美國政治制度系列之四

海闊天空

前言：本系列之一回顧了輸者入主白宮的五次大選，系列之二介紹了選舉人團制度的歷史背景，分析它如何違背了美國的建國理念和憲法原則， 系列之三對辯護選舉人團制度的常見說辭逐一辯偽。本文是系列之四，將進一步討論選舉人團制度的諸多弊端和改革方案。

選舉人團制度的弊端

從系列之前三篇文章列舉的歷史事實和數據，各位讀者可以看到選舉人團制度的種種弊端，歸納如下：

1.       每個州的選民的選票價值嚴重不平等。一次選舉如同一場比賽，比賽規則應該是透明公正的，賽跑比賽中所有參賽者應該在同一條起跑線開始跑同樣的距離，鉛球比賽每個選手用的鉛球應該一樣大小重量，足球比賽雙方的大門應該同樣大小，等等。選舉人團制度違反最根本的公正原則。

2.       不良政客有機會通過不擇手段而獲得執政權力。小布什在2000年通過最高法院強令停止點票；川普在2020年製造選票舞弊的謊言，煽動暴力攻擊國會，破壞國會認證選舉結果的憲法程序。

3.       無恥法官有機會因為黨派利益而罔顧司法公正，例如2000年最高法院的五個保守派大法官的自我矛盾的判決。

4.       總統大選本來應該是全國大選，但是絕大部分選民卻淪為“看客”，選舉結果總是由不到十個搖擺州決定。例如2020年大選，只有六個州的勝負相差低於3%：亞利桑那州，佐治亞州，密執根州，北卡州，賓夕法尼亞州，威斯康辛州。整個大選的結果也就是決定於這六個州。

這些弊端造成許多惡劣後果，包括：

1.       多數選民的選擇被推翻的概率非常高，2000-2016之間的五次大選，大多數選民的選擇被推翻高達40%。

2.       選戰其實僅僅在不到十個州進行，絕大部分選民的聲音根本沒有機會表達，導致政治上兩極分裂越來越嚴重。

3.       大部分州淪為“看客”，整體投票率一直很低。根據維基百科，從1980年到2020年，最低49%（1996），最高62%（2020）。根據外交委員會（CFR）2022年8月24日的研究報告，美國的投票率低於經濟合作與發展組織（OECD）成員國的平均水平，該組織主要由高收入國家組成。 2020 年美國全國大選的投票率為 62%，比經合組織 65% 的平均投票率低三個百分點。 投票率最高的一些國家包括土耳其、瑞典和比利時，投票率達到 78% 或更高； 瑞士、盧森堡和智利位居最低，為 51% 或更低。

4.       投票率低就是公民參與度冷漠，這樣選舉產生的執政者的民意認同（Mandate）就不高。

5.       特別是當輸了普選票的候選人靠選舉人團制度的後門入主白宮，那麼就完全缺乏民意認同的合法性（consent of the governed），淪為少數人對多數人的統治，違背了民主憲政原則。

6.       當執政者缺乏民意認同時，其執政的許多政策必然經常受到公眾的反對，因此造成國內政治始終處於緊張狀態。例如川普上台就職的第一天就在全美國（和全世界）各大城市爆發了大規模的遊行示威。

一言蔽之，選舉人團制度可以說是對美國民主憲政最大的威脅，猶如一顆定時炸彈，每四年就有可能引爆一次。

縱觀今天全世界成熟的民主國家，美國是世界唯一的奇葩，唯有美國還在繼續這個荒謬不公正的總統選舉制度。英國著名智庫《經濟學人》的年度報告，美國的民主指數自從2016年以來就持續下降淪為有缺陷的民主國家。

而以上這些不容否定的歷史事實，也的確讓許多極權專制政權可以不無根據地對他們的國內民眾說美國的民主是虛假的，從而作為否定民主，堅持專制的藉口。

制憲者們從一開始就想改革選舉人團制度

自 1800 年以來，國會先後提出 700 多項改革或取消該制度的提案。在1787年原本《憲法》通過之後，詹姆斯·麥迪遜和許多費城制憲會議的參與者就提出了對選舉人團制度的修正案“選區規劃”District Plan Amendment，即選舉人票以眾議院選區來分配，而不是以州來分配，就是為了降低輸者當選的可能性。推動“選區規劃” 的就是史稱憲法之父的詹姆斯·麥迪遜 (James Madison) ，他在 1823 年寫道，選區規劃“大部分（如果不是全部）是在制定和通過憲法時就已經考慮的方案。”在1813至1824之間，參議院先後四次通過這個修正案，眾議院在1820年也通過一個修正案。但是兩院沒有能夠同時通過一個修正案。

以上這個歷史事實說明包括麥迪遜在內的制憲者們在當時就清楚意識到選舉人團制度的嚴重弊端，也做了多次努力。事實上，緬因州和內華達州已經在實行這個“選區規劃”將選舉人票按照每個眾議院選區劃分。

改革選舉人團制度的功虧一簣

美國最接近廢除選舉人團制度的一次發生在第 91 屆國會（1969-1971 年）期間。1969年9月18日，眾議院以339比70的絕對優勢通過了拜赫-塞勒憲法修正案Bayh–Celler Amendment,總統大選將由全民直選的結果決定，如果沒有候選人獲得超過40%的普選票，那麼前兩名的候選人進入複選決出勝負。這修正案與法國的兩輪總統大選制度類似。

1969年9月30日，時任總統的尼克松（共和黨）公開支持，推動參議院儘快通過這個修正案。同年10月8日的《紐約時報》報道，至少30個州的州議會將會批准這條憲法修正案，六個州傾向支持，六個州態度未明，八個州堅決反對。

1970年9月8日，參議院開始為這個修正案進行辯論，遭到來自南部保守派參議員的“費力把事托”（Filibuster），參議院兩次投票54比36和54比34，雖然支持票是多數，但是都沒有達到克服Filibuster的60票門檻，這個修正案於是功虧一簣。

全國普選州際契約

2000大選之後，支持全民直選的人士吸取歷史教訓，開始推動全國普選州際契約National Popular Vote Interstate Compact。加入該契約的州承諾最終將其選舉人票投給全國普選票的獲勝者。該州際契約將在加入該契約的州數量占所有選舉人票的多數（至少 270 個）後才會生效。 該契約基於憲法第二條第一節第二款賦予各州立法機關決定如何選擇選舉人的權力。

截至 2020 年，華盛頓州，俄勒岡州，加州，夏威夷州，科羅拉多州，新墨西哥州，明尼蘇達州，伊利諾州，佛蒙特州，馬薩諸塞州，羅德島，康涅狄格州，紐約州，新澤西州，馬里蘭州，德拉華州共16 個州和哥倫比亞特區加入了該契約，總共205 張選舉人票，占該契約生效所需 270 張選舉人票的 75%。 另外六個州（6+11+7+6+13+16=59）至少通過州議會兩院中的一個。

根據皮尤研究中心 2023 年 9 月 25 日發布的最新民意調查顯示：近三分之二的美國成年人（65%）表示應該改變總統的選舉方式，以便全國普選的獲勝者贏得總統職位。其中82%的民主黨選民和47%的共和黨選民支持全民普選。

全民直選的範例和積極意義

筆者曾經在北美、西歐和亞太地區外派工作生活十多年，也遊歷了將近四十個國家和地區，觀察各國政治制度和社會文化。

就選舉制度而言，法國現行的總統選舉制度可以說比較透明，公平和公正的。所有黨派的候選人參加第一輪的初選，得票最高的兩個候選人進入第二輪的複選。每個選民的選票價值都是平等的，每次獲勝的執政者都必然獲得超過半數的普選票，其執政的合法性是不容置疑的。而且，法國1965年以來的歷屆總統大選的投票律遠遠超過美國，在69%-87%之間。更重要的是，歷任法國總統基本上屬於中間偏左或中間偏右，不是極端分子。

根據NPR2023年12月23日的報道，大約 50 個美國選舉行政單位（從小城市到州）已經實行排名投票方式（Ranked Choice Voting）。排名選擇投票 (RCV)，也稱為即時決選投票，允許選民按照一、二、三等順序對他們的偏好進行排名，選民也可以只投票給一個候選人 。目前阿拉斯加州和緬因州將在 2024 年使用排名投票的州。四十多個城市，尤其是紐約市，現在已經實行排名投票方式。排名投票 (RCV)的特點是：（1）每個選民可以清晰表達對每個候選人的支持順序，而不需要擔心自己的投票反而幫助了最不支持的候選人；（2）不需要舉行複選就可以計票出最終獲選者。

具體操作如下（假設有四個候選人A、B、C、D）：

1.       如果沒有候選人獲得超過 50% 的第一選擇選票，排名最低的候選人（例如是D）將被淘汰，剩餘三個候選人(ABC)。

2.       被淘汰的候選人D的選民的第二選擇將被計入並添加到剩餘的A/B/C中。

3.       對A/B/C進行排名，如果還是沒有人獲得超過半數選票，就淘汰最後一名（例如是C）。

4.       被淘汰的候選人C的選民的第二選擇將被計入並添加到剩餘的A/B中。

5.       最後候選人A獲得超過 50% 的支持，因此被宣布為獲勝者。

綜上所述，通過排名投票方式舉行全民直選總統，應該是一個比較透明，公平，公正，有效率和最能反映民意的民主選舉制度。

歸根到底，民主選舉的遊戲規則應該是公平和透明的。根據美國的建國理念和憲法原則，總統大選的遊戲規則應該遵守這一基本原則：“一人一票，每票平等”，每個選民的選票價值必須是平等的。民主選舉的遊戲規則透明公平，一個國家的政治才能公正清明，社會才能和諧安定。

根據以上的歷史事實和數據分析，如果實現全民直選，每張選票都是平等價值，那麼將會鼓勵推動以下的積極效果：

1.       總統候選人和政黨就必須努力爭取獲得最多選民的支持，其政策綱領就必須儘可能吸引更多更廣泛的民眾支持。

2.       總統候選人和政黨就必須到所有50個州和華盛頓特區進行競選活動，傾聽全國各地選民的心聲，爭取不同背景選民的支持。

3.       不再會有由少數幾個戰場州決定選舉結果。

4.       美國政治的兩極分裂就會大大降低。

5.       每個選民，無論在哪一個州，都知道自己的選票對最後選舉結果都是有同等效果的，因此參與投票的積極性就會大大提高。

全民直選制度將更好地捍衛民主憲政，確保執政權力的和平過渡：

1.       從每張選票到最終結果的邏輯關係是簡單、透明、公平和公正的。

2.       選舉產生的執政者將活動大多數選民的認同，因此其合法性不容置疑。

3.       不良政客沒有機會通過不擇手段而篡奪執政權力。

4.       無恥法官就沒有機會因為黨派利益而推翻多數民意。

美國何時才能不再是《動物農莊》？

1896 年 5 月 18 日，美國最高法院就普萊西訴弗格森案Plessy v. Ferguson作出7 比 1裁決，確認了“隔離但平等”Separate but Equal的原則，支持路易斯安那州維持種族隔離公共交通系統。（這個裁決與1857年的Dred Scott v Sandford是公認的最高法院最臭名昭著的兩個判決。）當時唯一的反對者是大法官約翰·馬歇爾·哈蘭 (John Marshall Harlan)。哈蘭大法官的反對意見成為流芳百世的司法名言：“但從憲法來看，從法律角度來看，這個國家不存在優越的、占主導地位的、統治的公民階級。 這裡沒有種姓。 我們的憲法沒有基於膚色的歧視，既不認知更不容忍將公民劃分等級。 在公民權利方面，所有公民在法律面前一律平等。”

奧威爾的《動物農莊》中有條的標語：“所有動物都是平等的，但有些動物更平等” (“All animals are equal, but some animals are more equal than others.”) 。自從1787年以來，美國一直就是《動物農莊》，一方面口口聲聲說每個人都是平等的，但是事實上某些州的居民要比其他州的居民“更加平等”。如此荒唐的不公正，何時才能被修正呢？

憲法第13修正案廢除了奴隸制，第14修正案將投票權擴展到所有白人男性，第15修正案將投票權擴展到所有膚色種族，第19修正案將投票權擴展到所有女性。選舉人團制度造成居住州為基礎的歧視，何時才能被廢除呢？

林肯總統的願景何時才能實現？

綜上所述，選舉人團制度條款，以及五分之三條款和逃亡條款，是北方自由州和南方奴隸州之間的政治妥協，是當時（1787年）建立聯邦所必需的。但是這些妥協導致了74年後的南北內戰1861-1865)，造成62萬至85萬的死亡。試問，237年之後的今天，奴隸制已經被廢除159年了，我們難道還應該允許根源於維護奴隸制的骯髒妥協繼續困擾美國嗎？

面對如此多次不公正和骯髒交易的歷史，每一個美國人，應該捫心自問，

1.       對於基本的公正和公平，我們還有沒有共同的常識認知？

2.       選舉人團制度對選民因為居住州而進行制度性的歧視，我們還要容忍多久?

3.       作為唯一的發達民主國家，選舉人團制度對多數選民投票權利的歧視貶值，我們還要容忍多久？

林肯總統的名言眾所周知：“民有、民選、民享的政府，才不會從地球上滅亡”。但是，只要選舉人團制度繼續存在一天，《獨立宣言》樹立的建國理念就是空話假話，《憲法》確立的平等權利等諸多憲政原則就是一紙空文，“一人一票”的基本民主原則就是一句空話。直白而言，美國之間依然不是一個真正的人人生而平等的民主憲政國家。

只要選舉人團制度這顆威脅美國民主憲政的定時炸彈不根本清除，林肯總統的願景“民有、民選、民享的政府”就不能最終實現。

系列預告：至此，本系列討論了美國的選舉人團制度。接下來，本系列將討論美國政治制度在眾議院、參議院和最高法院的種種弊端。

2020/10/26初稿，2021/02/15二稿，2024/01/25三稿

作者近作：

1.       美國政治制度系列之一 – 輸者當選的五次總統大選

2.       美國政治制度系列之二 –選舉人團的歷史背景和根本錯誤

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