第二节   行政公律与行政定律

我们在前言中说过，由于成本上的原因，我们无法给每一辆汽车都单独配备一条专用公路，而只能让所有的汽车都共享同一条公路网络。那么，所有参与使用这个公路网络的汽车，都必须遵守各种必不可少的交通规则。我们在上一节中又说到，由于决策成本上的原因，人们只能用某个人（或某些人）的意志来代替“共同意志”。那么，在这么做的时候，所有那些参与社会行政系统的零散的个人也必须共同遵守一些最基本的行为规则。若违反了行政系统的一般性规则，则将导致该系统无法正常运转，无法发挥出其应该发挥出的全部效能；而若违反了行政系统的最根本的规则，则该系统将彻底瘫痪，或者说彻底死亡。

那么，什么是行政系统的最根本的规则呢？什么又是行政系统的一般性规则呢？在第一节的讨论中，我们曾经提到过，为了保证共同意志所做出的决策能够得到有效的贯彻执行，人们就必须赋予最高共同意志一定的强制手段（暴力工具），以便当有人不服从共同意志的指挥时，共同意志可以用暴力强迫他服从。但实际上，这里隐含着一个前提，即，那些不服从指挥的人，仅只占人口的少数或极少数，因此，我们才可以假设共同意志可以依靠另外的多数人的支持来对这些少数人实行强力制裁。但假若不服从指挥的或不愿服从指挥的占到多数或绝大多数，则我们再依靠暴力工具对其进行制裁，将会变得十分困难，甚或就根本不可能了。而且，进一步地，暴力工具也是由具体的个人来组成的，如果暴力工具本身就不服从共同意志的指挥又将怎么办呢？

因此，从最根本上来说，那些在历史上成功地创造出这个伟大的社会工具——行政系统的人们，必须首先达成一个基本的共识，大家都遵守这个基本共识的要求才行。或者说，人们必须首先找出行政系统本身所与生俱来的一个最基本的原则，才能把这个行政系统成功地创造出来，也才能使这个行政工具系统成功地为人们服务。那么，这个最基本的共识、最根本的原则（公律）、或者说行政系统存在的最基本的先决条件是什么呢？这就是：必须服从“共同意志”的命令。也就是我们常说的，“一切行动听（共同意志的）指挥”。即使你对那个代表共同意志的个人或小团体不满意，即使你认为共同意志所做出的指挥决策是错误的，你也必须先自觉地、无条件地服从指挥。否则，这个行政系统就会完全瘫痪或彻底死亡，从而给全体社会成员带来灾难性的后果。

显而易见，这个最基本的共识，这个最最根本的行政公律，只能从长期的部落战争环境中产生。服从命令纪律严明，就易于在战争中获胜；不服从命令，群龙无首，就会在战争中失败。残酷的战争环境会很快淘汰掉那些领悟不到这个最根本公律的原始部落；而那些无论因何种原因、何种机缘很快领悟了这个根本公律、从而发明创造出行政系统这个伟大的社会工具的部落，就会在残酷的部落战争中脱颖而出，生存下来。

只有充分理解了这个最根本的行政公律，我们才能理解古人制定出的一些“奇怪”的军纪，以及历史上一些“奇怪”的战例。例如，我们知道，西方历史上的古罗马人是善战的楷模，他们的军队一向以严明的纪律著称。据说，古罗马的军纪规定：假如在战斗中有人不服从命令，即使因为他的不服从行为最终竟导致了整个战斗的胜利，那么，胜利后他也必须被处死——因为他违背了那个最根本的原则（一切行动听指挥）。同样，中国西汉晚期著名的、古怪的昆阳之战，在数量上占有绝对优势的王凤、王匡的部下们之所以“见死不救”，以致最终被刘秀带领的极少数兵力击败，也是出于不敢违反“服从命令”这个最根本的行政（军事）公律的缘故。（西方著名的滑铁卢之战，那个奉命去追击一股逃敌的法军将领之所以听见了拿破仑和惠灵顿激战的炮声却不去驰援，也是出于同样的原因。）

总之，有了这个“服从命令”的最根本的公律，整个行政系统就具备了生存的前提。进一步地，从这个最根本的行政公律出发，且随着行政系统自身的不断发展、完善，以及所有行政系统成员经验的积累，行政系统在反复的实践中，又逐渐从行政公律出发，引申派生出一系列的处于不同层次上的行政定律、行政法则和行政规则。这些一般性的行政定律、法则和规则虽然因为各个行政系统自身的差异（由阶序选择原理造成）而有一些“小异”（特别是在低层次的具体规则上），但在总的方面还是“大同”的。下面我们就来详细讨论一下由行政系统的那个最根本公律派生发展出来的几个重要的行政定律、行政法则和行政规则。

首先，我们回忆一下，行政系统做为文明社会分工协作的组织方式之一，它和原始社会的不同之处就在于，它所组织的分工协作是可变的（在一般情况下），甚至是迅速可变的（在紧急情况下）。那么，这个可变性是如何具体达到的呢？显然，这个分工协作的可变性是靠行政命令的可变性而达到的。即：共同意志发布的命令是可以改变的。也就是说，最高的共同意志一旦认为他所发出的某条命令是错误的，他就有权撤消这条命令，甚或可以马上再发出一条和前次命令完全相反的另一条命令来彻底否定它。换句话说，共同意志是可以反悔的。而下层级的执行者，则无论前后两次命令的内容如何相反，如何矛盾，每次他都必须坚决执行。显然，这条定律是由下述原因造成的，即：命令所针对的条件、情况是可变的（且实际上也是在不断变化的），因此，命令发出后，如果情况、条件起了变化，则命令必须加以修改、撤销。并且，人得到的信息有可能是不准确的，人的判断也有可能失误，总之，人是有可能犯错误从而发出错误命令的。一旦最高统治者发现命令错了，就必须马上加以纠正。

我们再从另一方面来看，假如命令是不可变的，那么，这个命令实际上就变成了生物学意义上的一个遗传基因，或原始社会的一个风俗了。于是，人们也就或出于生物本能或出于潜意识来遵守它，而用不着再奢谈什么“应该服从命令了”。总之，“命令是可以改变的”，这个规则是可以从服从命令听指挥这条根本公律隐含地引申出来的，我们把它称之为“第一行政定律”。

当然，从这条第一行政定律若进一步演化派生下去，再加上人为的因素，还可以生成政治家们可以不讲信誉的规则（传统）。行政系统之外的人们往往对政治家们的言而无信大加诟病，但身在行政系统之中的那些真正的政治家们，却是认同这条基本规则的。例如欧洲著名的政治家俾斯麦在他的回忆录中就坦承，一个行政系统（国家）是可以违反它和另一个行政系统（国家）所签订的条约的，只要这样做对其生存更有利。再比如赫鲁晓夫在斯大林生前一个说法，斯大林死后又一个说法，所有这些，在政治生活中都是正常的，也都是允许的。

以上，我们可以说是从发布命令者的角度，自最高行政公律出发，派生出了第一行政定律。另外，为了确保命令能够被执行，从命令执行者的角度，从自觉服从命令听指挥公律出发，还可以直接派生出第二行政定律，即：命令本身必须明确。这是什么意思呢？例如，首先，在同一时间内，指挥者不能下达两条内容完全相反（矛盾）的命令。这个道理不言自明。但值得指出的是，正是由这条再简单不过的行政定律，导致了几个重要后果。其中一个是：当人们刚创造出行政系统这个社会工具时，为了防止最高统治者以权谋私、或发出会导致灾难性后果的错误命令，曾尝试过种种办法。例如，古希腊、罗马时代曾实行过的双执政官制度（互有否决权），中国古代历史中曾出现过的“驳议”制度（命令的出台要经过两个程序，两个程序互有否决权），等等。但所有这些变相的、有可能同时存在两个内容相反的行政命令的方式，均由于违反了行政系统的上述第二定律而行不通，以致最终都被古人抛弃。当然，我们这里所说的是同一时间内不能有两条内容相反的命令；但假如是不同时间内先后有两条内容完全相反的命令，则是完全允许的，在许多情况下甚至是必须的。

其次，第二行政定律要求命令的内容必须清楚、具体，没有任何含糊不清或模棱两可之处。也就是说，指令必须含义清晰。这里的道理也十分简单：如果一条命令本身虽然没有自相矛盾的地方，但却含义不明，则还是无法执行。从“命令必须清晰”我们就可得知，一个完善的行政系统的建立，有赖于语言的发达和完善。而且，进一步地，由于书面语言（文字）比口头语言相对确定，且可反复揣摩，立之为据；特别是大量的重复性的指令更可以用文字的方式只低成本地发布一次，因此，从  “命令必须明确”的基本要求，就隐含派生出了文牍档案主义和规章制度主义；再加上人为因素（如，不求有功，但求无过的安全第一心理），则又极易派生出“照章办事”的官僚主义传统，等等。再进一步，由于下达的具体命令中必然地要含有执行命令的时间和地点、以及执行命令的具体人物这些必不可少的要素，于是逼迫着古人去完善历法的修订、地域的划分及人员隶属的相对固定（户籍）和统计。例如，在中国的古代，修订历法一直是各个皇朝的头等大事，而地域的划分和人口的统计也是非常重要的工作。当然，我们还可以继续“派生”下去，例如从地域划分的重要性，再叠加上原始社会传下来的生活资源范围，又直接派生出“领土”对一个行政系统的极端重要性，以致会成为一个行政系统的“命根子”，等等。

第三，这条行政定律还隐含着这样的内容，即，所发出的命令必须是可以被执行的。也就是说，所发出的命令不能超出执行者的能力。例如，指挥者不能下达这样一个命令，让执行者明天就跑到月亮上去，后天再返回来。显而易见，对这样的命令，人们是可以拒绝执行的。