談談美國民主體制運行遇到的問題

觀察家們認為，美國民主體制的運行遇到一些問題。最突出的是，當美國政治生活中的兩大黨民主黨和共和黨分別掌控國會和行政機構的時候，由於兩大黨經常因為理念不同或利益追求不同而互相爭吵，無法達成一致意見。由於國會通過議案經常需要兩大黨的較力而且也需要總統最後批准簽字，兩大黨經常互不相讓。國會經常無法通過一項議案。由於一黨追求的議案被另一黨阻撓，該黨經常報復另外一黨。有時，會利用國會批准行政機構經費的議案的時候，雙方僵持不下，而導致聯邦行政機構關門，令聯邦行政機構的機器停擺。

我的印象是，這樣的情況已經斷斷續續持續了幾十年。有些分析家認為美國的民主體制遇到了問題。例如，有人認為美國的政治生活有極化現象。兩大黨都走極端，互不相讓，不會妥協。廣義上的政府體制內經常出現政治僵局。沒有看見哪些政治家提出過能夠徹底解決這個問題的方案。本人也感到奇怪。

作為一個學政治學的人，本人的直覺是，出現所述美國民主制度運行遇到問題既有現實的原因，也有歷史的原因。從歷史原因說，美國現在的民主體制運行遇到問題的根源可能還在於法國思想家孟德斯鳩的三權分立學說。孟德斯鳩是17-18世紀的人。他提出三權分立學說的時候，還沒有出現現代社會的政黨政治。雖然古代也有“朋黨”一說，但那是派系政治，與現代民族國家內的政黨政治不是一回事。所以，孟德斯鳩沒有預見到現代政黨政治參與到國家機器的運行。孟德斯鳩的三權分立學說的着眼點是分權與制衡。認為只要立法、行政和司法三權分立，就可以互相制衡，可以阻止掌權者濫用權力。孟德斯鳩沒有想到，現代政黨會互相把持一個權力機構，並利用制度賦予的權力，互相爭鬥，謀求自己的私利。

美國的立國先賢們設計美國的聯邦政府體制的時候受到孟德斯鳩的思想的影響。他們當時也沒有預見到現代政黨政治的出現。美國的第一任總統華盛頓退休的時候還發表告別演說，告誡美國的政治家不要搞政黨政治，認為政黨政治會撕裂國家。據說，英國人最初設計自己的議會內閣制的時候也沒有考慮政黨政治的需要。就是說，迄今為止，西方國家的政體的設計最初都沒有考慮政黨政治的需要。所以，出現政黨政治對原來的體制設計構成挑戰應該是一個不爭的事實。

個人認為，美國需要調整自己的聯邦政府的體制才能解決這個問題。應該設立類似法國的半總統制，先讓人們在國會內部解決政治分歧。通過國會內部的表決機制及少數服從多數的原則，消除不同黨派僵持不下的狀況，並且要內閣政府對國會負責。就是設立內閣總理，對國會負責。總統居於比較超脫的地位。如果總統與國會有分歧而僵持不下，再通過公民複決予以裁決。這樣，就不會出現兩個黨長期各把持一個部門而拒絕妥協，造成政府機器停擺。

也就是說，美國的三權分立體制不能完全應付政黨政治的需要。政治體制需要改革。美國的政治學家應該給美國的政治家或政府提供自己的解決方案。但是，似乎沒有看見有哪些美國的政治學家提出過什麼解決方案。也有可能他們提出過自己的建議。本人不知道。但是，本人估計，除非美國修改政府體制，將現在的總統制該為類似於法國的半總統制或甚至改為類似乎英國的議會內閣制，美國無法解決上述的問題。

分權制度的要害是司法獨立。只要能保證司法獨立，行政與立法不那麼清楚劃界和分立也不會對政體的運行產生多大影響。當然，這裡有個先決條件：人們的心目中法律具有至高無上地位。事實上，三權分立體制之所以能運行無恙的原因是，人們對法律最高權威的認可。以前，人們的心目中只有上帝具有無上權威。自從政教分離以後，法律的權威取代了上帝的權威。這才是三權分立得以運行的原因。但是，在議會內閣制國家內，立法和行政並沒有截然分開，法律仍然具有獨立地位。所以，修改行政與立法的關係，也不會影響司法獨立。因此，上述建議應該可行。

現在就要看美國人民有沒有決心改變自己的政府體制。過去，法國就改過自己的政府體制。法國第五共和的體制就是針對第四共和體制的修訂。聯邦德國在第二次世界大戰後，也增加一些憲法的設計以克服以前魏瑪共和國的政府體制內部的缺陷。只有英國政體系統沒有做過明顯改動。英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭都沒有改革政體的需要。但是，美國似乎已走到要改革政體的十字路口。

美國的三權分立體制弱化了國會的作用。以英國議會內閣制為代表的議會內閣制的最大優點就是國會在政府的運行中居於主導地位。這也是民主體制的最大特色。弱化國會，而突出行政機構的地位，包括凸顯總統的宰制地位，會出現更多問題。原因就在於，總統具有雙重人格。他既是國家的代表，也是執政黨的代表。而在國會，由於多種黨派共存於一個機構而削弱了那個雙重人格。國會內部的表決程序實在是避免那種不同黨派各持一端的僵局的最有效手段。美國政體改革的決定性一環就是要發揮表決機制的作用。除此之外，沒有他途。