方绍伟：不腐败才要亡党？——地方官员腐败与地方治理危机
近日从网上看到一条消息，说中国某地的一位前市委书记畏罪自杀了。这当然已经不是什么怪事，但我碰巧见过这个人，而且听说所涉腐败金额多达数亿，所以难免有点感触：少了一条“硕鼠”，中国多一分廉洁了吗？ 今年早些时候，《新华网》有一则官方消息说：仅广东一省，过去6年就有151名地厅级“一把手”落马，占被查处地厅级干部的近80％；另外还有1284名县处级“一把手”被查处，占被查处县处级干部人数的近70％。 近几年的广东，落网“一把手”至少包括：中山市原市长李启红，深圳市福田区原区委书记李平，广东省盐务局原局长沈志强，韶关市公安局原局长叶树养，广东省政协原主席陈绍基，深圳市原市长许宗衡，汕头市原市委书记黄志光。显然，仅仅说广东，没有败露的“一把手”还不知有多少。 事实表明，现有的监督制度几乎完全无效。例如，“巡视制度”更多的是事后的明查而不是事前的暗访，“三不直接分管制度”（不直接分管人、财、物等重要部门）则挡不住“一把手”的一手遮天，“限任制度”只能加剧“一言堂”的过期作废心理，“任职回避制度”（亲属关系和籍贯地回避）也低估了中国式关系网的广度和力度。 地方“一把手”的腐败，根本的原因自然是在“一把手”个人的贪婪和中国的社会文化，但关键的责任却在制度，特别是在中国现行的地方政治制度。无官不贪的中国社会到底出了什么大问题呢？ 很多人认为，中国的腐败问题是中央政治制度的问题。这个观点包含两层意思，一是中央政治制度本身有问题，二是中央政治制度中涉及地方制度的部分有问题。我这里要分析的是，给定现有的中央政治制度，地方政治为什么必然腐败？我曾经用“问责危机”来概括中国地方政治的腐败，那么，地方问责危机到底是什么意思呢？ 1，冷酷实证一下地方制度 事情可以从1980年代说起。改革开放初期，中国各个地方政府最热衷的一件事情叫“地方发展战略”，许多专家学者、特别是从籍贯地出去的成名学者，都纷纷被邀请来参与设计“地方发展战略”。后来，“地方发展战略”被更加普遍性的“地方发展规划”所取代。从这些地方政府的规划行为可以注意到，地方发展问题不是经济问题，它主要是一个政治问题。 具体地说，地方发展是被任命的“一把手”的使命和地方的愿望，它既是地方向省和中央要特殊政策的问题，又是地方“一把手”通过特殊政策实现“政绩最大化”的问题。就是说，地方发展一方面是一个非个人化的政策问题，另一方面又是一个个人化的地方首脑政绩问题。因此，中国的地方发展严重地偏向于“项目发展”和“政策发展”，同时严重地忽视更加深远的“社会发展”、“制度发展”和“文化发展”。 地方发展把自然、社会、制度和文化等方面看成是给定的，那么，这些方面就是发展的“投入”，而不是发展的“目标”，除非有一天这些方面突然出现危机，如环境污染危机或社会公德危机。地方发展的“经济项目化”，结果就导致了所谓的“新三光现象”：财政吃光，土地卖光，资源挖光。财政吃光还算好的，许多地方的赤字负债（地方融资平台的混乱和地方公债制度的松动）已经令人触目惊心了。当然，在另一方面，中央财权过大，地方事权过多，地方又能怎么办？ “新三光现象”表明，地方政府只是在按人性规律办事：先易后难、欺软怕硬。地方“一把手”的任期就几年，总是要把看得见和能出结果的先做出来。如果把时间和精力浪费在环境保护、行为文化和制度改革上，对他来说无异于本末倒置。因为，环境保护会拖项目发展的后退，行为文化无法立竿见影，制度改革则是中央决策的范围。对精明的地方官员来说，动什么都不要去动不着边际的环境、文化和制度。只有把这些方面“边缘化”，GDP才能上去，手头的可支配资源才能最大化。 加大产出是地方政府的行为目标，优化投入不是他们的目标。也正因如此，长期而言，扭曲的投入反过来制约了产出的目标。可对任期只有数年的地方“一把手”来说，“从长期看，人早就死了”，谁管那么远？既然行为文化根本不是发展的目标，现行政治也根本没有配套的制约制度，地方政府自己怎么能不腐败？ 2，“向上代理”的政治本质 更进一步，是什么样的地方政治本质，导致了中国地方政府出现上述的行为偏向呢？我用四个字来概括中国地方政治的本质，这四个字叫“向上代理”。都知道“为官一任、造福四方”，可这只是愿望，不是本质。本质和愿望的区别是行为导向的区别。 现代制度经济学用“产权契约”去分析“委托代理”中的行为导向问题。按照现代制度经济学的逻辑，“向上代理”表明的是，地方政权的归属不在于地方而在于中央，更直接地说，地方政权的名义归属是地方人民，但实际归属却是中央政府。所以，地方政府的行为必然“只唯上，不为实”。改革前后的区别不在“唯上”方面，而在改革后的那个“上”更加务实了。 这些当然都是大家知道的事实，但这些却不是自明的事实。最主要的混淆来自两个方面，一是通过夸大“名义归属”去掩盖“实际归属”中的权力运作（如用“为人民服务”掩盖“如何为人民服务”）；二是用“名义归属”的规范去模糊“实际归属”的细节（如用“应该怎么样”的冲动去代替“实际怎么样”的认识）。 但是，正是从这些最简单的事实出发，“产权分析”得出结论：中国地方治理的危机，本质上是“向上代理”的制度危机；地方政府的腐败，本质上是“向上代理”的制度腐败。“向上代理”的制度危机，是地方政权的实际归属压倒名义归属的制度危机；“向上代理”的制度腐败，是地方政权的实际归属压倒名义归属的制度腐败。 用大白话说：地方官员乱，因为天高皇帝远，有权力管的上层没能力管，有能力管的下层却没权力管。所以，中国的地方发展是一种“竭泽而渔”的发展，地方官员的行为是一种“无恒产必无恒心”的短期行为。在中国历史上，这种“捞一把算一把”的状态实际上是一种“常态”，所以，中国社会的溃散不取决于地方的腐败常态，而取决于中央是否会从强力控制的“常态”中“失态”。如果说改革前后的区别只是“唯实”而不是“唯上”的区别，那么，古今的区别只是家族政治与政党政治的区别，其本质是持续统治能力的区别。 从纯技术的角度讲，地方官员的乱是“委托代理”中“信息不对称”的结果。上级要信任下级，同时上级又要控制下级；可如果代理层次过多、控制手段有限，获得信息的来源、速度和质量就都会有问题。例如，最近中纪委副书记吴玉良表示，中国要执行财产申报制度，还欠缺“社会诚信体系和信息统计体系”两个方面的条件。偏偏“代理层次过多”是事情的本来面目，而“控制手段”本身又是一门大的政治艺术和文化艺术。所以，中国现在的问题，不是上层不急于治理腐败，而是调整治理腐败的“控制手段”，既包含技术问题，又包含文化和政治问题。 3，“反腐败会亡党”与 “不腐败才会亡党” 从反腐手段的政治含义看，这就是人们常说的“反腐，亡党；不反腐，亡国”吗？从纯粹的愿望看是这样，可如果从纯粹的历史看，事情却根本不是这样。用多元化反腐可能导致亡党，但保持腐败常态，却未必导致政治崩溃。就是说，作为一个学者，我可能非常愿意事情的发展会按愿望来，可一但事情不是那样，我就不能在那坐等事情发生，而是要去分析事情不发生的原因，去找出使事物朝相反方向运动的因素。 我的观察表明，腐败是有作用的，不是“反腐败会亡党”，而是“不腐败才会亡党”。在多元反腐根本就不可能的情况下，问题就必须反过来看。可要是在过去，我这么一说马上就会有人认为我在主张腐败、支持腐败，现在大家都知道，我“方冷酷”只不过是在“冷酷实证”，我对现实本质的描述根本不构成一种对现实的支持或者反对。我对支持或反对腐败都毫无兴趣，因为支持或反对腐败都会因情绪而影响认识。而且，支持或反对腐败也应该在认识腐败之后进行。 所以，对于“不腐败才会亡党”的判断，错误的理解是以为我在说“应该腐败才不会亡党”，正确的理解是“党为了生存而容忍腐败”。那么，为什么“不腐败才会亡党”？为什么党要容忍腐败？简单的答案是：因为党有比廉洁更重要的东西，因为还有别的东西比腐败更能威胁党的生存。问题也可以这么问：上层难道不知道下层的腐败吗？正确的回答是：上层比任何人都清楚下层的腐败。问题出在哪里呢？我的观察发现，问题出在对地方官员的“行为约束模式”上。 很显然，在对地方官员的“行为约束模式”里，廉洁不是最首要的“治官”目标，忠诚才是最首要的目标。在我看来，“忠诚、政绩、廉洁”是当代中国地方官员的“行为约束模式”。腐败会失去民心，但失民心却未必失天下，而不忠诚却会直接威胁政权。与“官心”相比，失民心只是政权的间接威胁，失民心因此未必失天下。换句话说，官忠诚比民忠诚更重要，失官心才会失天下，因为失官心就是官心完全倒向民心的一边，或者官心完全无力控制民心（包括对自由化心慈手软）。关键还在于，政绩能够在一定程度上安抚民心。把经济搞上去，把就业搞上去，把福利搞上去，就能够在一定程度上把对腐败的不满搞下来。 所以，忠诚是政权之根本，腐败是忠诚的必要之恶，政绩则是腐败的稀释剂。对一个政权来说，忠诚是永恒的稀缺品。忠诚很昂贵，所以忠诚需要回报。历史上的政治忠诚，都是以钱和权作为回报的，钱不足就补之以权。钱权当然是没有够的时候的，但如果约束官权也太昂贵，官权约束就要让位于忠诚约束。贪官不怕，就怕贪官不听话。所以说：只有忠诚最重要，苯和贪都在其次。贪不是罪，大贪也只是小罪，不忠才是大罪。贪可忍，不忠则万无可忍。 如果“忠诚、政绩、廉洁”是地方官员的“行为约束”，那么，“忠诚、关系、政绩、资历、廉洁”则是地方官员的“晋升标准”。官员的“晋升标准”造就了两大类型的地方官员：一是“升迁型”，二是“物质型”。 “升迁型官员”未必不腐败，但他们更懂得不要因小失大。所以，在忠诚和关系不成为问题的情况下，“升迁型官员”更注重政绩和廉洁，尽管有时不得不通过腐败买通关系。“物质型官员”未必不想升迁，但由于各方面的条件限制，他们更注重当下的实惠；当腐败已经是官场和社会的潜规则的情况下，不腐败反而会寸步难行；因此，腐败只是“物质型官员”的通行证。 说“现有的监督制度几乎完全无效”，却并不意味着现有的惩罚制度完全失灵。这是“警察巡逻制”和“消防灭火制”的对比。中国在惩治腐败问题上，事前的“警察巡逻制”不灵，但事后的“消防灭火制”却不软。许多人不原意承认这个事实，可它却是当下的中央制度权威没有崩溃的一个表现。所以，中国地方政治是腐败而不失控，我称之为“腐败有能”，是古人“用贪官，反贪官”的治国之道的当代实践。这也是贪官越反越多的原因。 4，结语：秩序与自由 回到本文一开始提起的地方发展五层次问题（“项目发展”、“政策发展”、“社会发展”、“制度发展”和“文化发展”）。给定“向上代理”惯性和“向下代理”缺位的现实政治本质，中国的地方治理还会继续保持“政府象连锁集团公司”的模式。在这一模式下，腐败是不可避免的，制度文化发展则是几乎不可能的。中国的地方发展将持续是粗放型、低层次的“项目发展”和“政策发展”。在可预见的未来，制度创新不仅乏力，而且还会是找死，想干点事情的都不会有什么好下场。 用另一个角度来看地方政府的行为，那就是，地方政府偏向于追求政权生存的秩序，而不是追求社会发展的秩序；偏向于限制危及政权稳定的自由，而不是限制危及官权稳定的自由。这些行为偏向，当然正是地方公权力“越位-缺位-错位”的根源。地方政府永远不可能超负荷运行，所以，中国的政治秩序稳定与市场秩序紊乱可以共存，公权领域贪官的自由与私权领域人民的不自由可以共存。 |
