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2014年我國糧食類產品進口總計1億噸，比上年增加1398萬噸，增長16.2%；比2010年增加了3350萬噸，增長50%。其中大豆進口7139.9萬噸，穀物進口1951.6萬噸，薯類（主要是干木薯）進口866.6萬噸。若將玉米酒糟（DDGs）作為玉米製品納入糧食範疇，糧食進口量將近1.06億噸（表1）。

表1：2014年我國糧食類產品進出口情況

2014中國糧食進口.png

（二）進口結構

大豆是最主要的進口品種，進口量占糧食進口總量的71.1%；比上年增加802.4萬噸，增長12.7%，占糧食進口增量的57.4%。

穀物是第二大進口品種，進口量接近2000萬噸，達1952萬噸，占糧食進口量的19.4%；比上年增加493.1萬噸，增長33.8%，占進口增量的35.3%。小麥進口主要是為了品種調劑，由於去年國產小麥品質高，進口需求下降，進口量300.4萬噸，比上年下降45.7%。2014年玉米內外價差擴大，價差一度超過配額外關稅65%的幅度，但由於實施了轉基因管理措施，進口得到控制，進口量260萬噸，下降20.4%.稻米進口仍保持增長，進口量258萬噸，增長13.6%。三大穀物合計進口818.3萬噸，下降26.1%。作為玉米替代品的大麥、高粱進口猛增，大麥進口量541萬噸，增加1.3倍。高粱進口量578萬噸，增加4.4倍。

薯類（主要是干木薯）是第三大進口品種，進口量867萬噸，占糧食進口量的8.6%；比上年增加127萬噸，增長17.1%，占糧食進口增量的9.1%。

（三）進口影響因素

2014年我國糧食進口主要受如下因素影響：

一是消費需求增長，特別是飼用糧增長。大豆進口量的80%是作為豆粕用於飼料。傳統上大麥、高粱進口主要用於釀酒，這部分需求相對穩定，2014年大豆進口增加的778萬噸主要用於飼料。木薯進口主要是受國家鼓勵發展非糧生物燃料乙醇政策的激勵而快速增加，但也有很大一部分用於飼料。

二是由於關稅“防火牆”作用有限，內外價差擴大成為進口的重要驅動力。近年來，國產穀物價格受成本推動不斷上升，國內外價差拉大。2014年1-9月，大米內外價差平均1855元/噸，國內比國際價高出81%；小麥內外價差845元/噸，國內比國際價高出44%；玉米內外價差1032元/噸，國內比國際價高出81%（表2）。在價差擴大情況下，由於我國糧食關稅偏低，三大主糧的配額內關稅只有1%，大麥、高粱的關稅分別僅3%、2%，進口產品在繳納關稅、增值稅後價格仍低於國內，企業進口動力強勁。三大穀物配額外關稅為65%，對配額外進口目前仍能發揮防火牆作用（表3）。2014年國家加強了大米進口管理並加大了打擊走私力度，有效抑控了大米進口。在轉基因管理措施作用下玉米進口出現下降，但廉價的大麥、高粱等飼用玉米替代品進口猛增。2014年進口的糧食中相當一部分不是因為國內短缺，而是受價差驅動，導致“邊進口、邊積壓”“洋貨入市、國貨入庫”，進口過度問題比較突出。據國家糧油信息中心專家測算，2014年在儲備充足的情況下，大米、玉米、小麥庫存增加了4500萬噸。

表2：大宗農產品國內外價差情況【略】

表3：我國糧食關稅配額量及配額內外稅率【略】

三是國際糧食市場供給充裕、價格低迷。近幾年來全球宏觀經濟復甦緩慢，石油價格下行，美國生物質能源發展放緩，糧食等大宗農產品消費需求相對穩定，加之連年豐收，供求關係寬鬆。2014年全球穀物庫存消費比高達25.2%（表4），穀物價格進入下行周期，跌至2010年以來的最低點。國際市場波動的短期周期性因素與需求增長、價差擴大的中長期因素相疊加，進一步增強了糧食進口動力。

表4：近年來全球穀物供需狀況【略】

2014年，受上述多種因素共同作用，我國糧食進口問題變得相當複雜。我國糧食進口中既有合理需要的成分，也有進口過度的問題，既有增加供給的積極作用，也有對產業造成過度打壓的負面影響。

二、糧食進口的合理規模及面臨的挑戰

由於資源環境約束的日益增強和消費需求的剛性增長，未來我國農產品產需缺口將呈不斷擴大的趨勢。有效利用國際市場資源，適度增加糧食進口，既是糧食安全新戰略的必然要求，也是現實發展的必然選擇。

（一）2020年我國糧食產需缺口與適度進口規模

綜合分析國際機構和國內有關部門的研究預測，正常情況下，預計到2020年我國糧食需求總量在7.2億噸左右，其中水稻、小麥和玉米三大穀物消費總量約5.95億噸，大豆9000萬噸，雜糧3500萬噸。三大穀物中水稻需求為2.065億噸、小麥1.28億噸、玉米2.605億噸。假設未來幾年我國農業支持進一步增加並能維持目前的邊際激勵效應不遞減，糧食外的其它作物面積基本維持不變，主要糧食作物單產仍能延續2004年以來的增長趨勢，預計到2020年國內糧食產量可達到6.5億噸左右，這是當前技術進步水平下國內糧食的極限產能。如果考慮可持續發展的需要，“十三五”期間我國糧食產能穩定在6.1億噸，那麼到2020年我國糧食適度進口規模應該在1.1億噸左右，屆時我國糧食自給率達到84.7%，不足85%，保證這一自給率水平對中國來說是非常必要的。

（二）保持適度進口面臨的挑戰

一是進口保障不確定帶來的挑戰。由於國際糧食市場貿易量有限以及存在的風險性、波動性和不確定性，即使不考慮政治軍事因素，要保障1.1億噸以上的進口需求將面臨很大的風險和挑戰。

第一，國際糧食市場整體上供給充足，但年度、區域之間很不平衡，目前全球仍有8億多飢餓與營養不足人口，糧食不安全問題和糧食危機風險始終存在，近60年來就發生了3次大的世界性糧食危機。

第二，世界穀物貿易占產量的比重基本上保持在13%左右，糧食貿易量有限。當前的全球糧食分配體系和貿易體系難以解決世界糧食安全問題，立足國內生產保障糧食最基本的供給是各國的必然選擇。

第三，國際糧食市場具有準壟斷性，80%糧食貿易被ADM、邦吉【Bunge】、嘉吉【Cargill】、路易達孚【Louis Dreyfus】四大跨國糧商所壟斷。

第四，受氣候變化、生物質能源發展以及農產品資本化影響，國際糧食市場呈現不確定性風險性加劇的態勢，2008年下半年至2012年6月國際糧價出現了3次大起大落。

二是過度進口帶來的挑戰。我國糧食生產進入了成本快速上漲時期，糧食生產成本的“地板效應”不斷增強，基於成本之上的我國糧食價格與世界市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉。由於我國糧食關稅保護水平低，關稅“防火牆”作用非常有限，價差擴大必然導致進口動力加大，進口過度問題突出，進口價格“天花板效應”增強。在國際糧食供給寬鬆、糧價下行的情況下，這一挑戰將更為嚴峻。2014年，在我國大米產需平衡的情況下秈米進口增加，造成南方秈稻庫存積壓，農民銷售困難。在玉米臨儲庫存高達1億噸的情況下，大麥、高粱、玉米酒糟（DDGs）等產品進口量猛增，糧食庫容不足、農民“賣糧難”問題突現。從農產品成本收益數據來看，2013年早秈稻成本收益率為5.7%、小麥為-1.4%、玉米為7.7%，均已連續3年下降且接近1998-1999年的水平。近兩年，全球糧食價格持續低迷的可能性很大，受進口影響糧食生產的積極性將受到打壓。

三、確保糧食適度進口的對策建議

由於耕地和勞動力不能跨國自由流動，各國農業基礎競爭力存在着比工業更加難以克服的差距。通過高關稅保護和國內支持來增強農業基礎競爭力、確保國內產業安全，是世界各國的通行做法。在開放條件下，既要克服我國糧食生產基礎競爭力不足，又要保障我國糧食基本生產能力，必須借鑑國外經驗，在注重練好內功、盡力提高自身競爭力的同時，不斷加強對農業的保護和支持。

（一）建立增加財政支農的長效機制，進一步加大對糧食生產的扶持力度

在缺乏歐盟、日本、韓國那樣的高關稅保護的情況下，加強我國財政支農力度具有更為重要的意義。

一要增加支持總量。根據入世承諾，我國“黃箱”政策空間為占產品產值8.5%的特定產品和占農業總產值8.5%的非特定產品“微量允許”，我國“黃箱”政策總量可達農業總產值的17%。近年來我國非特定產品黃箱政策空間使用比例均不足20%，按2013年產值計算的未使用空間約5800多億元。特定產品黃箱支持方面，對於實施最低收購價政策的小麥和大米，2013年的黃箱支持（包括最低收購價政策、良種補貼和東北出關運費等運輸補貼）空間利用率為30%－40%；對於實施臨時收儲的玉米和大豆，黃箱支持在個別年份已突破了入世承諾。總的來看，我國黃箱支持承諾主要對特定產品的價格支持政策特別是臨時收儲政策造成了約束，對財政支農政策基本沒有約束。考慮到“綠箱”政策支持不受WTO限制，我國財政支農政策具有足夠的空間，關鍵是我們能拿出多大財力來加強對農業的支持。

二要進一步優化支持結構。新增支農資金要實現三個傾斜、兩個轉變。三個傾斜主要是向提高農業綜合生產能力傾斜、向新型經營主體傾斜、向糧食主產區傾斜。實現兩個轉變，就是要加大生態補償和資源養護投入力度，引導生產方式向更加節水、節肥、節藥、優質、安全、生態、高效的方向轉變；增加現代農業發展基金，引導經營方式向規模化、標準化、專業化、組織化、社會化方向轉變。

三要繼續實施最低保護價政策。我國實施最低保護價的小麥和水稻兩個產品，目前尚有一定的支持空間，而且有65%的配額外關稅與之配套，短期內這一政策不會受到入世承諾約束，在“十三五”期間可繼續實施，並適度提高最低收購價。

（二）強化制度安排，明確金融部門支持糧食生產的責任

農村金融服務滯後最根本的原因，是提供農村金融服務的比較收益低。應借鑑其他國家的成功經驗，通過立法等制度性安排，明確金融機構在支持和服務糧食安全方面的責任。可借鑑儲備金制度，規定任何從事放貸業務的金融機構，不論是內資還是外資、國有還是民營，都必須有一定比例的貸款直接或通過小額信貸機構、農村信用合作社等投向糧食生產。

（三）保護好現有關稅政策空間，盡力加強對我國糧食生產的合理保護

關稅具有防火牆的作用，關稅水平高低決定了防火牆的高低，也決定了進口價格天花板的高低。挪威、瑞士、日本的農產品平均關稅水平分別為71%、85%和42%，最高關稅數百甚至上千，重要農產品的關稅水平都非常高。這就是為什麼挪威、瑞士、日本農業競爭力不強，但其進口價格天花板效應並不突出的原因。由於我國承諾的關稅政策空間十分有限，保障“適度進口”所需調控手段不足的問題非常突出。必須在多雙邊貿易談判中，保護好這些有限政策空間。近年來，我國食糖和棉花配額外關稅進口趨勢增強，2014年玉米內外價差也曾一度超過配額外關稅，糧食的配額外65%的關稅水平已十分有限，糧食關稅不減讓、配額不擴大對穩定國內生產非常重要。

（四）推進產業安全戰略，確保國內農業產業安全

保障國內糧食供給能力和農民就業增收，基礎是產業安全。在產業受到損害和損害威脅時，採取貿易救濟措施是WTO規則賦予的權利，是我國“兩反一保”條例規定的法定手段，核心就是通過徵收額外關稅確保進口產品價格不低於國內成本價，確保國內產業具有合理的利潤空間和健康發展的基礎。必須堅持“兩反一保”條例的立法宗旨，推進貿易救濟常態化，切實維護農業產業安全。在國內支持面臨突破入世承諾挑戰的情況下，要特別重視建立產業損害補償機制，加強對受損害產業的支持。

（五）推進農業“走出去”和市場多元化戰略，提高利用國際市場和資源的掌控能力

要着力更加有效利用國際市場和資源，努力構建持續、穩定、高效的資源性農產品進口供應鏈，不斷改善我國貿易環境，拓展貿易渠道。要抓住重點環節，突出重點領域，發揮企業主體作用，務實穩步推動農業“走出去”。要把推進農業“走出去”與實現市場多元化戰略有機結合，提升“走出去”對象國的生產能力，為建立多元穩定可靠的進口渠道夯實基礎。

【課題組組長：錢克明；副組長：倪洪興、於孔燕；成員：呂向東、劉武兵、徐銳釗、馬建蕾、李偉偉、張姝、劉超。《農業貿易研究》2015年第3期】