方紹偉：不腐敗才要亡黨？——地方官員腐敗與地方治理危機
近日從網上看到一條消息，說中國某地的一位前市委書記畏罪自殺了。這當然已經不是什麼怪事，但我碰巧見過這個人，而且聽說所涉腐敗金額多達數億，所以難免有點感觸：少了一條“碩鼠”，中國多一分廉潔了嗎？ 今年早些時候，《新華網》有一則官方消息說：僅廣東一省，過去6年就有151名地廳級“一把手”落馬，占被查處地廳級幹部的近80％；另外還有1284名縣處級“一把手”被查處，占被查處縣處級幹部人數的近70％。 近幾年的廣東，落網“一把手”至少包括：中山市原市長李啟紅，深圳市福田區原區委書記李平，廣東省鹽務局原局長沈志強，韶關市公安局原局長葉樹養，廣東省政協原主席陳紹基，深圳市原市長許宗衡，汕頭市原市委書記黃志光。顯然，僅僅說廣東，沒有敗露的“一把手”還不知有多少。 事實表明，現有的監督制度幾乎完全無效。例如，“巡視制度”更多的是事後的明查而不是事前的暗訪，“三不直接分管制度”（不直接分管人、財、物等重要部門）則擋不住“一把手”的一手遮天，“限任制度”只能加劇“一言堂”的過期作廢心理，“任職迴避制度”（親屬關係和籍貫地迴避）也低估了中國式關係網的廣度和力度。 地方“一把手”的腐敗，根本的原因自然是在“一把手”個人的貪婪和中國的社會文化，但關鍵的責任卻在制度，特別是在中國現行的地方政治制度。無官不貪的中國社會到底出了什麼大問題呢？ 很多人認為，中國的腐敗問題是中央政治制度的問題。這個觀點包含兩層意思，一是中央政治制度本身有問題，二是中央政治制度中涉及地方制度的部分有問題。我這裡要分析的是，給定現有的中央政治制度，地方政治為什麼必然腐敗？我曾經用“問責危機”來概括中國地方政治的腐敗，那麼，地方問責危機到底是什麼意思呢？ 1，冷酷實證一下地方制度 事情可以從1980年代說起。改革開放初期，中國各個地方政府最熱衷的一件事情叫“地方發展戰略”，許多專家學者、特別是從籍貫地出去的成名學者，都紛紛被邀請來參與設計“地方發展戰略”。後來，“地方發展戰略”被更加普遍性的“地方發展規劃”所取代。從這些地方政府的規划行為可以注意到，地方發展問題不是經濟問題，它主要是一個政治問題。 具體地說，地方發展是被任命的“一把手”的使命和地方的願望，它既是地方向省和中央要特殊政策的問題，又是地方“一把手”通過特殊政策實現“政績最大化”的問題。就是說，地方發展一方面是一個非個人化的政策問題，另一方面又是一個個人化的地方首腦政績問題。因此，中國的地方發展嚴重地偏向於“項目發展”和“政策發展”，同時嚴重地忽視更加深遠的“社會發展”、“制度發展”和“文化發展”。 地方發展把自然、社會、制度和文化等方面看成是給定的，那麼，這些方面就是發展的“投入”，而不是發展的“目標”，除非有一天這些方面突然出現危機，如環境污染危機或社會公德危機。地方發展的“經濟項目化”，結果就導致了所謂的“新三光現象”：財政吃光，土地賣光，資源挖光。財政吃光還算好的，許多地方的赤字負債（地方融資平台的混亂和地方公債制度的鬆動）已經令人觸目驚心了。當然，在另一方面，中央財權過大，地方事權過多，地方又能怎麼辦？ “新三光現象”表明，地方政府只是在按人性規律辦事：先易後難、欺軟怕硬。地方“一把手”的任期就幾年，總是要把看得見和能出結果的先做出來。如果把時間和精力浪費在環境保護、行為文化和制度改革上，對他來說無異於本末倒置。因為，環境保護會拖項目發展的後退，行為文化無法立竿見影，制度改革則是中央決策的範圍。對精明的地方官員來說，動什麼都不要去動不着邊際的環境、文化和制度。只有把這些方面“邊緣化”，GDP才能上去，手頭的可支配資源才能最大化。 加大產出是地方政府的行為目標，優化投入不是他們的目標。也正因如此，長期而言，扭曲的投入反過來制約了產出的目標。可對任期只有數年的地方“一把手”來說，“從長期看，人早就死了”，誰管那麼遠？既然行為文化根本不是發展的目標，現行政治也根本沒有配套的制約制度，地方政府自己怎麼能不腐敗？ 2，“向上代理”的政治本質 更進一步，是什麼樣的地方政治本質，導致了中國地方政府出現上述的行為偏向呢？我用四個字來概括中國地方政治的本質，這四個字叫“向上代理”。都知道“為官一任、造福四方”，可這只是願望，不是本質。本質和願望的區別是行為導向的區別。 現代制度經濟學用“產權契約”去分析“委託代理”中的行為導向問題。按照現代制度經濟學的邏輯，“向上代理”表明的是，地方政權的歸屬不在於地方而在於中央，更直接地說，地方政權的名義歸屬是地方人民，但實際歸屬卻是中央政府。所以，地方政府的行為必然“只唯上，不為實”。改革前後的區別不在“唯上”方面，而在改革後的那個“上”更加務實了。 這些當然都是大家知道的事實，但這些卻不是自明的事實。最主要的混淆來自兩個方面，一是通過誇大“名義歸屬”去掩蓋“實際歸屬”中的權力運作（如用“為人民服務”掩蓋“如何為人民服務”）；二是用“名義歸屬”的規範去模糊“實際歸屬”的細節（如用“應該怎麼樣”的衝動去代替“實際怎麼樣”的認識）。 但是，正是從這些最簡單的事實出發，“產權分析”得出結論：中國地方治理的危機，本質上是“向上代理”的制度危機；地方政府的腐敗，本質上是“向上代理”的制度腐敗。“向上代理”的制度危機，是地方政權的實際歸屬壓倒名義歸屬的制度危機；“向上代理”的制度腐敗，是地方政權的實際歸屬壓倒名義歸屬的制度腐敗。 用大白話說：地方官員亂，因為天高皇帝遠，有權力管的上層沒能力管，有能力管的下層卻沒權力管。所以，中國的地方發展是一種“竭澤而漁”的發展，地方官員的行為是一種“無恆產必無恆心”的短期行為。在中國歷史上，這種“撈一把算一把”的狀態實際上是一種“常態”，所以，中國社會的潰散不取決於地方的腐敗常態，而取決於中央是否會從強力控制的“常態”中“失態”。如果說改革前後的區別只是“唯實”而不是“唯上”的區別，那麼，古今的區別只是家族政治與政黨政治的區別，其本質是持續統治能力的區別。 從純技術的角度講，地方官員的亂是“委託代理”中“信息不對稱”的結果。上級要信任下級，同時上級又要控制下級；可如果代理層次過多、控制手段有限，獲得信息的來源、速度和質量就都會有問題。例如，最近中紀委副書記吳玉良表示，中國要執行財產申報制度，還欠缺“社會誠信體系和信息統計體系”兩個方面的條件。偏偏“代理層次過多”是事情的本來面目，而“控制手段”本身又是一門大的政治藝術和文化藝術。所以，中國現在的問題，不是上層不急於治理腐敗，而是調整治理腐敗的“控制手段”，既包含技術問題，又包含文化和政治問題。 3，“反腐敗會亡黨”與 “不腐敗才會亡黨” 從反腐手段的政治含義看，這就是人們常說的“反腐，亡黨；不反腐，亡國”嗎？從純粹的願望看是這樣，可如果從純粹的歷史看，事情卻根本不是這樣。用多元化反腐可能導致亡黨，但保持腐敗常態，卻未必導致政治崩潰。就是說，作為一個學者，我可能非常願意事情的發展會按願望來，可一但事情不是那樣，我就不能在那坐等事情發生，而是要去分析事情不發生的原因，去找出使事物朝相反方向運動的因素。 我的觀察表明，腐敗是有作用的，不是“反腐敗會亡黨”，而是“不腐敗才會亡黨”。在多元反腐根本就不可能的情況下，問題就必須反過來看。可要是在過去，我這麼一說馬上就會有人認為我在主張腐敗、支持腐敗，現在大家都知道，我“方冷酷”只不過是在“冷酷實證”，我對現實本質的描述根本不構成一種對現實的支持或者反對。我對支持或反對腐敗都毫無興趣，因為支持或反對腐敗都會因情緒而影響認識。而且，支持或反對腐敗也應該在認識腐敗之後進行。 所以，對於“不腐敗才會亡黨”的判斷，錯誤的理解是以為我在說“應該腐敗才不會亡黨”，正確的理解是“黨為了生存而容忍腐敗”。那麼，為什麼“不腐敗才會亡黨”？為什麼黨要容忍腐敗？簡單的答案是：因為黨有比廉潔更重要的東西，因為還有別的東西比腐敗更能威脅黨的生存。問題也可以這麼問：上層難道不知道下層的腐敗嗎？正確的回答是：上層比任何人都清楚下層的腐敗。問題出在哪裡呢？我的觀察發現，問題出在對地方官員的“行為約束模式”上。 很顯然，在對地方官員的“行為約束模式”里，廉潔不是最首要的“治官”目標，忠誠才是最首要的目標。在我看來，“忠誠、政績、廉潔”是當代中國地方官員的“行為約束模式”。腐敗會失去民心，但失民心卻未必失天下，而不忠誠卻會直接威脅政權。與“官心”相比，失民心只是政權的間接威脅，失民心因此未必失天下。換句話說，官忠誠比民忠誠更重要，失官心才會失天下，因為失官心就是官心完全倒向民心的一邊，或者官心完全無力控制民心（包括對自由化心慈手軟）。關鍵還在於，政績能夠在一定程度上安撫民心。把經濟搞上去，把就業搞上去，把福利搞上去，就能夠在一定程度上把對腐敗的不滿搞下來。 所以，忠誠是政權之根本，腐敗是忠誠的必要之惡，政績則是腐敗的稀釋劑。對一個政權來說，忠誠是永恆的稀缺品。忠誠很昂貴，所以忠誠需要回報。歷史上的政治忠誠，都是以錢和權作為回報的，錢不足就補之以權。錢權當然是沒有夠的時候的，但如果約束官權也太昂貴，官權約束就要讓位於忠誠約束。貪官不怕，就怕貪官不聽話。所以說：只有忠誠最重要，苯和貪都在其次。貪不是罪，大貪也只是小罪，不忠才是大罪。貪可忍，不忠則萬無可忍。 如果“忠誠、政績、廉潔”是地方官員的“行為約束”，那麼，“忠誠、關係、政績、資歷、廉潔”則是地方官員的“晉升標準”。官員的“晉升標準”造就了兩大類型的地方官員：一是“升遷型”，二是“物質型”。 “升遷型官員”未必不腐敗，但他們更懂得不要因小失大。所以，在忠誠和關係不成為問題的情況下，“升遷型官員”更注重政績和廉潔，儘管有時不得不通過腐敗買通關係。“物質型官員”未必不想升遷，但由於各方面的條件限制，他們更注重當下的實惠；當腐敗已經是官場和社會的潛規則的情況下，不腐敗反而會寸步難行；因此，腐敗只是“物質型官員”的通行證。 說“現有的監督制度幾乎完全無效”，卻並不意味着現有的懲罰制度完全失靈。這是“警察巡邏制”和“消防滅火制”的對比。中國在懲治腐敗問題上，事前的“警察巡邏制”不靈，但事後的“消防滅火制”卻不軟。許多人不原意承認這個事實，可它卻是當下的中央制度權威沒有崩潰的一個表現。所以，中國地方政治是腐敗而不失控，我稱之為“腐敗有能”，是古人“用貪官，反貪官”的治國之道的當代實踐。這也是貪官越反越多的原因。 4，結語：秩序與自由 回到本文一開始提起的地方發展五層次問題（“項目發展”、“政策發展”、“社會發展”、“制度發展”和“文化發展”）。給定“向上代理”慣性和“向下代理”缺位的現實政治本質，中國的地方治理還會繼續保持“政府象連鎖集團公司”的模式。在這一模式下，腐敗是不可避免的，制度文化發展則是幾乎不可能的。中國的地方發展將持續是粗放型、低層次的“項目發展”和“政策發展”。在可預見的未來，制度創新不僅乏力，而且還會是找死，想干點事情的都不會有什麼好下場。 用另一個角度來看地方政府的行為，那就是，地方政府偏向於追求政權生存的秩序，而不是追求社會發展的秩序；偏向於限制危及政權穩定的自由，而不是限制危及官權穩定的自由。這些行為偏向，當然正是地方公權力“越位-缺位-錯位”的根源。地方政府永遠不可能超負荷運行，所以，中國的政治秩序穩定與市場秩序紊亂可以共存，公權領域貪官的自由與私權領域人民的不自由可以共存。 |
