、藥公司、銀行和一大批有組織的遊說團，經常對可能損害他們經濟利益的法案，行使有效的否決權。民主國家裡，公民保護自己的利益是完全合理的，也屬預計之中。但到了一定程度，此類保權將淪作索求特權，或迫使社會陷入困境，因為每人的利益都變得神聖不可侵犯。這解釋了左右兩派高漲的民粹主義憤怒，這種憤怒又進一步推動兩極化，更反映出社會現實與國家原則的不協調。

      美國人抱怨，美國受制於精英們和利益團體。這反映了20世紀70年代到21世紀初之間，收入和財富的不均在與日俱增。(13)不均本身，不是美國政治文化中的大問題。美國強調機會的均等，而非結果的均等。如人們相信，通過努力工作，他們和他們的孩子仍有公平機會獲得成功，而富人是按規則取得成功的，那麼這樣的制度仍是合法的。

      然而事實上，美國世代流動性的比率大大低於眾多美國人所相信的，甚至低於傳統上被認為是僵化和等級分明的其它發達國家。(14)日積月累，精英們得以鑽政治制度的空子，來保護自己的地位。他們向海外轉移財產以避稅，透過精英機構的優惠途徑，將優勢傳送給下一代。該伎倆的大部,在2008—2009的金融危機期間暴露無遺。人們痛苦地發現，金融服務業的報酬與其對經濟的實際貢獻，沒有直接關聯。該行業使用其相當大的政治力量，在前10年想方設法，廢除有關的管制和監督。金融危機發生後，它仍在繼續抵禦新的管制。經濟學家西蒙·約翰遜（Simon Johnson）指出，美國金融寡頭的力量，無異於新興市場國家中類似團體的，如俄羅斯或印尼。(15)

      沒有自動機制，可使政治制度適應不斷變動的情形。順應不良的故事，即政治衰敗的現象，會在本書的後半部得到詳細介紹。埃及的馬木留克王朝沒有較早採納槍械，以應對上升的外部威脅，這不是必須發生的。最終擊敗他們的奧斯曼帝國，不就是這樣作了。中國明朝皇帝沒向老百姓徵收足夠的稅金，以支撐一支強大的抗滿御國軍隊，這也不是無可避免的。兩件案例中的癥結，都是現存機構的巨大慣性。

一個社會如不能通過機構上的認真改革，來應對重大的財政危機，就像法蘭西國王在1557年《籌款大聚會》（Grand Parti）失敗後所作的，它就會傾向於採納各種短見的補救，最終卻消蝕腐化自己的機構。這些補救，屈服於各式各樣的既得利益者和利益團體，即法國社會中有財有勢的人。國家預算的不平衡，導致破產和國家本身的非法化，這一歷史過程以法國大革命告終。

      美國的道德和財政危機，還沒到達法蘭西王國的地步。危險的是，其處境將會繼續惡化，直到某種強大的力量，徹地打破這現存失靈機構的均衡。

無政府幻想

我們對未來的很多焦慮，如俄羅斯的退向專制、印度的腐敗、發展中國家的政府衰亡、當代美國政治中的既得利益團體，可用一條共同線索串起：那就是如何建立和維持有效的政治機構，雖強大，但遵守規則，又承擔責任。這麼明了的觀點，看去像是任何4年級小學生都認可的。然而，想得更深一步，這又是很多聰明人迄今尚沒弄清的。

      讓我們以第三波的退潮和21世紀初世界上發生的民主衰退開始。我認為，我們對民主傳播的失敗感到失望，其原由不在思想這個層次。思想對政治秩序是非常重要的。政府被公認擁有合法性，可凝聚人心，使民眾臣服其權威。柏林牆的倒塌標記共產主義的破產，它曾是民主制的主要競爭者。自由民主制因此而成為最廣泛接受的政府形式，得以快速蔓延。

      時至今日，這仍是事實。用阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)的話說，民主制仍是“首選”：“民主尚未普遍實踐，甚至沒被普遍接受。但在世界輿論中，民主制已獲基本正確的地位。” (16) 世界上很少人公開欽佩：弗拉底米爾·普丁的汽油民族主義、烏戈·查韋斯的“21世紀社會主義”、馬哈茂德·艾哈邁迪內賈德的伊斯蘭共和國。沒有重要的國際機構，認可民主制以外的任何東西,為公平合理的統治形式。中國迅速的經濟增長，刺激了他人的忌妒和興趣。但其專制資本主義的模式，不易解釋清楚，更不容其它發展中國家輕易模仿。現代自由民主制享有如此的威望，以至今日的專制政客，為了合法，也必須上演選舉，寧可躲在幕後操縱媒體。事實上，不但極權主義從地球上消失，連專制政客也往往假扮成民主人士，來稱頌民主制。

民主的失敗，與其説是在概念上，倒不如説是在執行中。世界上的大多數人，極欲住在這樣的社會：其政府既負責又有效,民眾需要的服務，能獲得及時和高效的滿足。但沒幾個政府能真正做到這兩點，因為很多國家的機構是衰弱、腐敗、缺乏能力、或根本不存在的。世界上的抗議者和民主倡導者，不管是南非和韓國的，還是羅馬尼亞和烏克蘭的，他們的激情足以帶來“政權更替”，使專制政府蛻變成民主制。但如沒有漫長、昂貴、艱苦和困難的過程，來建設相關的機構，民主制是無法成功的。

      有一種奇妙的想法，對政治機構的重要性視而不見，這幾年來影響多人。他們憧憬超越政治的世界，這種憧憬，不專屬於左派或右派，各有自己的版本。共產主義之父卡爾·馬克思曾著名地預測，無產階級革命奪取政權和廢除私人財產後的“國家消亡”。自19世紀的無政府主義者以來，左翼革命家們認為，摧毀舊的權力機構即已足夠，沒認真思考何以代之，這項傳統延續至今。反全球化的作家們，如邁克爾· 哈特(Michael Hardt) 和安東尼奧·那格立 (Antonio Negri)，建議削減國家主權，代之以互聯的“群體”（Multitude)，以廢除經濟上的不公平。(17)

      現實世界中的共產政權，恰恰做了與馬克思預測相反的事。它們建立龐大且殘暴的國家機構，如民眾不是自覺自愿，就逼迫他們參與集體行動。這影響了整整一代的東歐民主活躍分子。他們憧憬心目中的無政府社會，讓動員起來的民間， 來取代傳統的政黨和政府。(18) 這些活躍分子之後認知，沒有機構便無法治理社會，而建造機構又必然遇上亂糟糟的妥協，從而感到失望。共產主義垮台後的數十年，東歐是民主的，但不一定對其政治或政治家感到滿意。(19)

      右派最流行的無政府幻想是，市場經濟令政府變得無關緊要。20世紀90年代的網絡繁榮期間，參照前萬國銀行首席執行官沃爾特·利斯坦的口吻，很多狂熱者主張世界正在經歷“主權的夕陽”。 (20) 新興的信息技術，挑戰傳統上由國家掌控的政治權力，使邊界變得不易管轄，使規則難以執行。互聯網的上升，導致電子邊疆基金會的約翰·巴洛(John  Barlow)等活躍分子，發布“網絡空間的獨立宣言”。它通告工業化世界的政府，“在我們中間，你們不受歡迎。我們聚集的地方，你們沒有主權。”(21)全球性資本主義將以市場的主權，取代民主制的主權。如果某國議院採用嚴格條例，或限制貿易，它將受到債券市場的處罰，將被迫改用全球資本市場所認可的合理政策。(22)無政府幻想總能在美國找到同情聽眾，因為美國政治文化的常數，就是戒備政府。各式的自由意志主義者，不僅要縮減蔓生的福利計劃，而且要廢除像聯邦儲備委員會和食品與藥物管理署這樣的基本機構。(23)

       批評現代政府變得臃腫，反而限制經濟增長和個人自由，這是非常合理的。抱怨官僚作風的冷漠、政治家的腐敗和政治中不講原則，也是絕對正確的。但在發達國家中，我們視政府的存在為理所當然，以至忘記它們有多重要，重建它們有多難，缺乏基本政治機構的世界會有多不同。

      我們不但視民主為理所當然，並視政府提供的基本服務為理所當然。我居住多年的弗吉尼亞州費爾法克斯縣，位於華盛頓特區郊外，是美國最富的縣之一。每年的冬天風暴過後，由於季節性的結冰和解凍，縣公路上便會出現坑坑窪窪。但在春天結束之前，那些坑窪都得到神奇般的填補，不需要擔心會否在坑窪里，撞斷自家汽車的底軸。如沒有填補，費爾法克斯郡的居民就會變得憤怒，就會抱怨地方政府的無能。沒人（除了政府的專家）停下來思忖，哪個政府部門在盡此職責。它複雜，但卻是看不見摸不着的。也沒人停下來問，為何接壤的哥倫比亞特區，需要較長時間來填補坑窪；為何很多發展中國家，從不填補它們道路上的的坑窪。

      左右派夢想家所想像的各種最少政府或無政府的社會，不只是海市蜃樓，它們確實存在於當代的發展中國家。亞撒哈拉非洲的很多地方，是自由意志主義者的天堂。該地區大體上都是低稅收的烏托邦，政府徵收的稅金，通常不超過國民生產總值的10%。相比之下，美國的超過30%，部分歐洲國家的占50%。如此低的稅收，與其説釋放工商創業的熱情，倒不如說導致政府資金異常短缺，無法提供健康、教育和填補坑窪之類的基本公共服務。現代經濟所依據的基礎設施，例如道路、法庭和警察，在這裡是不見蹤影的。自20世紀80年代晚期以來，索馬里就沒有強大的中央政府。普通人不單可擁有襲擊步槍，還可擁有火箭手榴彈、防空導彈和坦克。民眾可以自由保衛自己的家庭，但他們是別無選擇。尼日利亞生產的電影，數量可與印度聞名的寶萊塢媲美。但他們必須儘快賺回報酬，因為政府無力保障知識產權，無力避免其產品的非法複製。

      發達國家的民眾視政治機構為理所當然。這習慣可見證於2003年美國入侵伊拉克的善後計畫，或善後計畫的缺乏。美國政府似乎認為，薩達姆·侯賽因的獨裁政權一倒台，伊拉克就會自動回復到首選的民主政府和市場經濟。等到伊拉克的國家機構，在瘋狂的洗劫和內亂中轟然崩塌時，美國政府似乎感到由衷的驚訝。在阿富汗，美國的目標遇上同樣挫折。10年的努力和數千億美元的投資，迄今沒能培植出一個穩定合法的國家。(24)

      政治機構是必要的，不可被視為理所當然。你“叫政府讓開”後，市場經濟和富裕不會魔術般出現，它們得依賴財產權、法治和基本的政治秩序。自由市場、充滿活力的民間和自發的“群眾智慧”，是良好民主制的重要組件，但卻不能替代一個強大且等級分明的政府。近幾年來，經濟學家有了廣泛的認同，“機構確實重要”。窮國之所以窮，不是因為它們缺少資源，而是因為它們缺少有效的政治機構。因此，我們需要好好了解那些機構的來源。

達到丹麥

建立現代政治機構的問題，常被形容為如何“達到丹麥”。這其實是一篇文章的標題，作者是世界銀行社會學家蘭特·普利奇特(Lant Pritchett)和邁克爾·沃爾考克(Michael Woolcock)。(25) 對發達國家居民而言，“丹麥”是個具有良好政治和經濟機構的神秘國度。它民主、穩定、熱愛和平、繁榮、包容、政治腐敗極低。大家都想弄清，如何將索馬里、海地、尼日利亞、伊拉克或阿富汗變成“丹麥”。國際發展團體列出一份假設是丹麥屬性的長清單，嘗試幫助落後國家，“達到丹麥”的水平。

       這個想法，問題多多。那些異常貧窮和混亂的國家，可以指望在短時期內建起複雜的機構嗎？這顯得有點不靠譜，要知道，那些機構的進化花費了多長時間。此外，機構反映它們所處社會的文化價值。丹麥的民主政治秩序，能在迥然不同的文化土壤中紮根嗎？誰也不清楚。富裕穩定的發達國家，其多數居民不知道丹麥本身是如何“達到丹麥”的——甚至很多丹麥人自己。建立現代政治機構的鬥爭，既漫長又痛苦，以至工業國家的居民對自己社會的來龍去脈，都罹患了歷史健忘症。。

       丹麥人的祖先是維京人，一個很兇猛的部落，曾戰勝和擄掠從地中海到烏克蘭基輔的大部分歐洲。率先定居英國的凱爾特人、戰勝他們的羅馬人、取代羅馬的日耳爾蠻族，開初都是部落，就像現仍存在於阿富汗、伊拉克中部，巴布亞新幾內亞的。中國人、印地安人、阿拉伯人和非洲人，幾乎地球上所有人類，都有過同樣經歷。他們盡的主要義務，不是對國家，而是對宗族；他們解決爭端，不通過法庭，而通過以牙還牙的正義；他們把死者，埋葬在宗族集體擁有的土地里。

       斗轉星移，這些部落社會逐一營造政治機構。首先是中央集權，在固定領土範圍，實施有效的軍事力量壟斷——這就是我們所謂的國家。和平得到維持，不再靠宗族團體之間的大致均勢，而靠國家的軍隊和警察。它們已成為常備力量，對抗鄰近的部落和國家，保護自己的社區。財產不再歸屬於宗族，而為個人所擁有，其主人漸漸贏得任意買賣財產的權力。財產權的保障，不再靠宗族，而靠法庭來解決爭端，補償損失。

       假以時日，社會規則越來越正規化，變成書面的法律，不再是習慣，或非正式的傳統。這些正式規則，不必顧及在特定時間行使該權力的某人，可自主決定製度中的權力分配。換言之，機構替代了領袖。這些法律，最終成為社會中的最高權威，高於暫時指揮軍隊和官僚的統治者，這就是法治。

       最後，有些社會不僅迫使統治者遵守限制國家權力的書面法律，還責成他們向國會、議會和其它代表較多人口的機構表示負責。傳統的君主制度，含有某種程度的負責，但通常只向少量精英顧問，進行非正式的諮詢。一旦統治者接受正式規則，限制自己的權力，並承認選舉產生的人民願望重於君主權利，現代民主制便呱呱墮地。

       本書目的，想詳述那些已被視作理所當然的基本政治機構的來源，從而填補歷史健忘症所造成的空白。將要討論的三種機構，即是剛才提及的：

1.  國家 (the State)

2.  法治 (the Rule of Law)

3.  負責制政府 (Accountable Government)

      成功的現代自由民主制，把這三種機構，結合在穩定的平衡中。有國家能取得這種平衡，這本身就是現代政治的奇蹟。能否把它們結合起來，答案不是明顯的。畢竟，國家功能是集中和行使權力，要求公民遵從法律，保護自己免遭它國的威脅。另一方面，法治和負責制政府又在限制國家權力，首先迫使國家依據公開和透明的規則來行使權力，再確保國家從屬於民眾願望。

      這些機構的首次出現，是因為民眾發現，可以此來保護他們和家人的利益。什麼是私利，如何與人合作，都取決於令政治結社合法化的思想。因此私利和合法性，形成了政治秩序的基礎。

      三種機構中已存在一種，並不意味其它二種也會出現。例如阿富汗，自2004年以來，一直舉行民主選舉，但只擁有非常薄弱的國家，在其領土的大部，無法實施法律。相比之下，俄羅斯擁有強勁國家，也舉行民主選舉，但其統治者感到自己不受法治束縛。新加坡擁有強勁國家和英國殖民者遺留下的法治，但只提供縮了水的負責制政府。

這三種機構最初來自何方？是什麼力量驅使它們誕生？又在何等條件下得到發展？建立的順序如何? 彼此間有何關係？如能弄清這些基本機構的出現，我們可以更好理解，阿富汗或索馬里離當代丹麥，究竟還有多遠。

      如不理解政治衰敗的補充過程，就講不清政治機構的發展。人類的機構很“黏糊”。這是指，它們長期持續，唯有經受重重艱難，才能得到變革。為滿足某套條件而建立的機構，在該套條件改變或消失時，常常得以苟延。未能妥善因應，便會引發政治衰敗。這適用於舊式政治制度，也適用於集國家、法治和負責制政府於一身的現代自由民主國家。不能保證，一個民主制會繼續向公民提供允諾的；也不能保證，它在公民的眼中繼續是合法的。

      此外，人類袒護親友的自然傾向——我稱之為家産制 (patrimonialism)——如沒有遇上強大的抑制，會一再重現。組織起來的團體——經常是有錢有勢的——隨着時間的推移，得以盤根錯節，並開始向國家要求特權。尤其是在持久的和平穩定，遇上財務或軍事危機時，這些盤踞已久的家産團體更延伸他們的優勢，或阻擾國家採取妥善的因應。

      政治發展和衰敗的故事，被講述過多次。多數高中開《文明之興起》的課程，提供社會機構如何進化的概論。一世紀前，講述給大多數美國學生的歷史，以歐洲、甚至英格蘭為中心。它可從希臘和羅馬開始，然後轉向歐洲中世紀、大憲章、英國內戰和光榮革命，再直達1776年和美國憲法的起草。今天，類似的課程更多元化，囊括像中國和印度那樣的非西方社會，更講述歷史上遭排斥的團體，像土著、婦女、窮人、等等。

      現存的關於政治機構發展的文獻，我們有理由表示不滿。首先，大部分沒在足夠廣泛的規模上作出比較對照。只有通過比較不同社會的經驗，方可梳理複雜的因果關係，弄清為什麼某些機構出現於某地，而不在其它地域。很多關於現代化的理論，從卡爾·馬克思的大量研究到道格拉斯·諾斯(Douglass North)等當代經濟歷史學家的，都側重英格蘭作為首位工業化國家的經驗。英格蘭的經歷在很多方面是特殊的，對處在不同境地的國家來説，未必是好的指南。

      最近幾十年，取代這種敘述的多元化，很大程度上也沒做嚴肅的比較對照。它們選擇的，要麼是非西方文明貢獻於整個人類進步的正面故事，要麼是其遭受迫害的負面故事。為什麼某機構發展於某社會，而不在另外社會，我們很難找到嚴肅的比較分析。     

優秀的社會學家西摩·李普塞特 (Seymour Lipset) 常說，僅了解一個國家的觀察員，是不懂國家的人。沒有比較對照就無法知道，某一特殊的實踐或行為是某社會中所獨具的，還是眾多社會所共有的。只有通過比較分析，才能理清因果關係，才能把地理、氣候、技術，宗教或衝突，與今日世界上呈現的各式結果掛上鈎。這樣做，我們也許能解答下列問題：

*為什麼阿富汗、印度叢林地區、美拉尼西亞島國和中東部分地區，至今仍是部落組織？

*為什麼中國的首選統治是強大的中央政府，而印度在過去三千年歷史中，除短暫時期，從沒見過如此高度的中央集權？

*為什麼幾乎所有成功的現代專制國家——像南韓、台灣、新加坡和中國——都集居在東亞，而不在非洲或中東？

*為什麼民主制和齊全法治，得以在斯堪地那維亞生根發芽；而處於類似氣候和地理條件下的俄羅斯，卻產生了不受節制的專制主義？

*為什麼在過去一個世紀，拉丁美洲國家反覆遭遇高攀的通貨膨脹和經濟危機，而美國和加拿大卻沒有？

      本書提供的歷史資料很有趣，因為它們照亮現狀，解釋不同政治秩序的來龍去脈，但人類社會不囿困於自己的過去。為了準備和參加戰爭，現代國家得以在中國或歐洲出現。這並不意味，今日非洲的薄弱國家，為達到現代化，必須重複同一經驗。我會在第2卷中爭論，今日政治發展的條件，大相徑庭於第1卷所涵蓋的。社會成員的組合，因經濟的增長，在不斷重新洗牌；今日的國際因素，對個別社會的衝擊，遠遠大於舊日的。本書的歷史材料可以解釋，各式社會是如何走到今天的。但它們走過的路徑，即不能決定它們的將來，也不能成為其它社會的楷模。

中國第一

偉人所編寫的經典現代化理論，如卡爾·馬克思、艾彌爾·涂爾幹(Emile Durkheim)、亨利·緬因(Henry Maine)，斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)和馬克斯·韋伯(Max Weber) 的，傾向於認為西方經驗是現代化的範本，因為工業化首先在西方發生。這樣著重西方是不難理解的，1800年後在歐洲和北美所發生的生產力爆發和經濟持續增長，既是史無前例的，也把世界塑造成今天的模樣。但發展不只局限於經濟，政治和社會的機構也在不斷發展。政治和社會的發展，有時與經濟變化緊密相關，有時又獨立自主。本書着重政治方面的發展和政府機構的進化。現代政治機構在歷史上的出現，遠早於工業革命和現代資本主義經濟。我們現在理解的現代國家元素，在公元前3世紀的中國業已到位。其在歐洲的浮現，則晚了整整1千8百年。

基於此，我在本書第二部分講述國家崛起時，就以中國開始。經典現代化理論，傾向於把歐洲的發展當作標準，而查詢其它社會為何偏離；我把中國當作國家形成的範本，而查詢其它文明為何不複製中國道路。這並不表示，中國勝於其它社會。我們將看到，沒有法治或負責制政府的現代國家，能實施非常暴虐的專制主義。中國是開發國家機構的始作俑者，但西方的政治發展史解説，卻很少提及此一創新。

我自中國開始，就跳過了其它重要的早期社會，像美索不達米亞、埃及、希臘、羅馬和中南美洲的文明。在此需要進一步解釋，為何不在本卷詳細涵蓋希臘和羅馬。     

古代地中海世界樹起的先例，對後續的歐洲文明發展非常重要，自查理大帝 (Charlemagne) 時代起，便受到歐洲統治者的自覺模仿。一般認為，希臘人發明了民主制，其統治者不是世襲的，而是選出的。多數部落社會也是相對平等的，其統治者也是選出的（請看第4章)。但希臘人超前一步，其介紹的公民概念，以政治標準為基礎，而非血緣關係。第5世紀雅典或羅馬共和國實踐的政府形式，較為貼切的稱號可以是“古典共和政府”，而不是“民主制”，因為選舉權只屬於少數公民，尖銳的階級差別排斥大批人（包括眾多的奴隸）的參與。此外，這些不是自由國家，而是共產主義國家，不尊重隱私和其公民的自主權。

      希臘和羅馬建立的古典共和政府先例，受到以後很多社會的複製，包括熱那亞和威尼斯的寡頭共和國、諾夫哥羅德 (Novgorod) 、荷蘭聯合省。但這種政府有一致命缺陷，後代的作家，包括很多深思該傳統的美國創始人，都有廣泛認知：古典共和政府不好擴充。它在小型且同類的社會中表現最佳，就像5世紀的希臘城市國家，或早期的羅馬。這些共和國因征服或經濟增長而漸漸壯大，便不再能維持曾凝聚他們的共產主義價值。隨着疆域和居民的擴展，羅馬共和國面臨無法解決的矛盾：誰該享受公民權，如何分配國家的戰利品。君主制最終戰勝希臘城市國家；羅馬共和國經歷漫長的內戰，最終也變成帝國。君主製作為一種政府形式，證明是出眾的，特別在管理龐大帝國時。羅馬帝國就是在此種政治制度下，達到其權力和疆域的巔峰。

      在第2卷里，我將返回古典共和政府是現代民主制先例的題目。如要研究國家的興起，中國比希臘和羅馬更值得關注，因為只有中國建立了一個符合馬克斯·韋伯定義的現代國家。中國成功發展了統一的中央官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域，特別與地中海的歐洲相比。中國早已發明一套非私人和基於能力的官僚招募制度，比羅馬的公共管理部門更為系統化。公元1年時，中國總人口可與羅馬帝國的媲美，而中國人口比例中受統一法規管轄的，要遠遠超過羅馬的。羅馬自有其重要遺產，尤其在法律領域中（在第18章中詳述）。作為現代負責制政府的先驅，希臘和羅馬非常重要。但在國家發展上，中國更為重要。

與中國相比的社會還有印度。大約在類似時間，印度社會也自部落升至國家。大概2500年前，由於新婆羅門宗教的興起，它從而走上一段彎道。該宗教限制印度政治組織可達的權力，卻在某種意義上，為現代印度民主打下基礎。穆罕默德先知的時候，中東也是部落組織。伊斯蘭教的誕生，再加上奴隸軍人這一奇特機構，令埃及和土耳其的某些政治組織，崛起成主要政治力量。歐洲則截然不同，它之退出部落行列，不是通過統治者的自上而下，而是通過天主教在社會層次頒布的規則。只有在歐洲，國家機構不必建造於部落組織之上。 

宗教是法治起源的鑰匙，它是第三部分的主題。基於宗教的法律，存在於古代以色列、印度、回教中東和基督教的西方。但唯有在西歐，獨立法律機構得到最強勁的發展，並設法轉成世俗形式，倖存至今。

      第四部分中，負責制政府的興起主要在歐洲。就此而言，歐洲不是齊整一致的：負責制政府在英格蘭和丹麥興起，卻沒在法國或西班牙；俄羅斯發展專制主義，其權力與中國的旗鼓相當。社會能否把負責制強加於君主，取決於各項特殊的歷史條件，譬如倖存至現代的某些封建機構。

      西歐的政治發展次序，與世界其它地區相比，是高度異常的。其現代國家或資本主義興起之前，社會層次的個人主義便已出現，且早過數世紀；其政治權力集中於中央政府之前，法治已經存在；其負責制機構之興起，是因為現代中央集權國家，無法徹底擊敗或消除古代的封建機構，譬如代表議會。

      國家、法治和負責制政府的組合一旦出現，證明是高度強大和極富吸引力的，之後傳播到世界各個角落。我們必須記住，這一出現僅是歷史上的偶然。中國有強大的國家，但沒有法治和負責制政府；印度有法治，現又有負責制政府，但傳統上一直缺乏強大國家；中東有國家和法治，但在阿拉伯世界的大部，已扔掉後者。人類社會不囿困於自己的過去，可自由借用彼此的思想和制度。它們過去長得如何，塑造它們現在長得如何，但過去與現在之間，沒有單一路徑。

底下無數龜

本書的宗旨，與其説是介紹政治發展歷史，倒不如說是分析主要政治機構出現的原因。被稱作“一連串混賬事件”的眾多歷史着作，不願盡力提煉普遍規律，或者，適用其它場合的因果理論。人類學家所寫的民族志，也沒跳出這個窠臼，雖然細緻詳盡，但仍故意避開廣泛的概括。這肯定不是我的方法，我的比較和普及，將跨越眾多的文明社會和歷史時期。

      本書有關政治發展的整體結構，與生物進化有很多相似之處。達爾文進化論建築在差異和選擇這二條原則上：有機體發生隨意的遺傳變化，最適應環境的，得以存活和倍增。政治發展也是如此，政治機構會產生變異，最適合當時自然和社會環境的，也得以存活和擴散。但生物進化和政治進化之間，又有很多重大差別：人類機構可得到精心設計和選擇，不像基因；它們的代代傳播，憑藉文化而非遺傳；它們因各種心理和社會的機制，而帶上內在價值，變得不易變革。人類機構固有的保守性，解釋了政治發展為何因政治衰敗而經常逆轉。觸發機構變革的外界變化，往往遠遠超前於社會接納改革的實際意願。   

然而，該整體結構不是預測政治發展的理論。依我看，找到政治變化的精簡理論，類似經濟學家所謂的經濟增長理論，根本是不可能的。(26) 促使政治機構發展的因素，是多重且複雜的，經常依賴於意外或伴隨事件。即使引證出某種發展的原因，卻發現其本身仍有先決條件，這樣的溯源回歸是永無止盡的。

       讓我們舉例説明。有一條政治發展的著名理論認為，歐洲因需要發動戰爭，而建立國家。(27) 這兩者之間的關係，在現代歐洲的早期是大家公認的。我們將看到，它也同樣適用於古代中國。但我們在宣布，這是國家形成通理之前，必須回答下列難題：為什麼某些地區，儘管歷經長期戰爭，卻一直沒能發展國家機構（美拉尼西亞）？為什麼在另外地區，似乎戰爭反而削弱了國家機構（拉丁美洲）？為什麼某些地區，其衝突水平低於其它的（印度與中國相比）？要回答這些問題，就要把原因推向其它因素，例如人口密度、自然地理、技術和宗教。人口密集、交通方便（平原或大草原）和擁有相應技術（馬匹）地區的戰爭，與人口稀少、深山老林和沙漠地區的，發揮非常不同的政治影響。戰爭促使國家形成的理論，涉及更多更深的問題，譬如，為何某種戰爭僅爆發於某種地區。

       我想在本書推介一種中間理論，既避免高度抽象（經濟學家的惡習），又躲開巨細無遺（歷史學家和人類學家的問題）。我希望重新拾起，已遺失的19世紀歷史社會學或比較人類學的傳統。我不想一開始，就向普通讀者推介大的理論體制。在各歷史章節里，我會觸及各種理論，但對政治發展的抽象討論（包括基本概念的定義），我會保留至最後的3章節（第28—30章）。這包括政治發展之所以產生的通論，以及政治發展、經濟發展和社會發展之間的互動關係。

       將理論放在歷史之後，我認為是正確的分析方法：應從事實中推斷出理論，而不是相反。當然，沒有預先的理論構思，純真坦白地面對事實，這也是做不到的。有人認為這樣做了，並已達到客觀的實證，那是在欺騙自己。社會科學往往以高雅理論出發，再搜尋可確認該理論的實例。希望這不是我採取的態度。

      有個可能不是真實的故事，是物理學家史蒂芬·霍金轉告的。一位著名科學家在作有關宇宙論的演講，房間後面有位老婦人打斷他，說他是廢話連天，而宇宙只是馱在龜背上的一張光碟。該科學家問她，龜馱在何物之上，以為就此便可讓她閉嘴。她卻回答，“你很聰明，年輕人，但底下是無數的龜。”

這是任何發展理論的難題：作為故事開頭你所挑選的龜，究竟是站在另一隻龜的背上，還是一頭大象、一隻老虎或一條鯨魚上。大多數所謂的發展概論，其失敗的原因在於沒有考慮發展史中獨立的多維。他們只是化繁為簡，試圖自複雜的歷史真實，提取出單獨的誘因。他們沒能將故事，推至足夠原始的歷史時期，以解說他們的起點和前提。