第五節   行政系統的功能特徵

下面我們再來看一下行政系統這個社會工具的功能特徵。

行政系統的最突出特點，用一句話來概括，就是它的嚴密的整體性和快速反應性。下級服從上級，“共同意志”一聲令下，整個系統即刻統一行動，也就是我們平常說的“舉國體制”，從而表現出巨大的力量。或者用比較嚴密的學術性語言來說，行政系統對整個社會的分工協作有着巨大的、直接的、迅速的影響力，它可以即刻改變全體社會成員的分工協作安排，至少從理論上來說，它可以讓全體社會成員統統放下原先的工作而去從事一種新的工作。顯然，行政系統的這個特點是由其“服從命令聽指揮”這個根本行政公律及“命令可變”這個第一行政定律直接帶來的，這就使它特別適應那些需要緊急行動，且需統一行動的領域。諸如對外戰爭，應付突發的、巨大的自然災害，等等。

舉例來說，在西方歷史上，斯巴達之所以在和富裕的雅典進行的伯羅奔尼撒戰爭中占得上風，依靠的就是自己比對方嚴密的行政軍事系統；同樣，古羅馬共和國之所以能夠戰勝比自己富裕許多倍，且海軍也比自己強大許多倍的迦太基，靠的也是自己比對方強大有效的行政系統。（相比之下，迦太基和羅馬相爭時主要靠的是自身的市場系統，例如它的軍隊全是花錢雇來的。）再比如當代中國1997年戰勝百年不遇的特大洪水，2003年戰勝“非典”，2008年戰勝南方的冰凍災害和汶川的特大地震，靠的也是強大的行政系統的力量。與此相對照，比中國富強數十倍的美國，在應對2005年的卡里亞娜颱風時，其政府的表現則明顯地差強人意。原因就在於，美國的行政系統要遠遠弱於其自身的市場系統。

此外，不僅在非常緊急的情況下，就是在相對緊迫（但並非絕對緊急）的情況下，例如在由分工相對簡單的農業國向分工相對複雜的工業國轉化的過程中，一個強大的行政系統也能使這個過程大大縮短。這方面最明顯的例子有前蘇聯，和上世紀五六十年代的中國。兩者均是依靠行政系統的指揮命令來強制進行新的社會分工，從而迅速改變了整個社會共同體的協作體系，使工業化（尤其是和軍事有關的工業）得以迅速推進。

除此之外，行政系統從自身的定律和規則（尤其是第二行政法則）出發，還比較長於處理對整個社會群體的安全保護，以及對社會中弱勢群體的救濟與扶助。例如，當整個社會由於某種原因陷入混亂無序狀態時，或者說當人們的安全需求普遍得不到滿足時，人們就往往轉而求助行政軍事系統的幫助。例如英國革命時期的克倫威爾獨裁、法國大革命後的拿破崙專政，以及“一戰”結束後希特勒在德國的崛起，等等。另外，在歐洲中世紀的動亂年代裡，孤立無助的底層民眾，往往要尋求某個行政系統的保護。例如，他們往往自動投靠、賣身於某個有勢力的封建貴族，成為他的農奴，為他服兵役打仗，以換取該封建貴族對自己的人身安全提供保護。再拿對弱勢群體的保護來說，以近代歐美文明為例，在19世紀80年代，當時綜合國力與英國相比遠不占優的德國，卻率先開始推行普選權，並創建了整個社會的意外事故、疾病及養老保險制度。之所以能如此，就是因為在當時的德國社會中，是行政系統占居着主導地位，而在富裕的英國，是市場系統占優。同樣道理，在19世紀80年代的俄國，行政系統也占主導地位，雖然工業化起步很晚，但俄國政府卻較注意工人的生活狀況，通過了好幾項保護工人的法令，當時俄國的財政部並設置了工廠巡視員負責報告工人的工作條件。（雖然由於俄整個行政機構已趨於腐敗，這些保護工人的法令未能得到有效執行，巡視員的報告也經常被忽視，但這屬於另一個問題了。）再比如在當代美國，雖然市場交換系統占明顯強勢，以至一切事情都首先考慮由市場系統來解決，但在扶助社會弱勢群體方面，則往往要靠政府出面。例如，上世紀30年代的大蕭條中，羅斯福政府就迅速建立了對弱勢群體（工人）的社會保障制度，並扶助建立工會以與資本家抗衡；60年代，美國政府又出錢建立了窮人、殘疾人及老年人的醫療社會保險（而其它那些強勢群體則主要依靠市場商業保險）。當然，最明顯的例子也許要算當代中國。自上世紀末開始“改革開放”和“經濟起飛”後，在如此巨大的社會變動之中，由於有強大行政系統的關注和努力，整個過程中並沒有出現弱勢群體活不下去的情形，更沒有爆發類似19世紀歐洲市場經濟大發展時出現的那種大規模的勞資矛盾和劇烈的階級鬥爭。

但任何事情都是有一利就有一弊。由於整個行政系統服從一個共同意志的指揮，力量雖然大了，但也隨之帶來了巨大的副作用。即：如果這個共同意志指揮失誤，那麼所帶來的損失也是十分巨大的，甚至會無端地把整個社會拖入一場巨大災難之中。例如，上世紀三四十年代的德國、六七十年代的中國及八九十年代的蘇聯，均在沒有緊迫的、重大的社會危機的情況下，僅由於最高領導者個人的原因（沉迷於某一種理想、夢想），而導致整個社會陷入一場巨大的浩劫。換句話說，某個行政系統巨大力量的利弊與否，往往和該行政系統中的最高“共同意志”的英明與否有很大的關係。如果一個行政系統所能組織調動的人力和物力資源很多，但共同意志的指揮卻不英明，則一切還是白搭。正是由於行政系統的這個鮮明特點，才使歷史上許多思想家產生了“英雄決定一切”、“英雄創造歷史”的史學觀點。

當然，從久遠的時代開始，人們就想出了種種辦法來克服行政系統的這個明顯的副作用。但由於這個副作用是從“服從命令聽指揮”這個根本行政公律以及行政系統本身的定律、法則中派生出來的，因此要完全消除它是不可能的。舉例來說，為了消除個人能力上的局限性，人們最容易想到的辦法就是發動整個高層行政系統的成員們集思廣益，也就是我們常說的集體領導。即：每次重大決策都由十幾個人表決、少數服從多數。但這一方面並不能從根本上杜絕錯誤決策的產生（真理和贊成票數之間沒有必然聯繫，這就像我們不能靠全民投票來判斷牛頓定律是否科學一樣），另一方面，又容易產生拉幫結派式的傾軋和勾心鬥角。人心隔肚皮，誰也無法判定當對方的觀點與自己的不同時，對方究竟是出於“公心”還是出於權力之爭的“私心”；或當幾個人都同意一個方案時，我們無法判定他們是真的意見相同還是因為利益關聯。因此，歷史上多次出現的“集體領導”最終都不可避免地轉化為了“一把手”領導（至少這樣決策成本最低）。再比如，我們還可以採取限制最高執政者任期的方式來減小執政失誤所帶來的損失。但這樣的弊端有時反而更大。例如，往往是甲執政時的某個重大建設決策被隨後上台的乙執政全盤否定，扔下甲的半截子工程又去另建一個新工程；然後丙上台又否定乙，這樣來回折騰，一個完整的工程也建不成。例如“文革”後期陳永貴主政昔陽，搞了一個巨大的水利工程，眼看就要完工時，“四人幫”倒台，陳永貴失寵，在新領導的指示下，整個工程下馬，成了一個半截子爛尾。總之，這個缺陷（英明時大起失誤時大落）是行政系統與生俱來的，也是單靠行政系統自身無法克服的（或者，它必須依靠另外的社會工具系統的幫助才行）。

另外，行政系統還有一個與生俱來的顯著特點，即它的各層級機構的“保守性”，和“易懈怠性”。由於一切都由共同意志一人來決定，這就使廣大的中下層級官員只知服從命令，逐漸喪失創新精神、進取精神。即使在自己的職權範圍內的事情，也不敢主動積極地創新，以免一旦失敗而丟官（安全需求第一）。從某種意義上來說，易懈怠性這個特點也可以說是和行政系統的善於應付突發事件、緊急事件的特點相伴而來的。正因為有了緊急情況它可以迅速應對，而一旦沒有緊急情況，長期太平，它就會不知如何是好了。而長期的無所事事，或長期地照章辦事，整個系統就會馬上懈怠起來；而一旦懈怠久了，如再出現緊急情況的話，它反而手忙腳亂，不知如何應對了。（這一特點在行政系統的軍事機構中同樣有所體現。正是為了避免這一缺陷，就必須經常使軍隊處於緊張狀態。例如，經常進行軍事演習。）與各層級官員的易懈怠相對應，從廣大的最底層群眾來說，在行政系統的“鐵飯碗”和“平均主義”等內在規則的長期作用下，也就是在“干多干少一個樣”、“干好干壞一個樣”的長期薰陶下，勞動者們也極易產生消極怠工的現象。也就是說，在眾多的勞動者之中，只要有一個人的生產效率下降了，那麼很快，其他的人都會向他看齊，也降低自己的生產效率；或者，在眾多的勞動者之中，如果有一個人提高了自己的生產效率，那麼，他就會馬上招來其他勞動者的指責，因為這將顯出其他人落後了。

由易懈怠這個特點又派生出行政系統的另一特點，即，某個行政系統強健與否，不僅取決於其自身所能調動的資源，也不僅取決於其共同意志本身英明與否或其決策程序合理與否，而是更多地取決於在這個行政系統之外是否存在着相對強大的外敵（另一個行政系統）。只要在某個行政系統之外長期存在着另一個或另幾個與其力量不相上下的別的行政系統，那麼一般來說，這就會消除該行政系統本身的懈怠性，同時也會逼迫它想方設法找出一個相對英明的共同意志和相對合理的決策程序，而廣大的中下層官員也會積極主動地獻計獻策，廣大基層勞動者也會努力地工作，同舟共濟（同樣是安全需求第一）。這也就是中國人常說的“憂患可以興國”的道理。在當代的國際社會生活中，這樣的例子也常常可以看到。例如美國不喜歡古巴和朝鮮的行政機構，於是就想方設法地對它們施加壓力。殊不知，這樣反而幫助了古巴政府和朝鮮政府，使它們能保持長期的強健壯態。再比如法國大革命初期及蘇聯初期、中華人民共和國初期，新政權都受到了外界的強大壓力，但都沒有垮台，反而強壯起來。（從這個角度，我們可以又一次看到行政系統善於應付危急事件的特點。）

除了上面我們所討論過的主要特點之外,行政系統還有一些特點是隨着行政系統自身的不同的具體管理方式而產生的。因而，不同管理方式的行政系統又具有與其管理規則相應的不同的次要特徵，而這些次要特徵，一般情況下會分別加強或者減弱我們上面所論述過的行政系統的四大特徵。例如，中樞集權的行政系統相對部門分權的行政系統更容易大起大落，而部門分權的行政系統相對於中樞集權的行政系統更容易扯皮掣肘、保守懈怠等等。

另外，行政系統還有一些特點是隨機偶然產生的。比如，以美洲印加文明為例，人們為了防止印加國王的眾多兒子們互爭王位，於是就設計出了這樣的一項繼承制度，即，王國的全部財富由幾個不繼承王位的兒子們均分，而繼承王位的那個兒子則一無所有（除了至高無上的權力）。於是，這個繼承了王位的兒子要想獲得自己的財富，就只有一個辦法，那就是對外擴張，發動戰爭。他只有侵占了新的領土，才能由這些新領土上繳的貢賦構成自己個人的財富。由此就造成了印加文明的行政系統具有了比一般的行政系統更強烈的向外擴張、而只有微弱內耗的特點。顯然，這個特點具有一定的偶然性，它是由偶然設計出的繼承規則所連帶來的。

最後需要強調指出的是，我們在應用行政系統的上述基本公律、基本定律、基本法則和規則、基本特點來考察複雜的歷史現象時，一定要注意綜合考慮，而不能只憑一個規則、一個特點孤立地來考察。舉例來說，相比於歐美諸國，日本是行政系統相對強一些的國家。但在應對全世界2001年的瘋牛病（BSE）危機（安全問題）時，日本反而產生失誤，以至BSE入境。按理來說，對付安全問題本該是行政系統的強項，那麼日本為何反而失誤呢？原因就在於，面對世界衛生組織有關“在沒有確鑿的證據表明某一類飼料（肉骨粉）是導致BSE的原因的情況下，各國不得禁止該飼料的進口”（大意）這一錯誤指示時，日本恰恰出於行政系統所特有的“服從命令”的本能而堅決執行了世衛組織這一事後證明是錯誤的指令，從而鑄下大錯，造成BSE入境。再比如，我們說行政系統從本性上來說是趨於保守的，但當代中國在上世紀六七十年代卻是激進、不斷革命的，在八九十年代也是不斷改革進步的，這又如何解釋呢？顯然，前者是由於當時最高行政領導的個人原因所致（堅信一種不切實際的理想），而後者是由於內外的危機壓力所致（再不改革，巨大的失業人口將沒有任何出路；在國際上也會徹底落伍）。而易受最高行政領袖個性的影響, 和擅長應對內外危機，這些，實際上，恰恰又是行政系統的特徵。

當然，以上我們所討論的所有的行政系統的特徵，均是指在整個行政系統正常健康、未腐爛的情況下所具有的特徵。如果一個行政系統徹底腐爛了，就像19世紀末葉的清政府那樣，則任何危機它都應付不了。同樣，一個行政系統如果腐爛了，那麼，無論出現了一個多麼英明的“共同意志”，也會無濟於事的。這就像一輛汽車出了故障，則它速度快的特徵將徹底消失，就連一輛馬車也不如了。這一點，還請讀者注意。