20世紀20年代的聯省自治運動，產生於辛亥革命之後的權力真空。清朝覆亡了，新的共和國家卻沒有建立穩定的中央權威。袁世凱死後，北洋軍閥輪流控制北京政府，各省軍政長官擁有自己的軍隊、稅收和地盤，國家陷入長期混戰。 “聯省自治”不是要把中國永久分裂成若干獨立國家，而是希望各省先制定省憲、實行自治，再聯合成中央與地方分權的聯邦式共和國。地方處理教育、實業、警察和內部財政，中央負責外交、國防、關稅和全國交通。它試圖在國家統一與地方自主之間取得平衡。 陳炯明是這一方案最有影響力的實踐者之一。他在廣東推動地方自治，主張以和平建設代替不斷北伐，再以地方自治推動全國和平統一。從制度理念看，這種主張不等於軍閥割據。問題在於，地方軍人也可以使用“自治”的語言來保護自己的軍隊、稅源和地盤。聯省自治從一開始就同時具有兩種面貌：一面是分權、民權與憲政的設想，另一面是地方實力派抵抗中央整合的政治工具。
湖南的嘗試最能說明這種矛盾。1920年前後，湖南在驅逐張敬堯之後興起自治運動，隨後制定《湖南省憲法》。這部省憲規定湖南是中華民國的自治省，確認人民在法律上的平等，規定言論、結社、財產、選舉和被選舉等權利，也設計了省議會、省長、省務院、法院和審計等機構。它還規定教育經費比例，限制軍隊駐紮，試圖把政府權力置於法律和議會監督之下。 但這都是憲法文本，寫在紙上的東西。憲法能否生效，取決於廣大民眾是否有憲政意識；取決於軍隊是否服從法律，財政是否獨立，省內各派是否接受選舉，以及中央和其他省份是否承認這套制度。現實證明，湖南有憲法，卻沒有足夠的政治力量支持這一憲法。 根本的問題在於，憲政沒有形成廣泛的社會基礎。聯省自治在思想界和地方政治圈內有些吸引力，卻沒有得到大多數社會精英的支持，更沒有轉化為全國性的群眾政治。普通民眾更關心兵役、徵稅、糧食、治安和土地，而不是行憲。許多自治運動由地方軍政人物主持，省議會和省憲也受既有權力結構影響。它們雖有選舉和憲法，卻沒有充分吸收農民、工人和城市下層的訴求，容易被視為少數精英的制度試驗。 而國民黨把“打倒列強、除軍閥、統一中國”組織成有力目標，集中表達了民眾對戰爭、苛稅和地方壓迫的不滿。也得到了地方反北洋力量的配合。蘇聯的援助，幫助孫中山改組國民黨，組建和訓練軍隊只是重要的因素，並非決定性因素。 其次，自治沒有解決安全困境。在軍閥時代，一個省宣布自治，首先面對的不是議會上的辯論，而是鄰省的軍事壓力。各省都缺乏互信。自治省不能沒有軍隊，有了軍隊又會使鄰省感到威脅，鄰省因而繼續擴軍。沒有公認的中央仲裁者、統一軍隊和財政，也沒有執行省際協議的機構，“聯合”很容易停留在宣言和會議上。 陳炯明與孫中山的決裂，正發生在這個矛盾之中。孫中山堅持以武力北伐，試圖打破北洋政府和各地軍閥的各自為政的格局；陳炯明則反對繼續發動大規模戰爭，希望先治理廣東，再以地方自治推動全國和平統一。兩人的分歧不只是個人恩怨，而是對當時第一優先事項的判斷不同：究竟應該先恢復秩序、建立統一權威，還是先建立分權憲政、再逐步完成國家整合？ 1922年，陳炯明部在廣州與孫中山發生武裝衝突，孫中山離粵。陳炯明失去了把廣東建設成自治樣板的機會。這場衝突說明，沒有制度化軍隊和權力交接機制，地方自治仍可能由軍隊說了算，因而難以與軍閥自保區分。 第三，沒有得到列強的支持。列強其實並非國民黨和中共宣傳的那樣，想分裂中國；那是兩黨和之前的政治精英為動員民眾加入革命而誇大的政治宣傳。列強更願意維護中國的統一，這更符合他們的利益。一則戰亂會損害他們的對華投資和貿易，二則一個統一的中國，市場更大，交易成本更低。如果中國分裂了，市場就被分割，增加了談判對象，加大了交易成本。它們優先考慮的是條約權益、債務償還、租界安全、鐵路和貿易利益。 美國的態度很能說明問題。美國駐華公使館在1920年第四季度報告中寫道，地方自治的成長“可能是解決中國政治混亂的最重要因素之一”，並判斷中國最終可能形成一種“由聯邦財政徵收機構和改善的交通聯繫起來的鬆散邦聯”。這說明美國外交人員當時並不把聯省自治視為必然的分裂方案，甚至認為它可能有助於消除軍閥勢力。 1922年5月，美國駐華公使保羅·芮恩施在一份電報中又把孫中山和陳炯明作了比較。他認為，兩人的最終目標都是“建立一個擁有省自治的統一民主中國”；孫中山想立即率軍北上，陳炯明則主張先發展廣東，以已經取得的治理成效影響其他省份。這份判斷不是美國政府對陳炯明的正式承認，卻說明美國外交官能夠看出聯省自治背後的制度理想，並沒有把陳炯明簡單歸類為普通軍閥。 但外交觀察不等於政策支持。美國和英國在承認問題上仍把北京政府視為中國的中央政府，廣州政府更多被當作地方政權和交涉對象。貸款問題尤其能說明這一點。1922年5月，美國公使回復英國銀行家查爾斯·阿狄斯的意見：在中國尚未形成穩定政府以前，財團沒有理由推動新的綜合貸款。此前阿狄斯曾提出，財團可以和自治省或自治省集團談判，在各省境內修建鐵路；但美國公使認為，這樣做會“擴大各省的地位”，阻礙當時正在增強的統一趨勢，而且沒有中央政府批准，債券也難以發行。 這裡可以看到列強的真實取向：它們並不一定反對地方自治，但卻不願為一個鬆散、缺少統一償債能力的政治體系承擔金融風險。地方可以自治，但鐵路、貸款、海關和債務最好仍有一個全國性政府負責。列強更看重可預期的秩序，而不是聯省自治本身。 所以，列強對聯省自治的態度可以概括為三層：在輿論和外交觀察層面，部分英美人士承認地方自治可能是解決中國混亂的辦法；在正式外交層面，它們堅持中國的領土和行政完整，傾向於和一個全國性政府打交道；在實際行動層面，它們以貸款、貿易、租界和僑民安全為尺度，必要時保護既得利益。歸根結底，聯省自治沒有獲得列強的支持，是因為它無法提供一個穩定、統一且可執行的全國性的穩定秩序，這會損害列強的在華既得利益和預期利益。 但北伐勝利後的統一仍不徹底。北伐在1926年至1928年間推翻了北洋政府，1928年東北易幟後，南京國民政府取得形式上的全國統一。但地方軍閥仍有實力，中央與地方不斷衝突。實質上，並沒有實現完全的統一，南京政權仍然是一個孱弱的政權。 國民黨政權的另一個致命弱點，是深入農村的能力有限。它有較完整的城市行政和軍事體系，卻沒有通過土地改革，把基層組織有效伸入鄉村。農民與南京政府缺乏直接聯繫。中共則通過土地革命，建立起了農村基層組織，對占人口大多數的農民具有強大的動員能力。因而國民黨的統治最終被權力集中度更高的中共所取代。 陳炯明的聯省自治道路之所以失敗，歸根結底在於沒有得到大多數中國人的響應和支持；重新大一統，建立一個強大的政權得到了多得多的響應和支持。大多數中國人認為，只有全中國高度統一，才能將列強在中國的存在趕出去，排除列強對中國事務的干預。如果權力高度分散，中央權力薄弱，地方具有很大的自主權，就必然受到外國勢力的干預。並且地方割據還會導致持續性的相互衝突，導致生命財產損失，缺乏穩定性，沒有安全感。 但實際上，後來的事實證明，地方割據狀態下眾多局部衝突和混亂導致的生命財產損失小於大一統集權專制下的系統性政治災難所導致的生命財產損失。中共建政後，光是大躍進就餓死三千多萬人，加上大大小小的政治運動，數目更大。 如果陳烱明的“聯省自治”能走下去，中國很可能進入逐步邁向民主自由的軌道。因為一則受西方民主自由的影響會更大，二則各地方會出現制度競爭。民主制度，人民有更多的權利，更自由更自主，心情更舒暢，幸福感更高；也更有利於發展經濟和提高民眾生活水平。人往高處走，制度優越的地方就能吸引更優秀和更多的人，從而進入良性循環。 中共也逃不脫歷史的周期律。只要權力不受限制，官僚體系的無限膨脹就不可遏制，最終會走到財政崩潰的地步。另一方面，專制統治的高掠奪和高壓會導致越來越多的人的不滿和反抗，會不斷加大其統治成本。最終會走到山窮水盡的地步，就會再次出現地方割據的狀態。到那時，就應吸取歷史的教訓，採用陳烱明的“聯省自治”方案。在保持國家統一的前提下，維持一個弱的中央權力，各地方利用獲得的自主權，推行憲政民主；各地方開展制度競爭。在地方自治下，自由民主有了廣泛的社會基礎，建立全國性的民主憲政制度，自然水到渠成。但這仍然取決於大多數人的共識。 如果大多數中國人仍然追求建立一個高度集中和統一的中央權力，那也無可奈何。除非有非常強大的外力，願意幫助維持某個局部地方的自治狀態，不被其它地區所消滅。該地區的大多數人支持地方自治。在外力加持的條件下，該地區可以局部實現民主憲政。類似於台灣現在的狀況。但沒有台灣的地緣優勢，會比台灣維持自治狀態和實現民主憲政要困難得多。 2026年10月14日 |
