中国时隔16年大幅修订《国防动员法》，首次界定国防动员，是将“经济和社会实力转化为国防实力”，并把先进技术与新兴领域力量纳入其中。图为解放军仪仗队。 （路透社档案照片）

中国时隔16年大幅修订《国防动员法》，首次界定国防动员是将“经济和社会实力转化为国防实力”，并把先进技术与新兴领域力量纳入其中，凸显一套从军队、地方政府到企业与科研机构，平时掌握资源、战时迅速转换的动员体系正进一步法制化。

受访学者认为，此次修法首先是填补2015年军改和此后国防动员体制改革造成的法律落差；解放军近年持续反腐，也暴露装备等领域的治理问题。俄乌战争等战事则凸显，现代战争比拼的不只是前线兵力，也包括科技、运输、工业产能和社会支撑长期战争的能力。

中国全国人大常委会会议本周审议《国防动员法》修订草案。这是现行法律自2010年施行以来首次大幅修订，涉及组织领导、军地协调、动员准备与实施等多项制度。 

这次修法首次为“国防动员”作出法律定义，指的是“为了应对国家主权、统一、领土完整、安全和发展利益遭受威胁，国家依法采取必要的措施，保障平战快速转换，将经济和社会实力转化为国防实力”。修订草案也增加有关数据收集、使用与安全管理，以及推进先进技术应用、发展新兴领域国防动员力量等内容。

这场国防动员的改革已酝酿多年。2019年中共中央决定深化国防动员体制改革；2021年全国人大常委会决定，改革期间暂时调整《国防动员法》等法律中涉及领导管理体制、军地职能配置、工作机构和动员资源指挥运用的部分规定。

各地挂牌成立国防动员办公室

组织上的实际调整也早于这次修法。自2022年底至2023年，各地省、市、县级国防动员办公室（下称国动办）陆续挂牌。官方2023年底总结称，多个省、市、自治区国动办在原人民防空办公室基础上挂牌运行。

这次修法也进一步理顺军地权责，规范县级以上政府部门与军事机关各按职责负责动员工作；国家及地方国防动员委员会则承担组织、指导和协调职能。

换言之，修法更像是把此前数年已展开的组织改革进一步纳入法律框架。

台湾国防安全研究院国家安全研究所研究员沈明室接受《联合早报》访问时分析，这套改革与2015年军改后暴露的军地权责问题有关。

他说，这次修订“主要就是军改以后，它有一些体制有所谓的军地不衔接”，包括军队与地方各自负责什么，以及整体国防动员究竟由谁承担责任。

沈明室认为，地方国动办建立后，重要变化是让地方行政体系与军事系统形成更常态化的业务对接，“把这些业务部门、幕僚部门跟执行部门整个连接起来”，让规划协调与具体执行更有效串接。因此，与过去相比，修法过后“它的指挥链会更清楚”。

学者：反腐是强化国防动员领导的背景之一

除了军改造成的制度落差，近年解放军的反腐也提供另一个观察角度。

从前国防部长李尚福到装备系统，中共近年军队整肃多次触及装备领域。官方2024年宣布开除李尚福党籍和军籍时，就指他“严重污染军队装备领域政治生态和行业领域风气”。 

此后两年间，中国陆续颁布《军队装备保障条例》、《军队装备领域职业道德行为规范》；上个月也由六部门联合出台新规，严禁在线上线下公开销售军队退役报废的各类装备及部件；本周又公告征集火箭军部队违规采购问题等。种种迹象显示，装备采购领域反腐并未停歇。 

虽然官方并未把反腐列为此次修法原因，不过，淡江大学国际事务与战略研究所副教授林颖佑认为，这仍是理解北京强化国防动员领导和规范的一个背景。

现行《国防动员法》规定，国家国防动员委员会在国务院、中央军委领导下组织、指导、协调全国国防动员；这次修法则改为在“党中央集中统一领导下”履行上述职能，进一步突出党对国防动员体系的领导。

林颖佑指出，中共体制原本就是“党指挥枪、党管一切”，但近年军队弊案涉及装备等领域。“或许是原本的（动员）制度出了一些贪腐的弊端，导致它现在必须要去做这样的调整。”

国防动员本身涉及大量物资、装备和民间资源的掌握、调度与征用，也恰恰是这次修法着力完善的环节。

草案进一步明确国防动员潜力统计调查对象须真实、准确、完整、及时提供资料，并规范相关数据收集、使用和安全管理。

对此，沈明室解读：“平战转换最核心的关键就是，你了不了解你的动员潜力或者动员物资有哪些？那些东西到底在哪里？”

他举例，如果能掌握作战区域有多少民用无人机和操作员、具备运输能力的滚装船，以及哪些工厂能生产特定晶片或军需零件，战时便能更快完成定点征用。

草案还新增“国家推进先进技术在国防动员中的应用，发展新兴领域国防动员力量”。不过，官方尚未逐项界定所指领域，人工智能、无人机或低轨卫星等是否及如何纳入，仍须观察后续配套。

林颖佑认为，在经济承压之际，北京有更充分的理由去利用民间研发、资本和市场支撑国防建设；过去军民融合较受关注的是航天科技，如今无人机、人工智能和机器人等民间技术的重要性提高，“这些相关法规，也是因应‘新质战斗力’要求”。

至于这次修法是否意味北京正为台海战争加速准备，沈明室认为，朝鲜半岛、中印边境、南中国海或台海发生冲突，都可能需要国防动员，因此修法具有普遍性；但若发生台海高强度冲突，这套制度将有直接作用。

他说，一旦外部力量介入，“肯定不是两三天就结束了，所以更需要动员”，商船、滚装货轮及民间通信等资源，都可能成为维持后续作战能力的一环。