今年6月，马来西亚执法官方在吉隆坡国际机场查获72台走私出境、装有先进人工智能（AI）；此前不久，印度尼西亚于2月与美国达成互惠贸易协议，在标准互认、知识产权保护、国有企业规制和出口管制等敏感领域作出诸多让步；与此同时，美国正全面升级对中国商品经由越南转运以规避关税和原产地规则的审查力度。

这三起看似孤立的事件，都指向同一个结构性变化：过去10年，中美博弈将大量的制造业产能、外商投资和贸易订单推向东南亚；而如今，东南亚国家不得不频繁向美国证明，自己的出口产品究竟使用谁的零部件、技术遵循谁的标准，甚至国内产业政策正与中国哪一套规则接轨。

东南亚依然极力避免“选边站”，但维持这种战略中立与政策回旋空间的代价，正变得越来越昂贵。

地缘政治红利大缩水

中美2018年爆发贸易战以来，越来越多跨国企业开启“中国+1”战略，把产品的组装、加工和面向欧美市场的出口环节延伸到东南亚各国，同时继续高度依赖中国的零部件、原材料、生产设备和成熟的供应商体系。 

得益于这一产业大转移，东南亚成为全球供应链重构的核心受益者。2018年至2025年，越南对美出口总额从491亿美元飙升至1939亿美元，猛增近三倍；同期，泰国对美出口总额也实现近两倍的强劲增长。

越南是获得最多中美贸易战红利的国家，许多跨国制造业企业将工厂从中国搬迁过来，图为胡志明市的一家服装厂。（档案照片）

2025年进入特朗普第二个总统任期，大国博弈也进入新阶段，这套“中国制造、东南亚组装、出口欧美”的供应链模式并未完全失效，但游戏规则已经发生质变。

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深研究员黎洪和接受《联合早报》访问时分析，华盛顿去年7月曾威胁，将对被认定为经由越南转运的中国商品征收40%的惩罚性关税。由于目前美国对中国商品的平均有效关税约为41%，因此越南作为产业转移承接地的成本优势依然显著。 

然而，更严峻的挑战并不在于关税，而是背后的穿透性规则。黎洪和指出：“美国目前仍未明确如何界定原产地和转运，同时华盛顿正试图限制东南亚制造商品中的中国成分。这表明美国正针对‘中国制造、越南组装’这一模式采取更广泛的围堵。”

对跨国企业而言，它们固然需要更有韧性的供应链，中国企业也势必会继续向东南亚拓展投资。中美博弈带来的地缘红利没有完全消失，但获取红利的门槛已明显抬高。东南亚国家如今不仅要回答“产品在哪里生产”，还要清楚交待“谁投资、谁提供零部件、使用谁的技术”。 

美国针对关键战略产业划红线

中美经济博弈的升级，并不意味着东南亚国家将被切成两个互不往来的平行经济阵营。现实商业逻辑已经证明，如果美国强行切割所有与中国供应链有关联的东南亚产业，它须承担的代价非常高昂。因此，在消费电子等通用民用产业领域，出现全面脱钩的可能性依然有限。

澳大利亚智库洛伊研究所印太发展中心研究员沃克（Robert Walker）受访时说，真正值得警惕的，是战略性关键产业开始出现选择性的碎片化，甚至局部脱钩。

马来西亚是全球重要的晶片封装和测试产能中心，存储晶片巨头美光在槟城峇都加湾的工厂，是它在马来西亚规模最大的设施。（档案照片）

首当其冲的是半导体、数据中心和人工智能等前沿高科技领域，这些领域最容易受到大国不断扩大的出口管制、投资安全审查，以及原产地规则的直接冲击。

以马来西亚的半导体产业为例，马国占据全球半导体封装和测试产能的约13%，凭借成熟的电子产业基础、开放的投资环境和相对中立的经贸定位，吸引了英特尔等跨国企业投资。

如今，随着美国要求盟友及伙伴全面加强对先进晶片流向中国的管控，马国很难继续仅仅作为中立的加工和转运中心，而被迫承担起严苛的供应链合规与产品流向审查责任。 

去年7月，马国政府宣布，所有美国原产高性能AI晶片的出口、转运和过境，都必须事先取得马国贸易监管部门的许可。同时，马国官方也开始调查多起涉嫌违法转运受管制先进晶片及服务器的案件，以表明履行合规义务的决心。

关键矿产是另一条硝烟弥漫的战线。作为全球最大的镍产国，印尼镍矿产业与中国资本深度绑定，中资企业控制着当地约四分之三的镍精炼产能。

这使得印尼处在中美关键矿产博弈的交汇点。美国与印尼今年2月签署的互惠贸易协议就涉及矿产领域，例如要求外资矿产加工设施遵守印尼官方颁布的采矿配额，严格限制超额生产；双方还同意加强相关关键矿产的出口管制和投资安全合作。

沃克指出，半导体和关键矿产的供应链高度集中，因而更容易成为大国施压的工具。“一旦某个国家被排除在这些关键供应链之外，它所遭受的影响可能非常严重。这既是一种难以接受的脆弱性，也是一种极具诱惑力的地缘 政治筹码。”

此外，这两个领域也是许多军民两用产品和技术不可或缺的基础投入。沃克强调，一旦涉及军事能力，地缘政治考量自然会凌驾于商业逻辑之上。

南苏拉威西省索罗阿科（Sorowako）拥有印尼最大的露天矿场，矿场由印尼淡水河谷公司掌控，每年产出约7万吨镍锍。（档案照片）

更值得东南亚国家警惕的是，美国的贸易政策正从关税谈判，扩展为一整套经济安全规则。

印尼与美国的互惠贸易协议虽然将对等关税从32%降至19%，但作为交换，美国提出的要求已远远超出关税减免的范畴。

澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院研究员阿里安托（Arianto Patunru）受访时说，这份互惠贸易协议体现了美国贸易政策的广泛转变，即市场准入不再是无条件的，而是日益与目标市场国在监管政策、产业政策和经济安全层面的制度性承诺紧密挂钩。

他指出，根据协议，印尼须在产品成分要求、进口许可发放、投资规则、数码贸易、知识产权保护、劳工标准和环境保护等领域调整国内法律规则，并在出口管制、投资安全审查和防范转运等问题上与美国保持高度协调。

协议甚至延伸至经济与国家安全，以及印尼与第三国的经贸交往。印尼须在敏感技术和关键商品上与美国出口管制接轨，并确保印尼企业不会去填补美国实施管制后留下的市场空白；若印尼今后与“被美国认定危及其重大利益”的国家签署新的双边自由贸易协定或优惠经济协议，美国还可以重新评估美印协议，甚至在磋商失败后终止协议，恢复原来的对等关税。 

2月19日，印尼总统普拉博沃（左）与美国总统特朗普（右）在华盛顿签署《美印互惠贸易协议》。这份协议引发了可能压缩印尼战略自主空间的质疑。（美国贸易代表办公室 新闻处）

在关税高压下推进改革 可能压缩战略自主空间

有观点认为，这份互惠协议有助于倒逼印尼改善政策反复和监管不稳定的问题，长期来看将惠及企业、消费者，以及印尼整体竞争力。然而也有声音担忧，这种在外部关税高压下被动推进的改革，可能压缩印尼作为主权国家的战略自主空间。

阿里安托认为，这种担忧是合理的，但也强调真正的战略自主是指保留自主抉择与制度调整的能力，而非将本国经济与外部竞争隔绝开来。对于有益的结构性改革与不必要的政策空间让渡，应当予以理性的区分。

“战略自主并不意味着必须保留每一项当地成分要求、进口限制或歧视性法规。其中一些政策本身就成本高昂、缺乏可预期性且成效有限，即使不是因为美国施压，印尼也应从自身利益出发作出改革。”

若要保留回旋空间 必须提升产业能力

面对日益复杂且具约束力的国际贸易和经济安全规则，东南亚国家若要保留自身的政策回旋空间，归根结底须提升自身产业能力和不可替代性。

7月23日，亚细安—日本部长级会议在菲律宾马尼拉大都会举行。亚细安倡导经济一体化已有数十年，整合程度比以往大幅提高，但若想实现更长远的目标，还须诸多努力。（路透社）

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员李峯锦受访时指出，亚细安大多数国家希望吸引更高质量的投资，但能否真正接住这些高端资本，取决于各国的自身能力，尤其是人力资本的储备。他认为，一个国家要真正迈向供应链更高价值的生产环节，往往需要至少20年时间的积累。

因此，东南亚各国的首要任务是夯实产业基础和提高附加值。例如，尽管越南已建立起相当庞大的制造业平台，但产业形态仍高度集中在较低附加值的组装环节。越南仍缺乏足够的工程人才、成熟的当地供应商和自主技术。 

这离不开长期和稳定的政策支持。李峯锦说：“政府须制定长期政策，提高劳动力的技能水平，并维持有利于吸引外国投资的稳健宏观经济政策。”

其次，东南亚各国也在分散出口市场、资本来源和技术渠道，降低对任何单一贸易伙伴的过度依赖。

马国近年利用《跨太平洋伙伴全面进展协定》（CPTPP）、与阿拉伯联合酋长国签署的《全面经济伙伴关系协定》等协议拓展中美以外的出口市场，去年对墨西哥、加拿大等市场的出口就明显增加。

印尼则在去年与卡塔尔投资局设立40亿美元联合投资基金，同时与澳大利亚和中国的主权财富基金合作。

在可预见的未来几年，东南亚多数国家仍会选择同时与中美两国保持深度合作，并在不同领域根据自身利益作出不同的选择。各国能否继续“不选边”，最终取决于手中有没有足够多外部大国需要、且短期内无法轻易替代的产业筹码。

亚细安一直在积极扩大“朋友圈”，丰富出口市场和资本来源。图为2025年5月27日，第一届亚细安—海湾合作委员会—中国峰会在马来西亚吉隆坡举行。（档案图片）

东南亚可优势互补 把“五张牌”打成一手好牌

如果把东南亚看成一个整体，它其实并不缺少完整产业链所需的大多数关键要素。以越南、印尼、菲律宾、马来西亚和新加坡为例，五国各有无可替代的产业长板和独特的经济发展模式。

越南的优势在于拥有规模庞大和成本竞争力的制造业，以及近年来迅速扩张的电子和半导体下游产业基础。黎洪和指出，越南的结构性短板在于缺乏大规模的关键矿产资源、深厚的资本市场，以及先进的设计能力，“这些短板可以由其他亚细安经济体补上”。

自然资源则是印尼的强项。阿里安托说，印尼在为区域制造业和清洁能源转型提供关键矿产等资源的同时，还依托其庞大人口的消费市场，构筑东南亚最具潜力的终端消费腹地。

亚细安成员单打独斗 离“五合一”愿景尚远

其他三国则分别补齐产业链的其他核心环节：新加坡拥有资本、研发实力和高端技术能力；马国拥有成熟的半导体产业生态，尤其在封装和测试方面；菲律宾则拥有较强的服务业，可以支撑制造业外围的数码服务和后台业务。 

如果能将这些优势组合起来，亚细安实际上具备构建更完整、更具韧性的区域供应链所需的大部分要素。

7月24日，菲律宾副外长拉扎罗在马尼拉举行的亚细安外长会议期间，于《东南亚友好合作条约》签署50周年纪念活动上发表讲话。（路透社）

?　　经过数十年的区域经济一体化建设，亚细安的整合程度已显著高于以往任何时期，但要真正实现“五合一”的宏伟愿景，依然面临不小的现实阻碍。

新加坡韩礼士基金会贸易政策主管埃梅斯（Deborah Elms）受访时指出，阻碍区域深度整合的瓶颈依然普遍存在，包括繁琐的跨境物流和通关壁垒、各成员国间监管标准和政策不一致，以及服务业市场封闭或碎片化。“这些因素增加了企业在亚细安不同国家开展跨境业务的难度和成本，进而削弱整个区域对投资者的吸引力。”

这一进程还面临 政治层面的考验。亚细安讨论区域经济一体化已经数十年，但各成员国在实际招商引资中却往往各自为政，为了争取同一类外资制造业项目而展开激烈的内耗竞争。 

2024年，亚细安区域内部贸易出口仅占总出口的22.5%，进口占比也仅为20.3%，区域内循环水平依然偏低。

黎洪和直言，亚细安当下须作出一个关键抉择：“各国是继续为争取个别投资而互相竞争，还是开始将彼此视为同一供应链中的互补环节？这个选择的重要性，可能不亚于如何处理与中国和美国的关系。”

若单打独斗，多数亚细安成员国很难独自形成覆盖资源、制造、技术、资本和服务的完整产业体系。埃梅斯认为，现在正是亚细安兑现建设“一体化制造和生产基地”承诺的最适合时机。

她说：“当前，全球投资者都在积极寻求业务多元化，各国政府也希望增强供应链韧性。在这种情况下，如果亚细安能够进一步深化内部整合，很可能带来强劲的经济增长。”

越南不必强求拥有印尼的丰富资源，印尼也无须全盘复制越南的制造体系，关键在于能否通过制度纽带将这些分散的互补优势无缝连接。对东南亚而言，最现实的路径，是把这五张牌打成一手好牌。