试论“两权分解，三方共享”

 ——一个成本低、阻力小、风险几为零的改革方案

     简短说明：我的改革方案，从全球横向比照来看，它一没有“三权分立”和“多党制”，二没有“普选制”和“宪政民主”，三没有“司法独立”及“军队国家化”；从中国历史纵向比照来看，它一不是“周制”，二不是“秦制”。

序言

目前，无论是政府层面，还是民间层面，亦或是知识界层面，都在对如何实现国家治理体系和治理能力现代化（政治改革）进行探索，并且出现了各种各样的具体方案。但我觉得，无论是何种具体方案，都必须考虑以下几个因素：

首先，改革的阻力必须尽可能小。只有赞成改革的力量远远大于反对改革的力量，改革才有可能进行。改革的成本必须尽可能低。即使改革派的力量远远大于反对派的力量，但若改革成本太高，也是不行的。

举一个具体例子吧。比如有人提出这样一个方案：把全国的省级、市级行政机构都取消，全国2000多个县压缩成1000个左右的大县；然后这1000多个大县实现自治；中央只负责国防、外交。我们这里不去说这个方案本身好不好，我们只说这个改革方案的阻力太大了，根本就无法实施。须知，这个方案将直接导致全国所有的省市级干部和一半的县级干部下岗，他们能愿意吗？这个阻力简直是天文数字了。

其次，任何改革方案都不能照搬他人（包括古人和外国人），而只能借鉴他人。天下没有包医百病的神药，适合当代中国的改革方案只能靠我们自己去摸索、去发现。也举一个具体例子吧。许多人看到现在西方一人一票的普选制很成功，就想照搬的中国来。可他们忽视了，西方的一人一票的普选制不是一下就蹦出来的，而是经过漫长的历史发展。一开始是大富人有投票权，然后是中富人也有投票权，再后是小富人也获得投票权，最后才是普通人获得投票权。也许有人会说，既然这样，那么，我们把西方整个发展过程都照搬过来行不行呢？我们也先给中国的那些大款们投票权，再给小款们投票权……我的回答是“更不行！”须知，西方是市场系统占主导地位，谁有钱谁就有话语权。中国自古就是行政系统占主导地位，谁的行政级别高，谁的话语权就大。因此，真要借鉴西方的话，我们也只能尝试、摸索一下，先给省部级干部选举权，再给地市级干部选举权，再给县级干部选举权……

最后，改革必须是可试点、可操控的，否则不能贸然实施。原因很简单，万一失败了呢？

好了，下面我们进入正题。

第一章    我们的改革要解决哪些问题？

做任何事情，都要首先明确我们做这件事情的目的是什么。那么，在当代中国进行政治改革、实现国家治理体系和治理能力现代化，我们的具体目的是什么呢？显然，我们的具体目的是要解决当代中国在国家治理方面所存在的重大问题。

那么，在当代中国，在国家治理方面都存在哪些或明显或潜伏的重大问题呢？对此，不同的人会有不同的回答。我个人认为，要想正确回答这个问题，首先必须弄明白当代中国的具体情况，也就是所谓的国情。

那么，当代中国又是一个怎样的国情呢？首先，中国是一个行政系统（通俗的说法就是“政府”）在社会中占主导地位的国家，它完全不同于那些市场系统占主导地位的欧美国家以及教俗系统（通俗说法就是“宗教”）占主导地位的中东阿拉伯国家和南亚印度等国家。其次，中国是一个幅员辽阔、有着14亿人口的大国，它和那些同样行政系统占主导地位的俄罗斯（1.5亿）、古巴（1200万）、朝鲜（2600万）、新加坡（560万）等国也完全不同。再其次，中国有着长达四五千年的、基本未中断（行政系统始终在社会中占主导地位）的悠久历史，这在全世界是唯一的。最后，中华人民共和国是由中国共产党在经过了长期的武装斗争后于1949年创建的，建国后它基本上实行了一种中央集权和中枢集权的体制，到目前已经有了71年的历史。以上四点，就是当代中国的国情，我们在考察中国所存在的问题，以及考虑各种改革方案时，必须清醒地认识到这点。

总之一句话，中国存在的问题，是由中国的国情决定的。搞清楚了当代中国的国情，那么，我们就可以进一步来讨论中国所存在的或不久的将来有可能出现的重大问题了。

1、                首先，由于中国是行政系统占据主导地位，且大致上实行的是中央集权和中枢集权的体制，因此，最容易出现的问题（也是最危险的问题），就是最高领导层的决策出现重大失误。道理很简单，高度集权的行政系统的原则是一切行动听指挥，中央发布了命令，全国各地都得执行。如果命令错了，尤其是带有方向性的命令错了，损失不可估量。（古代的秦朝和隋朝之所以短命，就是因为秦始皇和隋炀帝的重大决策失误。当代中国则有“大跃进”和“文革”两次重大决策失误。）

2、                其次，由于中国地域广阔，人口众多，各地情况千差万别，但行政指挥非常讲究统一号令，因此极易出现“全国一刀切”现象。即使基本正确的国策，在一刀切的情况下，也会导致局部地区或局部行业的重大损失。

3、                同样由于国家过于庞大，为防止分裂，不得不推行中央集权和中枢集权的体制，由此不断导致行政系统内部纵向的上下猜疑和横向的派系（山头）纷争，产生巨大的内耗。中国古代皇帝绝大部分精力都用在防止其下属不忠上面，而行政官员们的绝大部分精力，也都用在如何搞好和上面的关系、以及如何和其他同级的官吏明争暗斗上了（明争主要源于分歧，暗斗主要源于争宠）。

4、                腐败严重。我们这里所说的腐败是广义的，它不仅包括以权谋私、贪污受贿、官僚主义，还包括出于私心的瞒上欺下以及有意的不作为和有意的过度作为。

解决以上四个方面的问题，就是我们进行政治改革和建立现代化的国家治理体系的根本目的。

第二章：如何解决“决策失误”和“一刀切”？——前人的思路

在中国行政系统的这四个重大问题中，“决策失误”和“一刀切”主要与人的能力有关，而“内斗”和“腐败”则主要与人的品德有关。我们先来讨论与人的能力有关的“决策失误”和“一刀切”。

我们先来看一下前人的思路。

由于谁也不是神，自然免不了决策失误，于是有人想到了多党制——你这个党决策错了，过几年改选，换一个党上台执政，就会把你犯的错误改过来。与之类似的另一个设想是，共产党内公开分成两个派系，一个派系在台上执政，另一个派系在台下监督，过几年再改选一次。还有一个类似的设想是，实行普选制，每人一票；你犯了错误，过几年一改选，就把你选下去，换另一个人来执政。最后还有一个办法，就是实行“任期制”，做一个死规定，最高领导的任期为多少年，不管你干的好不好，到期换人。

以上主要是从“换人”的角度来考虑的，还有一些设想是从“拒绝服从”的角度来考虑。比如有人主张实行联邦制，地方的事情地方自己做主，拒绝中央干涉。中国有几十个省，不可能每个省都决策失误，因此避免了“一着不慎，满盘皆输”。同时，联邦制也能有效地防止“一刀切”现象。与联邦制类似的制度，还有欧洲中世纪实行过的封建制和我国历史上夏商周实行过的分封制，以及在当代中国时常尝试的“属地管理”规则。最后，即使在秦制中，也允许并存某些我们所十分熟悉的“将在外，君命有所不受”以及“先斩后奏”的规则。

还有一种思路是从程序设计的角度出发，把行政系统的指挥过程细分为决策、执行、监察三个阶段，每个阶段由不同的部门（或不同的人员）来掌控，彼此相互协调，相互监督（有些类似欧美的三权分立，相互制衡），以避免决策失误和一刀切。它的具体设想是，决策者做出决策后，交给地方或具体的部委去执行（落实）；由于具体的执行者不是该决策的制定者，因此当他们在实践中发现该决策不对时，可以暂停执行或迅速向上级反馈情况，而不会有什么心理障碍（政策非我制定，责任不在我），从而帮助上级迅速做出恰当的取舍。与之类似的还有这样一种程序设计，也是中国历史上曾尝试过的，即，一个部门起草诏令，另一个部门审核诏令，最后一个部门（皇帝）批准诏令。总之，任何一个部门都不能单独下达命令。当然，在这个程序设计的思路中还包括我们所熟知的那个“集体领导”和“少数服从多数”的决策规则。

以上前人的各种改革设想和改革方案，或者成本太高，或者阻力太大，或者风险太大，或者实施的时机不具备，或者实施的条件不具备，或者不符合中国国情，等等。总之，最终或者得不到实施的机会，或者得到了实施机会但实际效果不佳。受篇幅限制，我们这里就不做一一的具体分析了。

第三章如何避免“决策失误”和“一刀切”——我的设想

下面谈一下我的改革方案。总体上来说，我的方案借鉴、综合了前人的所有三条思路，但具体办法则与前人完全不同。简单说，我设想的改革方案，是通过一种极低成本的“下级坚决执行上级正确决策、拒绝执行上级错误决策”，来达到防止“决策失误”和避免“一刀切”的效果。下面详细阐述一下。

我们知道，现在的某一级领导是由其上一级的领导来任免，这样的好处是可以保证政令畅通，坏处是一旦上面的政令错了，下面也不敢不执行，因为拒绝执行的后果往往是被上级罢免。但如果简单地改为，某一级的领导由其下面的人来任免（无论是由下一级的中层干部们还是由最底层的全体群众来选举），则会造成上级领导或中央的政令即使正确也会无人听，各级干部都拼命讨好下面。在行政系统占优势的社会，这显然会造成“分裂”或本位主义（民粹主义）。

那么，怎么办才能摆脱这种左右为难的局面呢？我觉得，要做到这一点，可以尝试把某一级的干部的任免权拆分开，由那些在工作中和这一级干部有最直接关系的三个方面的人来共享。也就是说，由三方面的人来共同任免某一级的干部——可简称为：“提拔任命，三方共享”。

我们先来看一下，某一级的领导都和哪些方面的人发生工作上的直接关系。我们拿省长（或省委第一书记）来做例子。和省长发生直接工作关系的有：1、他的顶头上司——中央（国务院），且关系十分紧密；2、他的直属下级——本省的各市市长（纵向看）及省政府各部门的厅（局）长（横向看），且关系十分紧密；3、他的友邻单位——和他平级的其他各省的省长，但关系不如前两方紧密。

假如某个省长的任免，由1.中央、2.该省所辖的各市市长及该省政府所辖的各厅厅长、3.其他各省的省长这三方来共同投票决定，而这三方各自所占的票权大致相同（例如各占三分之一左右），且省长当选需50%以上的选票，那么推测一下，大致会产生如下效果：

1、                当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）且符合本省实际时：该省长会坚决执行，因为这样他会得到中央的那三分之一选票；也会得到本省直属下级的三分之一选票；同时也会得到外省或多或少的选票。（得票率远高于50%。）

2、                当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）但不符合本省实际情况时：A、该省长坚决执行（概率很大），这样他会失去本省的三分之一选票，但他会获得中央的三分之一选票和其他多数省份的选票。（得票率很可能高于50%，但承受良心压力。）B、该省长拒绝执行（概率很小），并向中央和其他各省说明情况，这样他会得到本省直属下级三分之一的选票以及和自己情况类似的其他少数省份的选票，同时有可能失去中央的三分之一选票和其他多数省份的选票。（得票率很可能低于50%，但无良心压力。）

3、                当上面的政令基本错误（不符合全国大多数省份的实际），但却符合本省实际情况时：该省长会坚决执行。因为这样他可以得到中央的三分之一选票及本省的三分之一选票，同时失去其他各省的三分之一选票（得票率大于50%）

4、                当上面的政令半对半错时：该省长会执行对的部分而搁置错的部分，这样他会得到本省的三分之一的选票，同时大概率得到其他省份那三分之一选票，且有50%的可能得到中央的三分之一选票。（得票率高于50%）

5、                当上面的政令完全错误时（不符合全国各省的实际）：该省长会拒绝执行或消极搁置。这样他会得到本省的三分之一的选票，也会大概率得到其他省份的三分之一选票，同时失去中央的选票。（得票率高于50%）

（注：当全国面临某种紧急状态时，例如战争或巨大的自然灾害，我们可以临时恢复中央集权制，而暂时取消“三方共享”制。）

可以看出，在1、3、4、5这四种情况下，我们已经在省级层面防止了“决策失误”或“一刀切”，并保证了全国的整体利益；而在2的情况下，虽然无法保证在省级层面防止“一刀切”，却可以在该省下面的市级层面上防止“一刀切”（因为对该省各市市长来说， 他们有积极性拒绝省里下达（转达）的中央的“错误指令”，而省长对其下属——各市市长，也只有三分之一的任免权，而无完全的罢免权）。

总之，我们从改革各级行政领导（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的体制，达到了“四两拨千斤”的效果——从根本上防止了重大的“决策失误”和“一刀切”。也就是说，即使中央决策失误，也不会导致全国的重大灾难。

第四章如何避免“内耗”？

在漫长的中国历史中，各派官员以及同一派别中各个官员之间的内斗非常普遍，而且往往非常激烈，经常闹到你死我活的地步。

一般来说，官员们之间产生内斗无外乎两个原因：一个原因是观点不同，意见相左；另一个原因是职位有限，相互竞争。而在许多情况下，这两个因素往往又掺和到一起。而在高度集权的秦制下，很少有皇帝去想办法建立某种规则以避免官员之间的这种恶斗，甚至有些皇帝常常宁愿看到自己下属之间的内斗，因为这样有利于他本人的统治。

先说一下竞争职位的因素。其实，竞争是再正常不过的现象，但由于在某几个官员中到底提拔谁完全取决于他们的唯一的顶头上司，而他们彼此之间的能力又经常貌似相差不大，在这种情况下，谁擅长讨好上司就成了能否晋升的关键因素。因此，为了在官场中爬升上去、或生存下去，官员们彼此之间互相拆台、互相告状、互相挖坑、互相报复就成了一种常态，搞好“人际关系”、弄通“厚黑学”就成了每个官员的必修课，且占去了绝大的精力。

我们再来看一下“观点不同，意见相左”的因素。观点不同、意见相左更是一个再正常不过的现象，但在高度集权的大一统的行政指挥体制下，采纳了你的意见，就意味着我下台、你上台来指挥；采纳了我的意见，就意味着你下台、我上台来指挥。（注意，这里被否定的意见至少在相当一段时间内没有丝毫的试错机会。）甚至导致，即使实践证明某个政策是错的，原来的提出者也不愿承认（总会找到借口，例如政策是对的，只是执行不力），因为这会意味着他应该下台，失去职位。由此也造成了“观点相左”的双方你死我活的争斗（典型的例子如王安石和司马光等人之间的恶斗）。

总之一句话，双方至少在一定程度上都是为了得到某个职位或保住某个职位而产生争斗的。这是人之常情。就像市场系统中，企业家的一切行为都是为了得到利润，在行政系统中，官员的一切行为都是为了得到职位。正像在市场系统中我们不可能消除竞争，在行政系统中我们也不可能消除争斗。我们能做到的，只是把这种争斗引导到在提升自己的执政能力方面光明正大地竞争，而不是在提升自己的权术技能方面不择手段地恶斗。

显而易见的是，在各级官员的任免权均由有关的三方共享的体制下，彼此勾心斗角的权术暗斗将大大减弱以致消失（赵高之类的人将失去用武之地，因为他有本事去操控胡亥一个人，却绝不可能挨个操控、讨好那有投票权的六七十人）。但按下葫芦浮起瓢，另一种形式的新的“摩擦”内斗将大大加剧。

什么样的新“摩擦”呢？比如说，我们现在要换届A省的省长，按一般的想法，似应该（由“三方”共同）从A省的地市级以上的干部中挑选，因为只有他们最熟悉A省的情况。假设现在有四个A省地市级的干部参加竞聘，他们分别是甲乙（省委某两个厅长）丙丁（省里某两个市长），同时再加上A省原省长竞聘连任，那么，无论这五个人中谁最终当选，落选的其他四个人和他的关系都会在未来的五年中十分尴尬。比如，如果原省长竞聘连任成功，他今后将如何与这四个曾经的竞选人相处呢？这四个人过去是他的直接下属，现在依然是他的直接下属，抬头不见低头见。而且，这四个人依然威胁着他的职位，五年后下次换届时，没准还会和他竞争。而且，他也不可能把这四个人直接撤职（他对下属只有三分之一的票权），而换上自己的人。我们可以想见，即使他品德高尚，不有意给这四个人穿小鞋，他在今后的工作中也极易和这四个人（以及这四个人的朋友、同事）产生误解、摩擦、从而影响正常的工作。与此同时，这落选的四个人相互之间的关系也会十分尴尬：彼此依然是平级的同事，开会时难免坐在一起，而且，依然有可能是下届省长的潜在竞争对手。将来在工作中又难免会有交集，即使不有意拆台，误会也在所难免。总之一句话，“内斗”反而有可能加剧。也正因为这样，自上世纪80年代开始，到本世纪10年代中期，许多中层和基层单位在试行“竞聘上岗”之后，都遇到了“一地鸡毛”的现象。于是，或者最终放弃，或者流于虚假的“走形式”了。（我曾经在不止一个处级和厅级单位亲眼目睹了这一次次的改革失败，一次次的一地鸡毛。）而更典型的例证就是，我国实行了一二十年的基层乡村民主选举，结果普遍效果不佳。根本原因就在于，参加竞聘的候选人同属一个村庄，不仅责任田在同一村、房基地在同一村，而且往往七大姑八大姨也在同一村，此种环境下，你让竞选的胜利者和失败者如何相处？

那么，我们到底应该怎么办呢？怎样才能既实行“选拔任命，三方共享”，又能避免产生新的激烈的“摩擦内耗”呢？

让我们先来简单分析一下在欧美国家实行的总统竞选。我们知道，尽管在竞选过程中两个对立的候选人彼此之间互相激烈攻诘，但一旦竞选结束，这两个人之间的关系立即恢复正常，绝不会再出现胜选者事后给败选者穿小鞋的现象。原因就在于，两个竞选人竞选前和竞选后都并不同属一个行政单位，谁也不是谁的上级或下级。竞选结束后，两个人不再发生任何关系。由此我们可以得到启发，那就是想办法，例如使竞聘某一官职的几个候选人无论在竞聘前还是在竞聘后，都不属于同一个行政单位（作为基层村选，候选人不属于同一村。详后）。这一点其实很容易做到，我们只须对那些“竞聘”某一官职的“候选人”的资格，做一些必要的限制。比如我们可以事先规定，凡竞聘A省省长者，必须是目前不在A省任职的干部。也就是说，只有其他各省的地市级以上（含）的干部才有资格竞聘A省的省长。（A省的地市级干部只能去竞聘例如B、C、D等省的省长。）而一旦竞聘失败，这些其他省份的竞聘者就会回到各自原来的B、C、D各省份去继续当自己原来的那个地市级干部，而不会和竞聘的胜利者再发生任何关系。并且，无论是在换届还是在非换届的年份里，所有那些在A省任职的地市级干部之间并不会发生像原先那样的为向上爬而产生的内部恶斗，因为他们之中谁也没有资格竞争A省的最高领导（即，他们彼此之间并非竞争对手）。因此，他们会把精力用到提升自己的工作能力上，以便将来能到外省去竞聘外省省长。

最后还要顺便说一句，所有那些参加竞聘的候选人都需要以自荐的方式产生，而不宜采取推荐或考试的方式产生。这里的道理并不复杂，推荐的方式会导致候选人争相讨好那些有推荐资格的人，这和过去拼命巴结讨好有任命权的上级属于同一个性质；而考试的方法不适合行政干部的选拔。

总之一句话，用异地自荐、异地竞聘的方式，我们就可以从根本上、从体制上消除现存的、以及将会产生的绝大部分的“内耗”。   

第五章  如何抑制腐败？

我们这里所说的腐败，主要指：1、欺下瞒上。2、不作为或过度作为。3、官僚主义。4、贪污及受贿。

我们还是先来看一下前人的思路。历史上，自秦汉以来，从体制上来说，一般是采取设立监察官的方式以及“信访”（告御状）的方式和保甲连坐的方式来防止腐败的发生。但从两千多年的实践来看，效果始终不佳。这里我们为节省篇幅，不去详细分析其中的深层原因。我们下面只着重讨论一下，采用“选拔任免，三方共享”的体制，是否可以有效抑制腐败。

下面我们一个个来分析。

先说“欺下瞒上”。当下面的人掌握了某领导干部三分之一的选票后，该干部显然就不敢像从前那样“欺下”了。而当某领导干部的上级只掌握着他三分之一的命运，该干部也没有必要再像过去那样拼命“瞒上”了，而更愿意直言相告（这样他不仅可以保住其下级的三分之一选票，而且可以保住平级友邻的那三分之一选票）。

再说“不作为”和“过度作为”。当某干部借口上级没有明确指示因此就什么都不做时，他将失去其下级的三分之一选票，也将有50%的可能失去上级的选票（因其他的平级友邻会有作为），还有50%的可能失去平级友邻的选票，总失票率约三分之二。而若他积极作为，他将得到下级三分之一的选票（即使他的作为有些失误，下级也会谅解），还有50%的可能得到上级的选票及50%的可能得到平级友邻的选票，总得票率约为三分之二。因此，这个领导干部会积极地有所作为。我们再看“过度作为”。若当上级有了某个指示，而某干部为了讨好上级或为了保险起见而过度执行该指示时，他将失去下级和多数平级友邻的选票，得票率大概率低于50%，这将阻止他过度执行上级指示。

再看“官僚主义”。官僚主义的性质大致相当于我们上面所说的“不作为”，此处不再赘述。

最后看一下“贪污受贿”。一方面，我们知道，在“秦制”的体制下，一切都取决于某个“一把手”。所有的规定、条文都抵不住一把手的一个“条子”，忽视“条子”你就有大概率被免职。而另一方面，为了讨好这个“一把手”，人们往往要通过讨好这个一把手的秘书和亲属、朋友、甚至同乡和同学来达到目的，而这往往是贪污受贿的重灾区。一个领导再怎么洁身自好，再怎么不递“条子”，也无法完全保证自己的妻儿、秘书、司机等也一律洁身自好，也一律不递“条子”、不打“招呼”。相反，一旦我们放弃“秦制”而实行“选拔任免，三方共享”，人们就没有必要拼命讨好“一把手”了，更没有必要讨好他的秘书和亲属了。具体办事的部门即使收到了“条子”，也会敢于拒绝。这样一来，即使不能完全杜绝贪腐，也可以把贪腐的程度大大降低。

第五章不能忽视的另一个重要权力——监察

    我们知道，在中国漫长的集权历史中，皇帝之所以能具有绝对的至高无上的权威，不仅仅是由于他绝对掌握着各级官吏的任免权，更由于他还绝对掌握着对各级官吏的监察权（司法权、生死权）。

由此可知，假如我们仅仅在各级干部的任免权方面实行了“三方共享”，而在监察权方面仍实行高度集权的体制，那么，我们的改革方案就依然是有巨大漏洞的。道理在于，假如监察权仍实行垂直的集权管理，那么不管这种管理是把监察权完全集中在某个行政单位的上级手中还是集中在和该行政单位平行的某个监察单位手中，都会很容易导致那个上级或那个监察单位对该行政单位的高度控制。

拿上级来说，虽然这个上级无权随意撤换该下级行政单位的领导（他只有三分之一的票权），但他却可以该下级领导有贪腐问题为借口来抓他下狱，从而导致这个上级依然对这个下级有非常大的控制权，并进而导致该下级不得不向“秦制”中那样，依然拼命讨好他的上级。这样一来，我们上面所说的“任命权三方共享”的方案就有失效的风险，至少会大打折扣。

再拿设立平级的专门监察机构来说，道理也一样，同样会导致行政部门讨好监察部门，尤其是在他们发现监察部门的人员道德水准不太高或难以相处的情况下。除此之外，还会产生一个新问题，即，假设行政部门的工作人员道德都没问题，这时候监察部门会显得无事可做（当然这本身是再好不过了）。此时该监察部门的上级有可能误会这个监察部门不作为。（怎么别的监察单位都查出了大案要案，偏偏你那里就没有案子？）为了避免嫌疑，或为了立功受赏，或单单为了获得某种存在感，这个监察部门就很可能对那个行政部门没事找事，鸡蛋里挑骨头，无形之中弄出许多麻烦。

因此，为了消除这些“内耗”，我们也应该像任命权方面那样，在监察权方面也实行“三方共享”的体制（这里的三方可以是：上级监察部门、本单位的监察部门、多个友邻平级的监察部门）。当然，具体方式除了在某个监察部门的一把手的任免上采取前面我们反复提到过的由有关的三方共同投票决定外，还可以从特殊的监察程序方面入手。比如：某方的监察部门有调查立案权、某方的监察部门有审案权、某方的监察部门有最终的量罚权。

当然也可以采取先把监察部门作为一个召集人，收到举报后，仅仅负责通知该被举报人在行政上的直接上级、直接下级、友邻平级的行政负责人，由他们三方共同投票决定是否立案、是否移交监察部门或司法部门等（相当于组织一个由有关行政官员组成的临时陪审团）。总之，只要我们掌握好“三方共享”这个总原则，具体方式则可以多种多样，可以在实践中不断试错、摸索。

前面，我们讨论过任命权的三方共享方案，现在我们又讨论了监察权的三方共享方案。把这两个改革子方案综合起来，我们可以把整个改革方案简称为“两权分解，三方共享” （两权指：任免权和监察权），或再进一步简称为：“两权共享”。显然，这个“两权共享”和西方的“三权分立”有着本质的区别，我想，它更适合中国的国情吧。

第六章各级行政领导人产生方式的具体构想

几点说明：

1、为精简机构起见，建议自乡级往上（含），党委书记和政府领导最好由同一人兼任。

    2、现任领导可以无条件竞聘连任；非现任领导者的竞聘人，称之为 “新候选人”,资格有一定的限制。

  3、同一性质的工作岗位，允许下一级别（以上）的干部竞聘上一级别的职位（如甲市长竞聘乙省长、甲市教育局长竞聘乙省教育厅长等）；不同性质的工作岗位，仅允许同一级别（以上）的干部参加竞聘（如某省长可竞聘中央某部长，或中央某部长可竞聘地方某省长；或甲省公安厅长可竞聘乙省教育厅长等）。

 下面是我构想的具体设想：

一、     村级领导的产生

甲、     村党支部书记的产生——新候选人自荐，但必须是中共党员，已满18周岁，且目前户口不在该村（但户口一般需在本乡）。三方表决方式：上级乡党委书记票权34%，该村全体党员票权33%，同乡的其余各村党支部书记总票权33%。过半数者当选。

乙、     村委会主任（村长）的产生——新候选人自荐，已满18周岁，且目前户口不在该村（但户口一般需在本乡）。表决方式：上级乡长票权30%，该村全体村民票权40%，同乡的其余各村委会主任总票权30%。过半数者当选。

二、乡级领导的产生

乡长（乡党委书记）的产生——新候选人自荐，且目前户口不在该乡（但户口一般需在本县），并至少担任过一届村委会主任，或其行政级别在科级以上（含）。三方表决方式：上级县长票权34%，该乡各村委会主任总票权33%，同县的其余各乡乡长总票权33%。过半数者当选。

三、县级领导的产生

县长（县党委书记）的产生——新候选人自荐，且至少已具备一届乡（镇）长（科级）任职资历，或其行政级别在处级以上（含），目前不在该县任职。表决方式：上级市长票权34%，该县各乡乡长及该县政府各科科长总票权33%，同市的其余各县县长总票权33%。过半数者当选。

四、市级领导的产生

市长（市党委书记）的产生——新候选人自荐，且至少已具备一届县长（处级）任职资历，或其行政级别在厅局级以上（含），目前不在该市任职。表决方式：上级省长票权34%，该市各县县长及市政府各处处长总票权33%，同省其余各市市长票权33%。过半数者当选。

五、省级领导的产生

省政府各部门领导人的产生（以民政厅为例）：

民政厅厅长（党委书记）的产生——新候选人自荐，且至少已具备一届市级民政局长（处级）任职资历，或其行政级别在厅局级以上（含），目前不在该民政厅任职。表决方式：国务院民政部长票权34%，省长票权33%，该省各市民政局长及该民政厅各局长（处级）总票权33%。过半数者当选。

省长（省党委书记）的产生——新候选人自荐，且至少已具备一届市长（厅局级）任职资历，或其行政级别在省部级以上（含），目前不在该省任职。表决方式：中央（国家主席、党中央总书记）票权34%，该省各市市长及该省政府各厅厅长总票权33%，其余各省省长票权33%。过半数者当选。

六、中央领导的产生

国务院各部委领导的产生（以教育部为例）：

教育部长（党委书记）的产生——新候选人自荐，且至少已具备两届省级教育厅长（厅局级）任职资历，或其行政级别在省部级以上（含），目前不在教育部任职。表决方式：国家主席（党中央总书记）票权34%，各省教育厅长及教育部各司局长（厅局级）总票权33%，全国副部级以上大学总票权33%。过半数者当选。

国家主席（党中央总书记）的产生(维持现状不变)

第七章 “两权分解，三方共享”改革方案的实施成本及可能的风险

显而易见，实施“两权分解，三方共享”的改革方案，成本极低。首先，它不必开放党禁、实施多党制；其次，它也不要求成立各级议会（全国议会、各省议会……）；再次，它也不要求实行十几亿人一人一票的直接普选制（或间接普选制）；最后，它也不要求实施司法独立和军队国家化。总之，在保持原有大格局不动的情况下，我们就能推行这个改革方案。

那么这个改革方案会不会触动某几个社会阶层或某几个社会集团的根本利益，从而引起他们的抵制呢？让我们来分析一下。

我们说过，中国是一个行政系统占主导地位的国家。在中国，最有影响力的社会阶层和社会集团就是各级大大小小的领导干部。那么，行政系统的“两权共享”改革方案是否会触动他们的根本利益呢？首先，实施“自荐”的方式不会损害那些想当领导干部之人的利益，反而毋宁说是给他们提供了更多的机会。其次，由三方共同投票来决定谁能最终当选，与过去仅仅由上级一方来决定谁能最终当选，对他们来说无疑显得更加公平（这就好比拳击格斗比赛，往往至少需要票权相同的3个裁判）。再次，虽然最终当选者任职后，其权力受到一定限制，例如他已不能随意撤换自己的下级，这会导致他的下级不会对他（像秦制中那样）毕恭毕敬；不过，他会得到相应的补偿，因为他也不必对他的上级像过去那样毕恭毕敬，更不需担心会被上级随时撤换掉。那么，作为整个行政系统的最高领导——党的总书记和国家主席呢？坦率地说，他的权力确实会受到相当的损害。他已不能像过去那样随意撤换下属，所有的下属也再不会对他像从前那样诚惶诚恐和毕恭毕敬。但他也会有许多的补偿：例如，他的人身安全会比以前更有保障，不必整天担心别人的阴谋暗算。再比如，他可以凭自己的能力连续任职（干几届都行），而不用再顾忌别人的闲言碎语。又比如，他可以轻而易举地做到别人都对他说实话、讲真情，并终其一生都会具有真正的挚友，而不必担心有一天会众叛亲离。另外，在秦制时，他即使是任人唯贤，别人也难免会怀疑他任人唯亲；而在“两权共享”的体制下，他绝不会再被冤枉。还有，他绝不会再遇到这样的事：本来某个决策本身并无大错，但由于下面层层过度执行，导致灾难，最后罪名都归到他一人身上（甚或某一个或某几个下属，揣摩他的意思揣摩错了，自作主张把和他有分歧的某个大名人给杀了以邀功，结果人们不由分说就把暗杀的罪名扣在他身上，让他百口莫辩）；最后，虽然当他在位时，他的权威有所下降，但当他退位（或退休）后，他依然掌握着决定新任领袖命运的三分之一票权，这就在一定程度上避免了新任领袖对他的全盘否定和打击报复，也保证了整个国家政策的某种连续性，等等。总之，在“两权分解，三方共享”的改革中，各级干部都是有得有失，而且是得大于失（退一步讲，至少是得失相当吧）。

我们再来看一下实施“两权分解，三方共享”改革方案的风险。任何改革方案（包括本文提出的方案），无论我们在书面上怎么分析得头头是道，在没有经过实践的最终检验时，它都属于一种假说（猜想）：有可能对，也有可能错。为了防止失误，防止灾难的发生，我们必须进行试点，实际操作一下，看看它到底正确与否。那么，“两权分解，三方共享”的方案能否进行试点呢？答案显然是肯定的。例如，我们可以先挑出一两个省份来进行试点。反正现在是五年一换届，在下次换届的时候，允许竞聘者自荐，然后由三方（派代表）投票产生当选者（先产生正式的候选人，再交付同级人民代表大会正式任命）。这样做绝不会造成任何混乱。而且，为了保险，我们也可以先在市一级进行试点。甚至在县一级、乡一级开始试点都可以。（就部门来说，从部一级开始试点也行，从厅一级开始、处一级甚至科一级开始试点也行）。而且“两权分解，三方共享”方案是可调整的，例如三方各自占的选票的权重就可以方便地进行调整。假设实践中出现问题，改革后中央的权威不是相对降低，而是断崖式急剧下降，那我们可以方便地把中央一方的选票权重调高，比如调高到40%，另两方的权重各降至30%，等等（当然有一个原则：任意两方的选票权重之和必须大于第三方）。投票的环境也好控制，有一个能坐百十人的办公室即可，可以方便地屏蔽各类媒体。除了村委会一级的选举之外，其他各级的选举，参与三方投票的都是干部（且越是选拔高级干部，其参与三方投票的干部的级别也越高），素质相对于老百姓总要好一些。总之一句话，试点的风险可以说为零。

第八章  “两权分解，三方共享”方案的积极意义

  以上，我们主要是从消极的意义上来讨论“两权分解，三方共享”方案，也就是说，我们主要讨论了该方案可以防止哪些不良现象的产生。下面我们换个角度，从积极的意义上来讨论“两权分解，三方共享”，看看该方案的实施，能促使哪些积极效果的产生。

1、整个行政系统从中央到地方的信息沟通更畅通，上层的决策更科学。因为任何一个级别的行政领导对其下属都没有像过去皇帝那样的至高无上的权威，这将导致任何一个级别的下级对其顶头上司都更敢于讲一些真话，报告一些实情。如果各级干部都能说至少部分的实话，这无疑会使上层得到的信息更准确，从而促使其决策更加科学；即使有了决策失误，也能更快地予以纠正。那种类似大跃进时期下级骗上级、全国骗中央的现象将彻底消失。

2、人才上升的渠道更加畅通。过去，一个干部不光要有能力，还必须会搞“关系”，更必须能遇到机会，才有可能得到升迁。而现在，只要你真有本事就行。大家都有自荐的权利，机会均等。同时，异地升迁、异部门升迁，更促成了干部知识的广博，视野的宽广，也更促成了每个干部都向最适合自己的地区和部门流动。

3、全国各省市、各地区之间的相互经济合作会更自觉，更畅通。这是由于每个地区的领导，他的升迁或者连任都要部分地取决于友邻平级地区的选票（我们还可以考虑适当增加偏远落后地区选票的权重），因此他绝不会搞地方保护主义。而且，他与其它地方的经济合作往往是互利的，属于造血的性质。（如果他只是向外输血以讨好外地区，他将失去本地区的那三分之一选票。）

4、我们所一贯追求的“集体领导”、“舆论监督”、“中央和地方两个积极性”等等，都能最终得到落实。而且，决策权、执行权、监察权相互协调、相互监督的局面也能真正实现。因为任何一个级别的领导所作出的决策，都要经过其有相对独立性的下级(各地及本级的各部门)的甄别、执行才能最终得到落实。实际上，这已经就是在实行真正的集体领导了（上级和下级共同领导、两个积极性）；也已经在落实（上级的）决策权和（下级的）执行权的相互协调和相互监督了。另外，由于各个媒体的一把手的任命、升迁也实行“三方共享”的体制，则“舆论监督”也就能在更大的范围内真正实现了。

5、可以裁减大量“为了公平”而不得不实施的低效制度。例如，可以废除各级干部“一刀切”式的到点退休制度。在“两权共享”的体制下，没有固定的退休年龄，任何人只要觉得自己身体健康，就可以自荐竞聘，让有关的三方投票决定自己能否上岗，而不会有任何人觉得不公平。当然，固定的连续任期不得超过某几届的制度也可废除。无论是哪一级干部，只要你干得好，三方投票赞成你连任，你就可以无限期地连续干下去，没有人会觉得不公平。还有对干部任职的学历要求制度也可废除，只要三方认为你有真本事，同意你上岗，你就可以上岗，没人会觉得不公平。这就可以把各级干部从考学历的压力中彻底解放出来，把全部的精力都投入到实际的工作中（而且，像刘邦、吕蒙、黄巢、洪秀全之类的人才也就都有了为国效力的机会）。还有许多所谓出于“公平”的低效制度也可废除，这里我们就不一一列举了。

6、有利于消除行政系统中的各个派系、各个“山头”。派系和山头是行政系统的一个顽疾。原因在于，过去干部的升迁，主要靠其直属上级的选拔；被选拔者自然对选拔自己的人心存感激。再加上行政系统往往天然地分为不同的几个垂直的条条，每个条条的干部群体自然而然就形成了一个个“派系”。而在“两权分解，三方共享”的体制下，一方面异地、异部门自荐的规则会打破“条条”；另一方面，三方共同投票的机制会消除过去那种最终当选者只对某个特殊上级领导“感恩”的现象。所有这些自然就消除了派系和“山头”（就像中国历史上的“科举”制度一出现，就消除了社会上的世家大族一样）。

7、有利于经济的均衡繁荣。道理就像我们前面说过的，由于其他省份有三分之一的票权，这就逼得那些沿海的省份不得不想办法去和内陆及偏远的省份搞互利经济合作，而不像现在这样只注重和海外搞合作。一旦各地的经济相对均衡了，内需自然就扩大了，地区间的贫富差距也会缩小，同时，抗国际经济危机的能力也自然就增强了。

8、有利于文化大繁荣。在“两权分解，三方共享”的体制下，各地、各部门的各级行政领导们实际上就拥有了相对的独立性；在他们具体领导下的教育、文化及媒体各部门的各级领导也就拥有了相对独立性；更进一步，社会上的那些被他们所管理的知识分子和文化人也就有了相对的独立性。所有那些本来合理、但却因行政系统的层层放大而变得不合理的管理措施就会消失，这无疑会大大有利于知识分子创造性的发挥，从而创造出辉煌灿烂的文化。

9、有利于确立中华文明的制度自信、文化自信。我总有一个想法，那就是：假设走西方式的三权分立、宪政民主的路和走我们所主张的“两权分解，三方共享”的路都能同样解决中国的问题，都能同样使中国的国家治理体系和国家治理能力现代化，而且再假设两者的改革成本一样、甚至潜在的风险也一样，那么，我依然主张实施“两权分解，三方共享”的改革方案。道理就在于：这个改革方案是我们中国独创的，它绝无抄袭西方之嫌。它的最终成功不仅会给人类文明提供一个新的样板，也会使我们更加自信，当然更会为中国赢得其他国家发自内心的尊重。因为，它的成功是中华民族对人类文明的一大特殊贡献。

10、我猜想，如果实施了“两权分解，三方共享”方案，并在实践中不断完善，就一定能使中国彻底走出几个魔咒一样的“循环”：当代那些“一统就死，一放就乱”、“一会儿小部门，一会儿大部委”、“一会强调党政分开，一会强调加强党的领导”的循环和那个延续了几千年的著名的“改朝换代”大循环。原因就在于，“两权共享”既不是完全放开，也不是完全统死，而是有机的半放半统；原来完全分立的各个部门也在三分之一选票的指挥下彼此密切合作，共同完成那些跨界的复杂工作；至于那种做一天和尚撞一天钟、能骗上级一天算一天的现象在“两权共享”中最终会消失，从而那个导致整个行政系统一下彻底垮掉的改朝换代悲剧也自然就能避免。

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