當今絕大多數民主憲政國家都有一部憲法。只有三個例外、英國、以色列和新西蘭沒有單一的成文憲法。但這三個國家都是非常合格和運行良好的憲政國家。英國是憲政制度的主要發源地。1215年，英國貴族逼迫國王簽署了《自由大憲章》，奠定了英國及全世界憲政制度的基礎。所謂“君主立憲”，是貴族或人民為國王立憲，並不是君主來制定憲法。但英國至今沒有制定一部憲法，政府的運作和人民的權利都是分散在諸多法律文件中和依循慣例。以色列和新西蘭也是如此。

美國是第一個制定單一成文憲法的國家。北美殖民地人民是根據英國的憲政資源建立自治政府的。但北美殖民地人民認為有必要制定一部單獨的成文憲法，以更方便的規範政府的行為和保護人民的權利。在組建成聯邦之前，十三個殖民地都有自己的憲法、議會和法庭。但行政權掌握在英王任命的總督手中。美國獨立後制定的聯邦憲法及之後的權利法案都是在各州憲法基礎上產生的，並不是憑空產生的。既有英國的憲政資源，又有北美殖民地人民長期的憲政實踐，並引入了法國法學家孟德斯鳩的三權分立思想，立法權、行政權和司法權相分立和相制衡，以更好地防止權力濫用。

美國憲法的正文缺少保護人民權利的條款。當時制憲會議上的多數代表覺得各州有保護個人權利的法律，同時憲法也未授權聯邦政府取消這些權利，就沒有必要把保護權利的內容寫入憲法中。但在憲法批准過程中，一些州主張聯邦憲法也應有保護人民權利的條款，不願意批准憲法。為了讓憲法最終得以通過，支持聯邦憲法的聯邦黨人做出保證並確認下一次國會開會時立即對憲法進行修訂。在十三個州全部批准後，1788年，美國憲法正式生效。隨即在1789年9月25日，聯邦國會提出十條保護人民權利的修正案，於1791年12月15日得到足夠數量的州批准而生效。權利法案列舉了人民生來就擁有而不是任何政府賦予的多項基本權利，還規定了許多涉及法庭審案的法定程序，並且補充說明列舉這些權利並不意味着人民只有這些權利而沒有其它的權利。

美國憲法及修正案成為後來其它國家憲政發展或轉型的樣板。大多數憲政國家都像美國一樣，制定了一部單一成文憲法。即使如中國這樣的專制國家，也裝模作樣地制定了一部憲法。

但單一的憲法並不是憲政的必要條件，也不是充分條件。只是有利於更好的規範和限制政府的行為和保護人民的權利。憲政的根本在於人民的憲政意識。憲政只所以能存在和維持在於人民的意志。舉例來說，在英國，議會通過的法律必須要國王或女王簽字才能生效。如果議會不提交國王簽字，就實施法律，那英國人民就不會答應；同時，國王也不能因為不同意議會通過的法案，就不簽字，那英國人民也不會答應。都會引起極其嚴重的政治事件。但英國並沒有相應的法律規定，完全是慣例在起作用。這些個慣例就相當於英國人的“出廠設置”。而在美國，憲法上就有相應的規定，總統可以否決議會簡單多數通過的法案，但參眾兩院均以絕對多數通過的法案，總統不同意也必須簽字。那麼中國的法律形式上也是國家主席簽署後才生效，但人民代表大會制定法律和國家主席的簽署皆出於黨的意志，與英國和美國的情況本質上不同。

總之，憲政的最後保證是人民上街。像荷蘭等憲政國家，並沒有憲法法院。那如果政府違反了憲法，怎麼辦？那人民直接就上街，來糾正政府的違法行為。而美國等國家有進行違憲審查的法院，美國是由九名大法官組成的聯邦最高法院進行違憲審查，德國等國家設有專門的憲法法院。如果政府違憲，利益相關者可以向最高法院或憲法法院起訴政府，由法院來判決。法院配備有法警，相對於個人有強制力，但相對於政府，法庭的武裝力量就微不足道了。法院判決政府違憲，要政府改正。如果政府不改正，怎麼辦？那還是得靠人民上街。只有大多數人認為政府必須服從法院的判決，政府不服從就得翻天，憲政才存在。

因而，憲政並不建立在憲法條文上，而是根植於人民的意識之中。憲法是法律文件，但需要支持憲政的政治力量作保證。中國雖然有憲法，但缺乏支持憲政的政治力量。中國的憲法也不具有司法上的可適用性，僅僅是一份政治文件，而不是法律文件，不能以此為依據來進行司法判決。僅僅是擺設和裝飾。之所以不具有司法上的可適用性，就在於並沒有多少人將憲法當真。中國目前的憲法雖然存在着一些缺陷和自相矛盾的地方，但大部分內容符合憲政原理。如果有很多人將憲法條款當真，就能讓憲法條款落地。比如說第三十五條，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結. 社、遊行、示威的自由”。如果有百分之三十的人將這條規定當真，去踐行，那就是很強大的力量，有可能逼迫政府遵行。如果絕大多數人，包括政府官員都如此踐行，那就更沒問題。但中國現在將這條憲法規定當真的人可能百分之一都不到。中國的憲政轉型並不起始於要制定一部完美的憲法，能將現有憲法中的合乎憲政原理的條款落實才是關鍵。憲法文本制定得再完美，不能落實，不能根植於大多數人的意識之中，就是紙上談兵。

歸根結底，有憲法不一定是憲政，沒有憲法也不一定不是憲政。

2024年8月7日