谈谈美国民主体制运行遇到的问题

观察家们认为，美国民主体制的运行遇到一些问题。最突出的是，当美国政治生活中的两大党民主党和共和党分别掌控国会和行政机构的时候，由于两大党经常因为理念不同或利益追求不同而互相争吵，无法达成一致意见。由于国会通过议案经常需要两大党的较力而且也需要总统最后批准签字，两大党经常互不相让。国会经常无法通过一项议案。由于一党追求的议案被另一党阻挠，该党经常报复另外一党。有时，会利用国会批准行政机构经费的议案的时候，双方僵持不下，而导致联邦行政机构关门，令联邦行政机构的机器停摆。

我的印象是，这样的情况已经断断续续持续了几十年。有些分析家认为美国的民主体制遇到了问题。例如，有人认为美国的政治生活有极化现象。两大党都走极端，互不相让，不会妥协。广义上的政府体制内经常出现政治僵局。没有看见哪些政治家提出过能够彻底解决这个问题的方案。本人也感到奇怪。

作为一个学政治学的人，本人的直觉是，出现所述美国民主制度运行遇到问题既有现实的原因，也有历史的原因。从历史原因说，美国现在的民主体制运行遇到问题的根源可能还在于法国思想家孟德斯鸠的三权分立学说。孟德斯鸠是17-18世纪的人。他提出三权分立学说的时候，还没有出现现代社会的政党政治。虽然古代也有“朋党”一说，但那是派系政治，与现代民族国家内的政党政治不是一回事。所以，孟德斯鸠没有预见到现代政党政治参与到国家机器的运行。孟德斯鸠的三权分立学说的着眼点是分权与制衡。认为只要立法、行政和司法三权分立，就可以互相制衡，可以阻止掌权者滥用权力。孟德斯鸠没有想到，现代政党会互相把持一个权力机构，并利用制度赋予的权力，互相争斗，谋求自己的私利。

美国的立国先贤们设计美国的联邦政府体制的时候受到孟德斯鸠的思想的影响。他们当时也没有预见到现代政党政治的出现。美国的第一任总统华盛顿退休的时候还发表告别演说，告诫美国的政治家不要搞政党政治，认为政党政治会撕裂国家。据说，英国人最初设计自己的议会内阁制的时候也没有考虑政党政治的需要。就是说，迄今为止，西方国家的政体的设计最初都没有考虑政党政治的需要。所以，出现政党政治对原来的体制设计构成挑战应该是一个不争的事实。

个人认为，美国需要调整自己的联邦政府的体制才能解决这个问题。应该设立类似法国的半总统制，先让人们在国会内部解决政治分歧。通过国会内部的表决机制及少数服从多数的原则，消除不同党派僵持不下的状况，并且要内阁政府对国会负责。就是设立内阁总理，对国会负责。总统居于比较超脱的地位。如果总统与国会有分歧而僵持不下，再通过公民复决予以裁决。这样，就不会出现两个党长期各把持一个部门而拒绝妥协，造成政府机器停摆。

也就是说，美国的三权分立体制不能完全应付政党政治的需要。政治体制需要改革。美国的政治学家应该给美国的政治家或政府提供自己的解决方案。但是，似乎没有看见有哪些美国的政治学家提出过什么解决方案。也有可能他们提出过自己的建议。本人不知道。但是，本人估计，除非美国修改政府体制，将现在的总统制该为类似于法国的半总统制或甚至改为类似乎英国的议会内阁制，美国无法解决上述的问题。

分权制度的要害是司法独立。只要能保证司法独立，行政与立法不那么清楚划界和分立也不会对政体的运行产生多大影响。当然，这里有个先决条件：人们的心目中法律具有至高无上地位。事实上，三权分立体制之所以能运行无恙的原因是，人们对法律最高权威的认可。以前，人们的心目中只有上帝具有无上权威。自从政教分离以后，法律的权威取代了上帝的权威。这才是三权分立得以运行的原因。但是，在议会内阁制国家内，立法和行政并没有截然分开，法律仍然具有独立地位。所以，修改行政与立法的关系，也不会影响司法独立。因此，上述建议应该可行。

现在就要看美国人民有没有决心改变自己的政府体制。过去，法国就改过自己的政府体制。法国第五共和的体制就是针对第四共和体制的修订。联邦德国在第二次世界大战后，也增加一些宪法的设计以克服以前魏玛共和国的政府体制内部的缺陷。只有英国政体系统没有做过明显改动。英国、加拿大、澳大利亚和新西兰都没有改革政体的需要。但是，美国似乎已走到要改革政体的十字路口。

美国的三权分立体制弱化了国会的作用。以英国议会内阁制为代表的议会内阁制的最大优点就是国会在政府的运行中居于主导地位。这也是民主体制的最大特色。弱化国会，而突出行政机构的地位，包括凸显总统的宰制地位，会出现更多问题。原因就在于，总统具有双重人格。他既是国家的代表，也是执政党的代表。而在国会，由于多种党派共存于一个机构而削弱了那个双重人格。国会内部的表决程序实在是避免那种不同党派各持一端的僵局的最有效手段。美国政体改革的决定性一环就是要发挥表决机制的作用。除此之外，没有他途。