20世纪20年代的联省自治运动，产生于辛亥革命之后的权力真空。清朝覆亡了，新的共和国家却没有建立稳定的中央权威。袁世凯死后，北洋军阀轮流控制北京政府，各省军政长官拥有自己的军队、税收和地盘，国家陷入长期混战。 “联省自治”不是要把中国永久分裂成若干独立国家，而是希望各省先制定省宪、实行自治，再联合成中央与地方分权的联邦式共和国。地方处理教育、实业、警察和内部财政，中央负责外交、国防、关税和全国交通。它试图在国家统一与地方自主之间取得平衡。 陈炯明是这一方案最有影响力的实践者之一。他在广东推动地方自治，主张以和平建设代替不断北伐，再以地方自治推动全国和平统一。从制度理念看，这种主张不等于军阀割据。问题在于，地方军人也可以使用“自治”的语言来保护自己的军队、税源和地盘。联省自治从一开始就同时具有两种面貌：一面是分权、民权与宪政的设想，另一面是地方实力派抵抗中央整合的政治工具。
湖南的尝试最能说明这种矛盾。1920年前后，湖南在驱逐张敬尧之后兴起自治运动，随后制定《湖南省宪法》。这部省宪规定湖南是中华民国的自治省，确认人民在法律上的平等，规定言论、结社、财产、选举和被选举等权利，也设计了省议会、省长、省务院、法院和审计等机构。它还规定教育经费比例，限制军队驻扎，试图把政府权力置于法律和议会监督之下。 但这都是宪法文本，写在纸上的东西。宪法能否生效，取决于广大民众是否有宪政意识；取决于军队是否服从法律，财政是否独立，省内各派是否接受选举，以及中央和其他省份是否承认这套制度。现实证明，湖南有宪法，却没有足够的政治力量支持这一宪法。 根本的问题在于，宪政没有形成广泛的社会基础。联省自治在思想界和地方政治圈内有些吸引力，却没有得到大多数社会精英的支持，更没有转化为全国性的群众政治。普通民众更关心兵役、征税、粮食、治安和土地，而不是行宪。许多自治运动由地方军政人物主持，省议会和省宪也受既有权力结构影响。它们虽有选举和宪法，却没有充分吸收农民、工人和城市下层的诉求，容易被视为少数精英的制度试验。 而国民党把“打倒列强、除军阀、统一中国”组织成有力目标，集中表达了民众对战争、苛税和地方压迫的不满。也得到了地方反北洋力量的配合。苏联的援助，帮助孙中山改组国民党，组建和训练军队只是重要的因素，并非决定性因素。 其次，自治没有解决安全困境。在军阀时代，一个省宣布自治，首先面对的不是议会上的辩论，而是邻省的军事压力。各省都缺乏互信。自治省不能没有军队，有了军队又会使邻省感到威胁，邻省因而继续扩军。没有公认的中央仲裁者、统一军队和财政，也没有执行省际协议的机构，“联合”很容易停留在宣言和会议上。 陈炯明与孙中山的决裂，正发生在这个矛盾之中。孙中山坚持以武力北伐，试图打破北洋政府和各地军阀的格局；陈炯明则反对继续发动大规模战争，希望先治理广东，再以地方自治推动全国和平统一。两人的分歧不只是个人恩怨，而是对当时第一优先事项的判断不同：究竟应该先恢复秩序、建立统一权威，还是先建立分权宪政、再逐步完成国家整合？ 1922年，陈炯明部在广州与孙中山发生武装冲突，孙中山离粤。陈炯明失去了把广东建设成自治样板的机会。这场冲突说明，没有制度化军队和权力交接机制，地方自治仍可能由军队说了算，因而难以与军阀自保区分。 第三，没有得到列强的支持。列强其实并非国民党和中共宣传的那样，想分裂中国；那是两党和之前的政治精英为动员民众加入革命而夸大的政治宣传。列强更愿意维护中国的统一，这更符合他们的利益。一则战乱会损害他们的对华投资和贸易，二则一个统一的中国，市场更大，交易成本更低。如果中国分裂了，市场就被分割，增加了谈判对象，加大了交易成本。它们优先考虑的是条约权益、债务偿还、租界安全、铁路和贸易利益。 美国的态度很能说明问题。美国驻华公使馆在1920年第四季度报告中写道，地方自治的成长“可能是解决中国政治混乱的最重要因素之一”，并判断中国最终可能形成一种“由联邦财政征收机构和改善的交通联系起来的松散邦联”。这说明美国外交人员当时并不把联省自治视为必然的分裂方案，甚至认为它可能有助于消除军阀势力。 1922年5月，美国驻华公使保罗·芮恩施在一份电报中又把孙中山和陈炯明作了比较。他认为，两人的最终目标都是“建立一个拥有省自治的统一民主中国”；孙中山想立即率军北上，陈炯明则主张先发展广东，以已经取得的治理成效影响其他省份。这份判断不是美国政府对陈炯明的正式承认，却说明美国外交官能够看出联省自治背后的制度理想，并没有把陈炯明简单归类为普通军阀。 但外交观察不等于政策支持。美国和英国在承认问题上仍把北京政府视为中国的中央政府，广州政府更多被当作地方政权和交涉对象。贷款问题尤其能说明这一点。1922年5月，美国公使转述英国银行家查尔斯·阿狄斯的意见：在中国尚未形成稳定政府以前，财团没有理由推动新的综合贷款。此前阿狄斯曾提出，财团可以和自治省或自治省集团谈判，在各省境内修建铁路；但美国公使认为，这样做会“扩大各省的地位”，阻碍当时正在增强的统一趋势，而且没有中央政府批准，债券也难以发行。 这里可以看到列强的真实取向：它们并不一定反对地方自治，但却不愿为一个松散、缺少统一偿债能力的政治体系承担金融风险。地方可以自治，但铁路、贷款、海关和债务最好仍有一个全国性政府负责。列强更看重可预期的秩序，而不是联省自治本身。 所以，列强对联省自治的态度可以概括为三层：在舆论和外交观察层面，部分英美人士承认地方自治可能是解决中国混乱的办法；在正式外交层面，它们坚持中国的领土和行政完整，倾向于和一个全国性政府打交道；在实际行动层面，它们以贷款、贸易、租界和侨民安全为尺度，必要时保护既得利益。归根结底，联省自治没有获得列强的支持，是因为它无法提供一个稳定、统一且可执行的全国性的稳定秩序，这会损害列强的在华既得利益和预期利益。 但北伐胜利后的统一仍不彻底。北伐在1926年至1928年间推翻了北洋政府，1928年东北易帜后，南京国民政府取得形式上的全国统一。但地方军阀仍有实力，中央与地方不断冲突。实质上，并没有实现完全的统一，南京政权仍然是一个孱弱的政权。 国民党政权的另一个致命弱点，是深入农村的能力有限。它有较完整的城市行政和军事体系，却没有通过土地改革，把基层组织有效伸入乡村。农民与南京政府缺乏直接联系。中共则通过土地革命，建立起了农村基层组织，对占人口大多数的农民具有强大的动员能力。因为最终被权力集中度更高的中共所取代。 陈炯明的联省自治道路之所以失败，归根结底在于没有得到大多数中国人的响应和支持；重新大一统，建立一个强大的政权得到了多得多的响应和支持。大多数中国人认为，只有全中国高度统一，才能将列强在中国的存在赶出去，排除列强对中国事务的干预。如果权力高度分散，中央权力薄弱，地方具有很大的自主权，就必然受到外国势力的干预。并且地方割据还会导致持续性的相互冲突，导致生命财产损失，缺乏稳定性，没有安全感。 但实际上，后来的事实证明，地方割据状态下众多局部冲突和混乱导致的生命财产损失小于大一统集权专制下的系统性政治灾难所导致的生命财产损失。中共建政后，光是大跃进就饿死三千多万人，加上大大小小的政治运动，数目更大。 如果陈烱明的“联省自治”能走下去，中国很可能进入逐步迈向民主自由的轨道。因为一则受西方民主自由的影响会更大，二则各地方会出现制度竞争。民主制度，人民有更多的权利，更自由更自主，心情更舒畅，幸福感更高；也更有利于发展经济和提高民众生活水平。人往高处走，制度优越的地方就能吸引更优秀和更多的人，从而进入良性循环。 中共也逃不脱历史的周期律。当权力不受限制，官僚体系的无限膨胀就不可遏制，最终会走到财政崩溃的地步。另一方面，专制统治的高掠夺和高压会导致越来越多的人的不满和反抗，会不断加大其统治成本。最终会走到山穷水尽的地步，就会再次出现地方割据的状态。到那时，就应吸取历史的教训，采用陈烱明的“联省自治”方案。在保持国家统一的前提下，维持一个弱的中央权力，各地方利用获得的自主权，推行宪政民主；各地方开展制度竞争。在地方自治下，自由民主有了广泛的社会基础，建立全国性的民主宪政制度，自然水到渠成。但这仍然取决于大多数人的共识。 如果大多数中国人仍然追求建立一个高度集中和统一的中央权力，那也无可奈何。除非有非常强大的外力，愿意帮助维持某个局部地方的自治状态，不被其它地区所消灭。该地区的大多数人支持地方自治。在外力加持的条件下，该地区可以局部实现民主宪政。类似于台湾现在的状况。但没有台湾的地缘优势，会比台湾维持自治状态和实现民主宪政要困难得多。 2026年10月14日 | 
