第三章   行政指挥——文明社会的分工协作方式之一

    上一章我们讨论了文明社会中单独的个人——文明社会的最小构成细胞，也是社会工具系统的最小构成细胞——的种种需求、种种特征以及种种基本心态和基本能力。下面几章我们就来进一步分析由这些众多的细胞(个人)所组成的三大社会工具系统的功能特征，以便为我们最后分析整个文明社会的总体结构和总体特征做好准备。

任何一个社会组织，要想有效地生存运转，首先遇到的一个问题就是，怎样才能把这些单独散漫、分别具有自己独立意志的众多的个人，有效地组织到一起，行政系统就是这种有效的组织方式之一。

第一节    行政方式的选择

我们知道，一群具有各不相同的独立意志的个人要想有效地组织起来，做为一个整体来行动，并在内部进行有效的、可变化的分工与协作，那么，最简单的办法，同时也是实践中最容易发现和想到的办法，就是首先在这一群人中产生出一个“共同意志”，然后由这个共同意志下达指派工作的命令，全社会所有的成员都服从这个共同意志的指挥，按照共同意志下达的各种命令来行动，这样，一群原本散漫独立的个人就能分工合作，各司其职，做为一个整体来行动。整个社会组织因而就能实现有效运转，从而生存下去。我们把这种首先产生出一个“共同意志”，然后再由这个共同意志下达随机应变的指挥命令，从而完成整个社会的可变化分工协作的组织方式，称之为“行政指挥方式”或“行政组织方式”，简称为“行政方式”。而由这种方式所产生出来的或大或小的共同意志及其整个辅助指挥机构本身，我们则称之为“行政指挥系统”。进一步地，如果把被指挥者也加进来，就构成了“行政组织系统”了，我们简称为“行政系统”。

从我们上面关于行政系统的定义可以看出，一个行政系统要想正常运转，有效地发挥它的正常功能，就必须首先解决好三个最基本的问题：第一，如何才能实际产生出一个共同意志？第二，如何才能使大家都服从这个共同意志的指挥？第三，如何才能把命令实际产生的效果迅速反馈给共同意志？这三个问题的解决缺一不可，否则，一个有效的行政系统就建立不起来。而且，这三个问题的解决方式和相对应的成本也不只一种，这就有一个选择的问题。我们下面就来分别进行讨论。

一般来说，这个“共同意志”的具体产生办法，有两种最容易想到的途径：一个途径就是先由社会全体成员讨论协商，然后按全体一致的原则，或按简单多数（过半数）、绝对多数（过三分之二）的原则产生出一个共同意见（意志），最后再由大家分头按照这个共同意见（意志）去做。这种方式也是早期小规模的文明社会所实际采取过的方式。显然，这种方式过于复杂，且成本高昂，不仅要一事一议，耗费时间，而且适用的范围有限。如果地域超过一定范围、人口超过一定数量，则大家四面八方赶到一起进行讨论磋商以求达成共识的成本近乎无穷大。也就是说，超过了一定规模后，全体社会成员根本就无法进行有效的协商，更不用说在短时间内达成一个共同的意见了。

第二个容易想到的替代办法就是我们所熟知的代议制了，即由层层选出的数量有限的代表们来进行协商，并产生出一个共同意志。这种代议制的方式使共同意志的“生产成本”有所下降，解决了地域空间过于广阔和人口数量过于众多所带来的难题。但这种代议制依然有一个致命的弱点，即应付不了十分紧急的情况。例如在战争中或突发的重大自然灾害中，不要说一群人或一小群人的紧急协商，就是两三个人的紧急协商也没有时间。在这种紧急的情形下，唯一能采取的方法就是事先挑选出单独的一个人来，然后把这单独一个人的自我意志（个人意志）做为整个社会全体成员的共同意志，由他来迅速进行组织指挥。这种方法比较简单、实用、有效，且生产成本低，不仅适合大地域、众多人口的情况，而且适合紧急情况下的需要。

下面来看第二个问题，即，如何才能使人们（全体社会成员）绝对服从这个无论以何种方式所产生出来的  “共同意志”的指挥。显然，从一种极端的情况来说，如果这个共同意志是用全体成员开会一致通过的方式产生的，那么在执行上就不会有任何问题，因为在这种情况下相当于每个社会成员都在执行自己的个人意志。换句话说就是，“全体一致通过的决策”，执行成本最低。另一种极端的情况是，由某个单独个人（君主）的意志来作为全体成员的共同意志，此时，不用说，除非在极端紧急的情况下，要让全体社会成员来服从他的难度是最大的（成本最高）。尤其在人口众多，情况并不十分紧急，每个人都有自己的想法、自己的利益的情况下更是如此。当然，人们可以另外又赋予共同意志一些特殊的暴力手段（警察），以便当有极少数人不服从指挥时，共同意志可以使用这些暴力工具强迫他们服从（但这同样是加大了执行成本）。再有就是，在少数服从多数的规则下，以及在代议制的方式下，共同意志的执行成本居中。

我们最后来看第三个问题，即共同意志如何及时地获得准确的反馈信息。在全体成员大会的情形下，共同意志获取信息的成本最低，近乎为零。在代议制的情形下，成本会迅速提高。而在单独首领制的情形下，获取反馈信息的成本最高（详见下一章）。

    从上面讨论中，我们已经可以看出，人们在选择行政系统的不同管理方式时，往往处于两难的境地：或者某种行政方式的效果较好，但成本太高，或者某种行政方式的成本很低，但效果不理想；或者某种行政方式在某些情况下是最佳的，但在另一种情况下又变成最差的（例如单独领袖制在和平时期效果不佳，而在战争时期效果极强）。更有这样的一种情况，即，某种行政方式在产生共同意志方面成本是低（或高）的，但在确保执行共同意志的命令方面其成本又是高的（或低的）。例如，君主制或贵族制在产生决策上成本较低，而在执行决策上成本较高；民主制则相反，在产生决策上成本很高，但在执行决策上成本很低。（即使在民主制本身中，也存在各种情形。例如在表决时，全体一致通过的成本最高，但执行时成本最低；绝对多数（三分之二多数）通过的成本变低，但执行成本相对变高；简单多数（二分之一多数）通过成本最低，但执行时成本最高）。

正是在这个产生决策的成本和执行决策的成本、获得反馈信息的成本互成递进反比的作用下，世界各地的早期初创文明社会的人们创造出了各种不同的行政制度。从共同意志的产生方式来看，有民主制（多数制，如斯巴达和雅典城邦），贵族制（少数代议，如罗马元老院），独裁制（君主制）。但是，随着文明社会的不断发展，随着地域和人口的不断增加，更随着战争的频繁出现，最终在前面所述的阶序选择原理的反复作用下，几乎所有的古文明社会都或迟或早不约而同地走上了产生决策成本最低的（或说产生共同意志效率最高的）“君主制”之路。而在君主继承的问题上，又都选择了成本相对最低的终身制和血亲继承制（在弥补血亲继承的缺陷、例如年幼君主继位方面，又相应发展出了辅佐制、摄政制等等）。最后，在程序在前的产生共同意志的制度既定的情况下，从确保决策能得到执行的角度来看，又创造出了高压暴力制和以德感化制（如商汤和周公的德政，使周边的民众自愿追随），等等。（当然，行政制度的选择还可以有其它不同的观察角度，例如中央集权与地方分权、中枢集权与部门分权的选择等等，我们这里就暂不讨论了。）