《人民日报》1953年12月5日

【中央人民政府政务院 关于国家建设征用土地办法】

第二条 凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。

第三条 国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办。

》编者注

征用土地的办法共22条，这是土地尚未完全转化为集体所有制以及全民所有制前的土地征用政策，这时土地还归于农民或者私人所有。土地所有权的问题比较复杂，下面简单地归纳变迁的过程。

1949年制定的“中国人民政治协商会议共同纲领”的第三条里，对土地所有制中共做出承诺，“没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，”①中共同意土地归农民所有，农民是土地的主人。

同样，1950年6月28日通过的“中华人民共和国土地改革法”，中共再次允诺土地归农民所有，农民是土地的主人。《改革法》第一条规定，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。②

但是，1954年公布“中华人民共和国宪法草案”时，中共的调子发生了变化。《草案》的第六条规定，“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”虽然第八条再次重申，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他财产所有权。”③但事实是，之后农民的土地所有权并没有得到保护，而其他资源“都属于全民所有”，暗示着土地所有制将要发生变化。

变化确实发生了。1954年开始的“社会主义改造”运动，要求农民加入农业生产合作社。之后农民失去了土地的所有权，农民所有的土地形式上改为“集体所有”。

再次制定宪法已经到了文革时期的1975年，这一年制定的《宪法》中删去了“农民的土地所有权”。④ 1978年对1975年制定的《宪法》匆忙做了修改，在新制定的《宪法》中，没有再提“农民的土地所有权”。

1982年制定的《宪法》对土地所有权给出新的定义，其中“国家所有”是相对“集体所有”而言，等同于中共常常使用的另外的一个说法——“全民所有”。《宪法》第十条中规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”⑤明确指出农民不再是土地的主人，农民住宅的用地（宅基地）以及自留地等也不再属于农民。而“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，也就是任何时候国家都可以征用农村的土地，将土地转化为国家所有。这次对土地所有权的定义延续至今。

八十年代党报上的一篇文章指出，“我国颁布的各项有关土地问题的重要法令和政策，主要是解决土地所有制问题。1955年、1956年分别颁布的《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》等，规定了将个体农民土地所有制逐步转为劳动群众集体所有制的办法和途径，从而确立了我国社会主义土地公有制。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》，进一步规定了集体所有制中‘三级所有，队为基础’的土地所有权和使用权的界限。在1978年的宪法中，又进一步肯定了我国全民所有制和集体所有制并存的两种公有制。1953年颁布和1957年修改的《国家建设征用土地办法》，对国家征用集体或个人所有土地的办法作了规定。但在确定国有土地利用范围的界限及划拨办法方面，在维护全民和集体的两种土地所有制互不被侵犯方面，缺乏具体的政策规定和法律依据。”⑥文章中承认两种所有制的界限不清楚，那么为什么需要两种所有制呢，既然是同属“一个中国”？很多人可能会有这个疑问，这里试图解答。

文中提到的“公有制”是相对于“私有制”而言，因为毛泽东要消灭私有制，不得不搞出“集体所有制”和“全民所有制”，这二种中共宣称的社会主义制度下不同形式的“公有制”。一般讲，中共认为需要掌控的部分，这一部分就归在“全民所有制”里，像国企，以及国企的员工。掌控的同时必须为掌控的部分负责，而有些部分中共不打算承担责任，则归在“集体所有制”中，像城市里为了解决就业自办的工厂，以及广大的农民。最能说明问题的是医疗保险制度，国企职工的医疗保险不同于农民的医疗保险，因为中共不想为农民负担医疗费用，农民就被归纳到“集体所有制”里面。

虽然国家承认，“城市的土地属于国家所有”，意思是城市中建筑的房屋是属于“全民所有”，而“农村和城市郊区的土地”上建筑的房屋则是“集体所有”。“集体所有”也可以转化为“全民所有”，如果国家需要的话。但是“全民所有”或者“集体所有”的土地只属于字面上的意义，不论是“全民”中的一分子或者“集体”中的一分子，并不意味每个人都有一份权利。按照现在流行的说法，这属于“模拟技术”，超过“虚拟现实”（Virtual Reality），可以说是“美丽虚拟现实”(Beautiful Virtual Reality)。中共使用“全民所有”、“集体所有”的名字，有意模拟出美好的虚幻环境，让听到或者读到它的人沉浸到该环境中，以为自己就是土地的主人。

八十年代推出的“家庭联产承包责任制”，这是国家将土地出租给农民，农民承包进行农业生产的新形式，在报刊中仍旧称土地为“集体所有”。对此，党报做了如下的解释，“土地是农业最基本的生产资料，也是农民赖以生存的基本条件。土地承包制度健全了，联产承包责任制就有了牢固基础。健全土地承包制度，首先要稳定土地的使用权，土地承包期一般应在十五年以上，生产周期长的和开发性项目，承包期可以更长一些。”⑦意思是农民在承包期间有“使用权”，但不是土地的“所有权”，即使农民是“集体所有制”的一员。

2002年制定的“农村土地承包法”规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”⑧

不论承包期设定为多少年或者可以延长多少年，并没有改变农民不再是土地的主人的事实。拥有自己的土地是千百年来农民的梦想，中国共产党在成立之初就意识到这一点，天平天国提出《天朝田亩制度》，中共认为“它反映了于百年来农民要求得到土地的强烈愿望，对于发动和鼓舞广大衣民起来参加反封建斗争起了积极的作用。”⑨在夺取政权前，中共在1947年10月颁布了“中国土地法大纲（草案）”，《草案》允诺“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”⑩中共之所以能够取得政权，是因为获得了广大农民的支持，因为农民相信了中共的宣传。

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①《人民日报》1949年9月30日“中国人民政治协商会议共同纲领（一九四九年九月二十九日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过）”

②《人民日报》1950年6月30日“中华人民共和国土地改革法（一九五〇年六月二十八日中央人民政府委员会第八次会议通过）”

③《人民日报》1954年6月15日“中华人民共和国宪法草案”

④《人民日报》1975年1月20日“中华人民共和国宪法”

⑤《人民日报》1982年12月5日“中华人民共和国宪法 一九八二年十二月四日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过”

⑥《人民日报》1981年4月24日“土地与法制”

⑦《人民日报》1984年1月20日“<中国农民报>发表社论 完善联产承包制的两个重要环节”

⑧《人民日报》2002年8月30日“中华人民共和国农村土地承包法（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）”

⑨中共中央党史研究室编《中国共产党历史 第一卷（1921-1949）上册》“第一章 鸦片战争后的中国社会和国际环境”中“二、土地制度改革运动的发展和整党运动”一节的“

⑩中共中央党史研究室编《中国共产党历史 第一卷（1921-1949）下册》“第二十章 中国革命战争的历史转折”中“一、鸦片战争与近代中国社会的演变”一节的“近代中国人民革命斗争的兴起”一条