第三章   行政指揮——文明社會的分工協作方式之一

    上一章我們討論了文明社會中單獨的個人——文明社會的最小構成細胞，也是社會工具系統的最小構成細胞——的種種需求、種種特徵以及種種基本心態和基本能力。下面幾章我們就來進一步分析由這些眾多的細胞(個人)所組成的三大社會工具系統的功能特徵，以便為我們最後分析整個文明社會的總體結構和總體特徵做好準備。

任何一個社會組織，要想有效地生存運轉，首先遇到的一個問題就是，怎樣才能把這些單獨散漫、分別具有自己獨立意志的眾多的個人，有效地組織到一起，行政系統就是這種有效的組織方式之一。

第一節    行政方式的選擇

我們知道，一群具有各不相同的獨立意志的個人要想有效地組織起來，做為一個整體來行動，並在內部進行有效的、可變化的分工與協作，那麼，最簡單的辦法，同時也是實踐中最容易發現和想到的辦法，就是首先在這一群人中產生出一個“共同意志”，然後由這個共同意志下達指派工作的命令，全社會所有的成員都服從這個共同意志的指揮，按照共同意志下達的各種命令來行動，這樣，一群原本散漫獨立的個人就能分工合作，各司其職，做為一個整體來行動。整個社會組織因而就能實現有效運轉，從而生存下去。我們把這種首先產生出一個“共同意志”，然後再由這個共同意志下達隨機應變的指揮命令，從而完成整個社會的可變化分工協作的組織方式，稱之為“行政指揮方式”或“行政組織方式”，簡稱為“行政方式”。而由這種方式所產生出來的或大或小的共同意志及其整個輔助指揮機構本身，我們則稱之為“行政指揮系統”。進一步地，如果把被指揮者也加進來，就構成了“行政組織系統”了，我們簡稱為“行政系統”。

從我們上面關於行政系統的定義可以看出，一個行政系統要想正常運轉，有效地發揮它的正常功能，就必須首先解決好三個最基本的問題：第一，如何才能實際產生出一個共同意志？第二，如何才能使大家都服從這個共同意志的指揮？第三，如何才能把命令實際產生的效果迅速反饋給共同意志？這三個問題的解決缺一不可，否則，一個有效的行政系統就建立不起來。而且，這三個問題的解決方式和相對應的成本也不只一種，這就有一個選擇的問題。我們下面就來分別進行討論。

一般來說，這個“共同意志”的具體產生辦法，有兩種最容易想到的途徑：一個途徑就是先由社會全體成員討論協商，然後按全體一致的原則，或按簡單多數（過半數）、絕對多數（過三分之二）的原則產生出一個共同意見（意志），最後再由大家分頭按照這個共同意見（意志）去做。這種方式也是早期小規模的文明社會所實際採取過的方式。顯然，這種方式過於複雜，且成本高昂，不僅要一事一議，耗費時間，而且適用的範圍有限。如果地域超過一定範圍、人口超過一定數量，則大家四面八方趕到一起進行討論磋商以求達成共識的成本近乎無窮大。也就是說，超過了一定規模後，全體社會成員根本就無法進行有效的協商，更不用說在短時間內達成一個共同的意見了。

第二個容易想到的替代辦法就是我們所熟知的代議制了，即由層層選出的數量有限的代表們來進行協商，並產生出一個共同意志。這種代議制的方式使共同意志的“生產成本”有所下降，解決了地域空間過於廣闊和人口數量過於眾多所帶來的難題。但這種代議制依然有一個致命的弱點，即應付不了十分緊急的情況。例如在戰爭中或突發的重大自然災害中，不要說一群人或一小群人的緊急協商，就是兩三個人的緊急協商也沒有時間。在這種緊急的情形下，唯一能採取的方法就是事先挑選出單獨的一個人來，然後把這單獨一個人的自我意志（個人意志）做為整個社會全體成員的共同意志，由他來迅速進行組織指揮。這種方法比較簡單、實用、有效，且生產成本低，不僅適合大地域、眾多人口的情況，而且適合緊急情況下的需要。

下面來看第二個問題，即，如何才能使人們（全體社會成員）絕對服從這個無論以何種方式所產生出來的  “共同意志”的指揮。顯然，從一種極端的情況來說，如果這個共同意志是用全體成員開會一致通過的方式產生的，那麼在執行上就不會有任何問題，因為在這種情況下相當於每個社會成員都在執行自己的個人意志。換句話說就是，“全體一致通過的決策”，執行成本最低。另一種極端的情況是，由某個單獨個人（君主）的意志來作為全體成員的共同意志，此時，不用說，除非在極端緊急的情況下，要讓全體社會成員來服從他的難度是最大的（成本最高）。尤其在人口眾多，情況並不十分緊急，每個人都有自己的想法、自己的利益的情況下更是如此。當然，人們可以另外又賦予共同意志一些特殊的暴力手段（警察），以便當有極少數人不服從指揮時，共同意志可以使用這些暴力工具強迫他們服從（但這同樣是加大了執行成本）。再有就是，在少數服從多數的規則下，以及在代議制的方式下，共同意志的執行成本居中。

我們最後來看第三個問題，即共同意志如何及時地獲得準確的反饋信息。在全體成員大會的情形下，共同意志獲取信息的成本最低，近乎為零。在代議制的情形下，成本會迅速提高。而在單獨首領制的情形下，獲取反饋信息的成本最高（詳見下一章）。

    從上面討論中，我們已經可以看出，人們在選擇行政系統的不同管理方式時，往往處於兩難的境地：或者某種行政方式的效果較好，但成本太高，或者某種行政方式的成本很低，但效果不理想；或者某種行政方式在某些情況下是最佳的，但在另一種情況下又變成最差的（例如單獨領袖制在和平時期效果不佳，而在戰爭時期效果極強）。更有這樣的一種情況，即，某種行政方式在產生共同意志方面成本是低（或高）的，但在確保執行共同意志的命令方面其成本又是高的（或低的）。例如，君主制或貴族制在產生決策上成本較低，而在執行決策上成本較高；民主制則相反，在產生決策上成本很高，但在執行決策上成本很低。（即使在民主制本身中，也存在各種情形。例如在表決時，全體一致通過的成本最高，但執行時成本最低；絕對多數（三分之二多數）通過的成本變低，但執行成本相對變高；簡單多數（二分之一多數）通過成本最低，但執行時成本最高）。

正是在這個產生決策的成本和執行決策的成本、獲得反饋信息的成本互成遞進反比的作用下，世界各地的早期初創文明社會的人們創造出了各種不同的行政制度。從共同意志的產生方式來看，有民主制（多數制，如斯巴達和雅典城邦），貴族制（少數代議，如羅馬元老院），獨裁制（君主制）。但是，隨着文明社會的不斷發展，隨着地域和人口的不斷增加，更隨着戰爭的頻繁出現，最終在前面所述的階序選擇原理的反覆作用下，幾乎所有的古文明社會都或遲或早不約而同地走上了產生決策成本最低的（或說產生共同意志效率最高的）“君主制”之路。而在君主繼承的問題上，又都選擇了成本相對最低的終身制和血親繼承制（在彌補血親繼承的缺陷、例如年幼君主繼位方面，又相應發展出了輔佐制、攝政制等等）。最後，在程序在前的產生共同意志的制度既定的情況下，從確保決策能得到執行的角度來看，又創造出了高壓暴力制和以德感化制（如商湯和周公的德政，使周邊的民眾自願追隨），等等。（當然，行政制度的選擇還可以有其它不同的觀察角度，例如中央集權與地方分權、中樞集權與部門分權的選擇等等，我們這裡就暫不討論了。）