文前的題外話

383讀了，初步想說的是：

光緒的戊戌變法為什麼失敗？戈爾巴喬夫的改革為什麼失敗？共同特點之一就是他們都把長期從事實際工作的官員們撇在一邊、甚至視為改革對象，而過於依賴一些知識精英。

當然，這些知識精英都是一時才俊，所提意見建議也不乏可取；但究竟哪些可行、哪些不可行、如何行，還是要多聽實際承擔責任的官員們的意見。

近代日本明確聲稱學德國，基本採取了後起的德國那種政府主導、適度國有的路子，改革發展都基本取得成功；而我國近代受英美法自由放任思想影響太重，結果長期陷入分裂、內亂。這種歷史性錯誤我們再也犯不起了。

下面是文章正文。

其實無論在大學還是中學的歷史課本中，中央集權是歷史的進步就已經是一個無爭議的結論。中央集權對內建立起統一市場，促進經濟發展；對外保護本國利益，開拓國外市場；近代歐美日本正是在建立中央集權後，經濟、政治、社會才迅速現代化的。

但老自由主義者和新自由主義者們總是想要削弱、瓦解中央集權，這反映了大私人資本擺脫一切束縛、為所欲為、操縱一切的欲望，也反映了一部分自由派知識分子的理念。相對於中央集權有可能導致的專制獨裁傾向來說，自由主義也起着一些制衡作用；但自由主義如果過度泛濫，也會帶來麻煩。

按照梁啓超的說法，“放任論盛於十八世紀末與十九世紀初”，也就是說，老自由主義大致興盛於法國大革命時期。牛津大學前校長、大英圖書館前主席、歷史學家克林•盧卡斯認為：我們關於傳統與現代價值孰是孰非的判斷都是源於文藝復興和法國大革命。對文藝復興的評價幾乎無異議是正面的，但對法國大革命就不一定了。法國大革命固然突破不少舊束縛、建立不少新觀念，但也帶來法國近百年間歇式動亂，並不同程度地波及世界各國。英美都頗有一些人指責法國大革命是“烏托邦民主”、“極權主義民主”。德國人也不大認同法國大革命“自由、平等、博愛”的口號，而是提出“正義、義務、秩序”來取代。就是法國人自己，自19世紀末的第三共和國起，特別是戴高樂將軍的第五共和國以來，也實質性地淡化了過度自由、激情革命的色彩。

新自由主義者繼續突出法國大革命“自由”理念，並將其推廣到經濟、政治、社會各方面。我國的新自由主義者不僅在經濟上講“政府不能干預市場”，而且在中央與地方關係上講“中央權力放得不夠”。他們的理念可以說基本有兩點，一是要趨向聯邦制甚至邦聯制，二是要完全地方自治。

    《維基百科》對“聯邦制”一詞的解釋是：“聯邦制是由兩個或兩個以上的政治實體（共和國、州、邦）結合而成的一種國家結構形式。”“聯邦制國家由各個聯邦成員組成，各成員單位先於聯邦國家存在。聯邦成員國在聯邦國家成立之前，是單獨的享有主權的政治實體；加入聯邦之後，雖然不再有完全獨立的主權，但在聯邦憲法規定的範圍內，聯邦成員的主權仍受到法律的保護，聯邦成員有自己的憲法和法律。……”

注意“先於”和“之前”這兩個詞。這兩個詞表明，聯邦制是由若干原本“享有主權的政治實體”向中央集權單一制國家過渡的一種形式，而不是由中央集權單一制國家趨向分散的倒退。這不僅僅是某些詞典字面上的解釋，而更是歷史事實，典型如美國、德國都是這樣。

孫中山在辛亥革命時是主張學習美國的。1911年11月1日發表“對外宣言”時，他明確宣示今後中國要建立“聯邦共和政體”。

但進入二十年代，也許是目睹了分裂內戰的混亂局面，孫中山改了主意：“主張聯省自治的人，表面上以為美國的地方基礎有許多小邦，各邦聯合，便能自治，便能富強；中國的地方基礎也有許多行省，也應該可以自治，可以富強，殊不知美國在獨立時候的情形究竟是怎麼樣。美國當獨立之後為什麼要聯邦呢？是因為那十三邦向來完全分裂，不相統屬，所以不能不聯合起來。……中國的各省在歷史上向來都是統一的，不是分裂的，不是不能統屬的；而且統一之時就是治，不統一之時就是亂的。……美國的富強，是各邦統一的結果，不是各邦分裂的結果。中國原來既是統一的，便不應該把各省再來分開。”（《三民主義》，民權主義第四講。）

有些人曾講：春秋戰國時期那麼多國，沒有中央集權政府，還不是我國經濟文化最繁榮時期？但這些人可能忘了：西周時代是封建領主制，周王室只是天下共主、“大宗”，而不是中央集權政府。春秋戰國時期雖然周天子政令不管用了，但正是各諸侯國走向實質性融合集中的過程。西周初年號稱“八百諸侯會盟津”，周武王滅商後，據說分封了一千七百多個諸侯國，到春秋初期還有一百四十多諸侯國，到戰國時就成七大國了。從春秋時期管仲子產改革到戰國時代各國變法，凡是加強中央集權、限制舊貴族領主權利的諸侯國就繁榮強盛，反之則走向衰落消亡。

一些人還往往忽視或混淆的一件事情是：中央集權並不一定意味着專制獨裁。我國自秦代後中央集權一直是主流狀態，但無論是秦漢的三公九卿制還是隋唐宋的三省六部制，都含有制衡君主個人專制獨裁的機制。自明太祖朱元璋廢除了宰相制而直接管理六部後，明清兩代可以說是君主個人專制獨裁體制，但也保留有一定的封駁、庭議等傳統。這些體制和傳統都可以追溯至上古三代時期部落民主制的遺風。但在越來越濃厚的禮教思想及商韓思想氛圍下，君主如果要破壞這種體制和傳統，沒有任何力量可以制止他。這是中國歷史上中央集權制的利弊所在。

    如本文開頭所講，西方近代也是在實現中央集權制後，現代經濟、政治、社會才發展起來的。研究者們發現，美國的中央權威也是在不斷加強、而絕不是越來越弱的。自美國建國之初，就有以傑佛遜為代表的地方傾向和以漢密爾頓為代表的中央權威傾向。傑佛遜雖然在不少其它事情上是正確的，但至少在加強還是削弱聯邦政府這點上並不正確。華盛頓在大多數情況下是支持漢密爾頓的，這也是美國聯邦政府能夠建立並不斷加強的原因。1861-1865年的南北戰爭是美國中央和地方關係的分水嶺，“內戰將美國變成了一個真正具有統一主權、統一（政治）制度、統一政治原則、統一意識形態的國家，州的權威沒有被完全取消，但被限制為從屬於國家的權威。”內戰後美國聯邦政府權力的擴張也使各州加強了對地方的控制。有學者將美國地方自治機制的演進劃分為三個時期：一是獨立建國後到南北戰爭前各州政府對縣、市統屬的放任時期；二是南北戰爭後到20世紀開始州政府對地方事務的立法監督時期；三是20世紀開始至今州政府對地方政府的行政監督時期。（見王希：《原則與妥協：美國憲法的精神與實踐》、李世安主編：《美國州憲法改革與州和地方政治體製發展》；轉引自項焱：《美國地方自治實踐對孫中山之影響及其限度》）

    現在，美國三級政府早已形成明確的財權、事權範圍，想要“逾分”不大可能。美國中央財政收入與地方財政收入的比例是6：4，這比不少歐洲國家的比例還要低些，英國中央財政收入占總財政收入的70％以上，法國中央財政收入占80％左右。德國的中央財政收入我沒有查到，但在全部稅收收入的分配中，聯邦得的比例約占50%，相當於各州(占37%)和地方(占13%)之和，另外聯邦政府還有國企國資收入和各種收費，估計也占總財政收入的60-70%的樣子。當然，中央財政資金有相當一部分還是要返還給地方的，但返還給哪、怎樣返還，要由中央作“全國一盤棋”的考慮，不能由地方自行截流、自己說了算。

曾經有一個時期，我們將放權視為改革，而將中央集權視為保守。1987年我國中央財政收入約占總財政收入的一半，1990年約為40%，1992年下降到危險的30%左右，出現了中央能力和權威下降、各地方自行其是、重複建設、市場割據等亂像。1994年實行分稅制以後，中央財政收入占全部財政收入的比重有所上升，這幾年約為50%左右。也就是說，從財力上講，我國現在的中央權威還不如美國，更不如英法德。這種情況下還籠統講“中央權力放得不夠”，只能重現90年代初的亂像。

從清末起，我國朝野上下就時興講“自治”。清末講，袁世凱講，北洋政府講，孫中山講，國民黨政府講，一些軍閥講，現在仍在講。但實際效果如何呢？

    我國至晚從戰國時起，在地方治理上就有“三老”的設置，在秦漢時更是形成制度。就是鄉里推舉年五十以上、有德行有威望者為“三老”，由官府任命，鄉、縣、郡三級均有設置。三老負責當地教化，溝通官府和百姓，同時也對官府起一定的監督制約作用。至晚自宋代起，我國地方上就逐漸形成了“官紳共治”的局面。本地的鄉紳承擔相當一部分當地治理的責任和義務，並通過與朝廷千絲萬縷的聯繫對“官權”進行制衡；而異地任職的官員對當地某些橫行鄉里的豪紳、不法的地痞惡棍、不符合國家利益的地方主義傾向也有抑製作用。儘管效果不是這樣理想，但大體說來還是維持了中央與地方的平衡。

而“自治”意味着異地任職的“官權”全部消失，這就形成了“紳權”獨大的局面。

多數鄉紳是好的，但並不盡然，不然就不會有“土豪劣紳”的稱謂了。在“官權”消失後，良善士紳往往不是劣紳惡霸的對手，地痞惡棍也失去管束壓制，往往形成黑社會壯大肆虐。有人會說：“民權”的一人一票會制約劣紳和黑社會。但這是脫離實際的夢囈。在現實生活中，如果沒有足夠的政府權威，“民權”的一人一票總是受“有勢力”者操縱的。

國民黨政府曾於1928年頒布《縣組織法》，正式啟動“縣自治”。幾年實踐後，陳立夫在1933年3月的國民黨四屆三中全會上總結說：“……結果自治之組織愈大，豪強之把持愈加，自治之耗費愈多，人民之負擔愈重，名為自治，實乃自亂。”

    在各地軍閥中，閻錫山最熱衷於“村本政治”，多年致力於“村自治”實踐。最後不能不承認：“村自治”使鄉紳、豪強的權力實際上擴大了，對普通民眾的傷害能力變得更合法了。

我國現在推行“村民自治”已經有十幾年了，有一些成功的例子，但也仍在討論“存在問題與對策”、討論“困境與反思”。一位前中央領導人在去年的一個報告中曾提到：“不少地方黨政基層組織，被地方黑惡勢力綁架和操控了。這對我們黨的社會基礎和群眾基礎建設都是很大的威脅。”近年來一些有關“小村官大貪腐”、“新土豪”的令人驚悚的報道不時見於報刊媒體。

不僅我國情況是這樣，世界不少國家和地區都在搞各種形式、各種程度的地方自治，具體情況也會有不同。有些地方可能不錯，但也不時傳出有些地方豪門、黑社會把持操縱的消息。

單純強調地方自治的另一個顯而易見的弊病是地方主義乃至分離主義的加劇。 

早在1870年，德國首相俾斯麥在會見中國使團時說：“疆域遼闊、人口眾多的(中華)帝國需要一個得到尊重、具有權威和力量的中央政府。”近些年對慈禧的評價也不再簡單化，至少對其政治能力沒有多少人否認。她在世時，還能維持住中央權威，十年新政還是有成效的；她去世前不久，各省普遍開立了諮議局。慈禧1908年去世後，清室繼任者嚴重缺乏必要的威望和能力，舉措一再失當，很快失去人心、控制不住局面了。1909年春夏之交，多次擔任日本首相的伊藤博文發出預測，三年之內中國將爆發革命。伊藤博文認為，最為致命的是，中央政府過於衰落，其權威蕩然無存，而各省諮議局被賦予了太大的權力，這些諮議局對地方督撫形成了巨大的牽制，進一步加劇了地方的離心傾向。結果不到三年就爆發了辛亥革命，各省宣布獨立的多是諮議局首領。

袁世凱就任大總統後，致力於加強中央權威、收回地方過大權力，得到大多數政治力量和大多數各省督軍的支持。但袁堅持稱帝毀了自己，也使中國再次陷入戰亂。袁死後北洋政府本來也有可能重建中央權威，但其本身鬧不團結，自己和自己打起來了。人們問：為什麼日本現代化取得成功而中國淪為半殖民地？原因並不複雜：日本一直有一個基本能控制局面的中央政府，而中國自1910年代後幾十年間沒有能控制住局面的中央權威，國家分裂、內戰不斷。

政治學普遍被接受的基本原理之一就是任何權力都需要制衡。完全地方自治帶來的問題是：誰來制衡當地的豪民勢力、黑社會勢力和地方主義傾向？所以一些人心目中的“完全自治”其實是恢復領主制，是開歷史倒車行為，如法國人曾驚呼的那樣：“我們正走向領主共和國。”

美國現在的中小城鎮縣市，相當普遍地流行着“議會+政務官”制度。據有研究者講，這種制度從20世紀初就開始出現，因為當時具有黨派色彩的“城市老闆”把持市政，安插親信，貪污腐敗泛濫蔓延；作為對抗黨派亂像的措施，“議會+政務官”制度為越來越多的地方政府所採用。這種制度大致情況是：當地選民選舉當地議會和市長（或縣長、鎮長等），當選的市長（或縣長、鎮長等）只是兼職，每年只領取數千、最多一兩萬美元的津貼，主要職責是定期召開市政會議並出席一些禮儀活動。地方的實際政務由聘請的政務官負責，政務官的薪金每年可達三十幾萬。政務官一般是外地人，與本地的聯繫瓜葛越少越好；一般學習過與行政有關的專業，擔任過行政官助理和若幹部門的負責人，有足夠的經歷和能力。政務官有權提名包括公安局長在內的各部門主管，負責當地的日常政務、建設和發展。議會如果對政務官不滿意，可以隨時解聘，也可以隨時罷免各部門官員。

這種“議會+政務官”制度有幾分像我國歷史上“官紳共治”的現代版，似乎可以比較好地協調政權與民權、國家與地方的相互關係。

文後隨筆：

在上一篇文章《有強政府才能有強國家》文後有一些網友評論，有支持的，也有反對的。在反對意見中，海外“萬維網”上的兩則評論我認為很有深度。一則是：“但是（強）政府不一定帶來強大的國家，伊萊克的薩達姆政府強不強？ 敘利亞的政府強不強？ 當年蘇聯政府強不強？”另一則是：“他想說的是希特勒的強政府曾建立了強大的德國，我們應該效仿，他不好意思說出來。”

我想請網友注意我那篇文章的最後一段：“在公眾有效監督制衡的情況下……”。無論是希特勒的納粹政府，還是前蘇聯的專制體制，還是伊拉克、敘利亞這類國家資本主義，都有一個共同特點：都缺乏或破壞了公眾對政府權力的監督制衡。對這方面問題我準備另外專門討論（今天的文中就討論了一些），所以那篇文章中沒有展開。

深深感到：網友們的眼光真厲害。但正因為有眼光厲害的網友，才能督促作者更認真、嚴謹。真心感謝每一位為小文寫評論和每一位閱讀小文的網友。