從蘇格蘭獨立公投看英美法制之演進

轟動一時的蘇格蘭公投早已結束了，結果大家都已知道，這裡就不多說了。公投英文裡為Referendum，是一個非常近代的概念。在美國，公投是二十世紀初進步主義運動的一個產物。當時，工業革命給美國社會帶來諸多負面影響，進步主義運動便是針對這些負面影響，要求改革的社會反映。進步主義運動起源於民間，政府既是改革的對象也是改革的積極參與者。老羅斯福總統，威爾遜總統等曾經都是這一運動的領導者。這一時期改革所涉及的面很廣，經濟、政治，市政建設，勞資衝突，企業壟斷，環境保護，食品安全等等無所不包。在政治上的改革主要有以下幾點。1，Recall，Recall在字面上的意思就是收回，回收。現在人們熟悉的微信軟件就有Recall功能。發了帖以後感覺不滿意了，後悔了等等，可以用Recall把帖子收回取消。在政治上 ，Recall就是選民對官員不滿意了，可以依法律程序要求重選。在美國，彈劾是罷免總統，聯邦法官的機制，Recall則是罷免州長、市長等官員的機制。最近十餘來年較為轟動的Recall搞過兩次。一次是2003年Recall當時加州州長，成功了。另一次發生在2012年，威斯康星州一部分選民要求recall即罷免現任州長，結果州長獲得的票數比第一次當選時更多，Recall失敗。2，參議員直選。美國憲法制定時，規定國會眾議員由民眾直選，參議員則由各個州議會選舉產生。這一狀態直到1913制定的憲法第十七修正案才得以改變。該修正案適應當時民意，規定參議員必須由選民直接選舉產生。3，Initiative，和 4，Referendum。Initiative即倡議，Referendum，如前文所說，即是公投。這兩者之間有着很密切的關係。通常是由民眾就某一問題發起某項立法倡議（Initiative），爭取到法定人數簽名支持後，依照法律程序由選民投票或Referendum（公投）決定是否接受這一立法倡議。在民主國家，立法一般都是州議會或者國會的職能。Initiative和Referendum（公投）則是民眾直接立法的一種形式。在選舉投票時，選票上方通常是候選人名單，下方有時就有一些需要公眾投票表決的題案。最近以來的Initiatives或者公投往往與同姓戀婚姻，大麻合法化一類非常私人的問題有關。大概這一類私人愛好，州議會或者國會不好說什麼。至於國家的分與合，更不適合由國會，議會中少數幾個人說了算，公投於是成為人們認可的決定國家前途的一種方式。有人說美國號稱最民主的國家，有號稱最完善的憲法，怎麼就沒有依靠選舉或公投制止當年（1860年代）內戰的發生呢？從而否定憲法和民主機制的作用。上面已經解釋過了，公投是一個非常近代的現象。 用二十世紀才出現的觀念要求十九世紀中期的人，顯然是牛頭不對馬嘴。試問在十九世紀五十、六十年代，不要說美英，世界上又有那一個國家，那一個地區搞過什麼公投？

關於憲法和美國內戰的關係，還有一點很多人都不太清楚。我們知道美國有個權利法案，即憲法中前十個修正案，但很少有人知道在美國內戰之前，權利法案一般解讀為限制聯邦政府權力，並不能約束州政府。權利法案第五條即憲法第五修正案規定政府不能任意剝奪人的生命、自由和財產，這一法案與南方奴隸制度的現實格格不入，但因為上面所說的理由，聯邦政府當時並沒有要求南方廢除奴隸制度（從而避免內戰悲劇）的憲法依據。相反，南方叛亂諸州打着保護＂州權＂旗號，則有一定憲法依據。當然，林肯和聯邦政府維護國家統一，同樣也有憲法依據。內戰結束之後，國會中的北方議員也意識到憲法和權利法案的缺陷，於是先後制定通過了憲法第十三，第十四和第十五修正案，分別廢除奴隸制，重申保障個人生命、自由和財產安全，以及給予黑人選舉權等等。其中第十四修正案中保障人的生命、自由、財產條款不過是重複權利法案中第五條的部分內容。但第十四修正案加了兩個關鍵字：No states...... 即沒有任何州可以在未經正常法律程序情況下任意剝奪人民的生命、自由和財產。自內戰以後，權利法案逐漸應用到美國各個州。這就是在一個民主法制國家，如何通過不斷健全和完善法制化解社會矛盾和衝突。還有件事也可以提一下。以前在國內讀歷史時，美國內戰後的上述三項憲法修正案在課堂、教科書中往往一筆帶過，而對林肯總統發布的黑奴解放宣言着墨較多。解放宣言固然是一份偉大的文獻，但按美國政府立法和行政程序而言，仍然只是一項總統的行政命令，換個總統隨時都可能被取消的。所以一定得通過立法從根本上廢除奴隸制度，保障個人自由和權利。如今解放宣言主要在書本上可以看到，而集合了解放宣言之自由平等精神和廢奴運動智慧的第十三，第十四，第十五修正案則依然指導着美國國家和社會的運作。

最後再回到本文開頭的蘇格蘭公投和英國的態度。在18世紀美國獨立戰爭前幾年，英國對北美殖民地人民的自治要求粗暴鎮壓。當年，大多數殖民地人民並無獨立要求，當時流行的口號是沒有殖民地人民在英國議會中的代表權，英國政府就無權對殖民地人民徵稅或立法。殖民地人民無非是要求英國政府尊重當地人民的自治權。這一訴求並不是北美殖民地發明的，而是直接來自當時已是君主立憲的英國，即統治者的權力必須得到被統治者同意和認可的原則。武力鎮壓最終導致獨立戰爭。人們對北美獨立戰爭對美國的影響很清楚，但往往忽視對英國未來殖民政策的影響。我覺得正是因為處理北美殖民地事務的失誤和北美獨立戰爭的結果，英國在後來處理加拿大，澳大利亞、新西蘭等殖民地，甚至香港的行政管理上都變得較為明智。從二十百年前你死我活的北美獨立戰爭到今天對待蘇格蘭獨立公投的理智和寬容，英美的民主法制體制走過一個漫長的歷程，變得更加成熟了。

啟明 2014.09.25.