斬首伊朗獨裁專制暴君與美國總統的戰爭權限

--《坎貝爾 訴 克林頓案》--

美伊戰爭已經進入第二周。現代戰爭的特點是開戰容易休戰難。高科技戰爭就是在打鈔票戰。美國國會唱高調嗆唐納德.川普總統，也順便把傑弗里.愛潑斯坦醜聞的野火臨時冷卻一下。

美伊戰爭只能暫時的轉移大眾焦點視線，但無法把傑弗里.愛潑斯坦醜聞案件關閉。

美國參眾兩院的議員叫歸叫，但沒有一位到法院採取司法行動來挑戰唐納德.川普的所謂非法行動---因為有《坎貝爾 訴 克林頓案(Campbell v. Clinton)》判例的障礙。

《1973 年戰爭權力決議(War Powers Resolution）》賦予美國總統的出兵權限：美國總統可以在未經美國國會授權的情況下出兵最多六十天，另加三十天 的撤軍期，總共有九十天的自由軍事權。超過這個期限必須獲得美國國會授權，否則依法應撤軍。

美國法律即使如此的詳細規範美國總統的戰爭權限，但鮮有美國總統搭理這個制度的案例。

多位美國總統在未獲美國國會授權下進行海外軍事行動，比如巴拿馬、利比亞、敘利亞、南斯拉夫等，美國國會往往缺乏有效手段強制美國總統撤軍。

2020年1月8日，筆者發表了一篇關於美國總統戰爭權限的文章，引起多位好友的興趣，經常用來作龍門陣的話題。

舊文新讀，恰逢同樣戰爭危機，依然沒有被時間淹沒道理，依然值得參考。

2020年，唐納德.川普總統謀定而動，出手斬首伊朗伊斯蘭革命衛隊聖城旅司令卡西姆.蘇萊曼尼(Qasem Soleimani)，馬到功成，將之絞割成肉泥，模糊得只剩下一根指頭。

伊朗報復，向美軍基地發射飛彈，尚無官方傷亡報告。

因磨槍走火而引發戰爭隨時發生，美國總統的戰爭權限又再度成為世人關心的焦點議題。

筆者在多年來，寫有多篇關於美國戰爭與總統戰爭權限的文章，摘要數段，與讀者分享：

“從歷史的演化來看，美國非但不懼怕戰爭，而且迷戀戰爭。美國自開國之前1774年的獨立戰爭，至開國後至今的兩百四十六年間，只有十六年沒有戰爭，其餘的兩百三十四年全處於戰爭狀態中。

美國歷任的四十六位總統全是戰時總統，沒有一位是和平總統。因而美國人常以總統候選人有否應付危機能力為主要的投票標準，所謂應付危機也者，就是應付各種戰爭的能力。

在美國歷史上共有五次由國會宣戰的紀錄：

第一次是：1812年的對英國戰爭;

第二次是：1846年的對墨西哥戰爭;

第三次是：1898年的對西班牙戰爭;

第四次是：1917年的第一次世界大戰;

第五次是：1941年的第二次世界大戰。

國會沒有宣戰但批準的戰爭有十二次：

第一次是：1798年對法國的准戰爭；

第二次是：1802年對的黎波里第一次芭芭里戰爭(First Barbary War)；

第三次是：1815年對阿爾及利亞的第二次芭芭里戰爭;

第四次是：1859年對巴拉圭的報復戰爭;

第五次是：1914年對墨西哥的占領維拉克魯斯戰爭(Occupation of Veracruz War);

第六次是：1918年對俄羅斯的戰爭;

第七次是：1958年對黎巴嫩的危機戰爭;

第八次是：1964年對越南的戰爭;

第九次是：1983年的多國出兵黎巴嫩戰爭;

第十次是：1991年對伊拉克的沙漠風暴戰爭;

第十一次是：2001年對阿富汗的持久自由行動戰爭(Operation Enduring Freedom);

第十二次是：2003年對伊拉克的新黎明行動(Operation New Dawn)等軍事戰爭。

由聯合國通過制裁或戰爭議案而由美國國會掏腰包埋單的有七次：

第一次是：1950年的韓戰；

第二次是：1978年的黎巴嫩戰爭；

第三次是：1990年的海灣戰爭；

第四次是：1993年的波斯尼亞戰爭；

第五次是：2003年的第二次黎巴嫩戰爭；

第六次是：2004年的海地政變戰爭；

第七次是：2011年對利比亞的奧德賽黎明行動戰爭(Operation Odyssey Dawn)。

美國政府對於打仗是駕輕就熟，是毫不猶豫的。自開國以來，不宣而戰的軍事衝突共有一百二十五次之多，包括最著名的五次是：

第一次是：1799年的美法戰爭；

第二次是：1898年的美菲戰爭；

第三次是：1927年的尼加拉瓜戰爭；

第四次是：1950年的韓戰；

第五次是：1999年的南斯拉夫戰爭。

美國政府對外打仗強硬，對內戰爭也不手軟。開國以來，在國內對美國自己人的戰爭不下百次。

其中為了爭奪土地而對美洲土著印第安人的屠殺和戰爭，從開國之前的殖民地時代至目前為止，特大規模戰爭有二十八次，有案可稽的內戰案例有六十五次。

目前美國在全球三十八個國家建立了大約有一千一百八十個軍事基地。而這些海外的軍事基地，唯一目的就是在準備戰爭，執行戰爭，用武力維持和平。

在人類歷史上，從來沒有一個國家擁有如此強大的軍事力量。美國為隨時發生的戰爭而準備的策略，是周全而驚人的。美國的軍事費用，占全球總軍事費用的38%，比中國的10%還要超出28% 。

請看看美國國徽的設計，就知道美國對軍事和武力的立場：兩隻鋒利的白頭鷹爪子，一隻抓着利箭，一隻握着橄欖枝，利箭代表着武力，橄欖枝象徵着和平。

其哲學意義非常清楚：和平需要武力來執行，沒有武力的和平是偽和平，是一種不會長久的假和平。

縱觀世界各國的歷史，沒有任何國家有着像美國一樣豐富的戰爭經驗。

美國在戰爭中成長，在戰爭中生存，在戰爭中壯大，在戰爭中稱霸，也在戰爭中傲視天下，當年如是，如今依然，一部美國建國史就是一部擴張領土版圖戰爭史。”

僅從名稱上就可看出美國人對戰爭是認真而重視的。建國前並沒有國防部，稱之為戰爭辦公室(War Office)或戰爭部(War Department)，建國後而稱之為美國戰爭部(United States Department of War)，主要的業務是管理陸軍，其最高領導隸屬美國總統四大內閣之一。

1798年，美國國會授權成立海軍部，歸編為美國戰爭部的附屬部門之一。

1947年成立美國空軍部亦歸美國戰爭部領導。1947年9月18日在《國家軍事機構法案(National Military Establishment Act)》授權下，易名為國防部(United States Department of Defense)，一直沿用至今。

美國總統握着的戰爭權力是靈活而龐大的。在過去因為擴軍依法需要美國國會的同意，因而美國總統需要美國國會的合作，美國國會也以之為牽制美國總統戰爭權力的籌碼。

現實的發展使這種情況不再存在，目前美國的軍力，已經足可應付同時發生的兩場全球性戰爭，因而美國總統更無顧忌地運作戰爭權力。

2013年9月4日，美國參議院外國關係委員會以10票同意7票反對，允許巴拉克.歐巴馬總統在該議案通過後的三十天並於九十天之內，在不得地面進軍的情況下，可以轟炸敘利亞六十至九十天。

即使美國國會通過了此類限制總統戰爭權力的議案，但並不見得有用。

1999年，威廉.克林頓總統在轟炸南斯拉夫科索沃時，六十天時限過後照樣繼續轟炸兩星期，而美國國會毫無作為，也毫無良策。

美國參議院通過了轟炸敘利亞議案，但是同一議案，在美國眾議院裡並不被看好。

美國政治殖民地的英國國會已經拒絕了首相大衛.卡梅倫(David Cameron)轟炸敘利亞的要求，法國正在觀風察色舉棋不定，美國民間輿論則是一片夾雜着謾罵的噓聲，但是這些客觀環境，無法阻止美國總統下令轟炸敘利亞。

基於權力平衡和互相節制的政治倫理原則，《美國憲法第1款第8章》授權美國國會是唯一擁有宣戰權的機構，《美國憲法第2款第2章》授權美國總統為陸海軍統帥。

這條兩百多年前制定的古老憲法，鮮有被現代美國總統尊重和執行的案例。

在白宮和美國國會的權力較勁史上，美國國會也沒有占過上風的記錄。

自從哈里.杜魯門總統立下不通知美國國會就下令介入韓戰的先例以來，沒有一位美國總統再把這條古老的憲法放在眼裡。

1983年10月12日，加勒比海東南面小島國格拉納達(Granada)發生軍事政變，哈德遜.奧斯汀(Hudson Austin)暴力攻打總統府，於1983年10月19日大開殺戒，包括總理莫里斯.彼索普(Maurice Bishop)及其三位總統內閣部長全數遇害。

這種暴行受到全世界的譴責，東加勒比海聯盟(Organization of Eastern Caribbean States)全票通過使用武力干預的議案。

1983年10月25日，羅納德.里根總統在沒有通知國會的情況下，以保護一千名美國醫學院學生與絕不容忍蘇聯和古巴殖民地的暴行為理由，下令七千六百名海軍陸戰隊隊進軍格林納達。

美國直接用武力推翻由蘇俄與古巴背後操控、採用軍事暴力政變上台的偽軍事政府，是為美國歷史上著名的緊急憤怒行動(Operation Urgent Fury)。

美國媒體諷刺美國國會的軟弱和被動說 : 美國國會議員老爺們是從CNN電視上知道美國已經襲擊格林納達的。

這個突如其來的軍事行動，激怒了英國和加拿大也激怒了聯合國大會。

聯合國大會以108票贊成９票反對27票棄權，通過了嚴重譴責(deeply deploring)美國，明目張胆地踐踏國際法律議案，但是到了安理會，卻被擁有否決權的美國否決了。

911恐怖襲擊後，喬治.小布什總統發表著名的先發制人主義(The Preemption Doctrine)新美國國策：為了自衛，美國將在敵人成型前施予致命式的襲擊和摧毀。

先發制人主義不是喬治.小布什總統發明的。1837年，英國在美國領海內因船載提供加拿大叛軍武器已經危害到英國利益為理由，用先發制人主義的手段，擊沉美國戰艦卡羅琳號(USS Caroline)。

丹尼爾.韋伯斯特美國國務卿(Daniel Webster)心領神會，觸類旁通，自此跟着招辦不誤，視之為合乎國家利益的國策之一。

巴拉克.歐巴馬是見風使舵的政客，而不是擇善固執的政治家。2007年他在競選美國總統時，對於喬治.小布什總統統的出兵阿富汗與伊拉克的政策厭惡到了極點。

巴拉克.歐巴馬到處以法學家的身份抨擊說 :

“在美國憲法的約束之下，除了在阻止對國家臨近的威脅外，美國總統沒有單方面發動襲擊別國的權力。歷史三番五次地證明，無論如何那些成功的軍事行動，無一不是被美國國會授權和支持的，最好是在軍事行動前知會並取得美國國會的同意。”

在贏得了掌聲後，巴拉克.歐巴馬看準了美國人民厭戰的微妙心態，於是他搭上了反戰號快車，和靠着“如果我上台就立即結束阿富汗戰爭”的口號，順利地成為白宮的新主人。

可是巴拉克.歐巴馬坐在橢圓形辦公室後一切都變了。兩年前他下令轟炸利比亞卡扎菲政權前，並沒有在事前得到美國國會的同意。

當美國參眾兩院的國會議員們齊齊起鬨後，巴拉克.歐巴馬根本不加理睬，還理直氣壯地告訴他們說 :“我是在執行美國憲法授予我三軍統帥和美國總統處理對外關係的權力。”

第一次世界大戰是從1914年7月28日至1918年11月11日為止，在不到四年的戰爭期間，死亡的參戰軍人超過九百萬名，使美國國會深感美國迫切地需要加強和整頓軍力。

美國國會在1918年5月20日通過了北卡羅萊納州美國聯邦參議員李.奧弗曼(Lee Slater Overman)，擴展美國總統戰爭權力的《部門重整法案(Department Reorganization Act)》，授權美國總統在危機時能夠更靈活地使用武裝力量。

按照美國國會新議案採用提案議員名字來命名的慣例，因而此法亦稱《奧弗曼法案(Overman Act)》。

托馬斯.威爾遜總統根據《部門重整法案》增加了戰爭工業局(War Industries Board)、戰爭勞力局(National War Labor Board)和公共訊息委員會(Committee on Public information)三大部門，自此美國全面動員開始制定全球戰略性備戰軍事國策。

1941年12月7日，日本軍國主義偷襲美國夏威夷珍珠港，舉國震怒，同仇敵愾。

美國國會除了宣布向日本宣戰外，還立即通過美國歷史上第一部的《戰爭權力法案(War Powers Act》。

1941年12月18日，富蘭克林.羅斯福總統將之簽署成法律，斯時，距離偷襲珍珠港僅十一天而已。第二部《戰爭權力法案》在三個月後亦成為法律。

這兩部《戰爭權力法案》延續並加強了《部門重整法案》的精神，賦予美國總統龐大的戰爭權力：

美國政府有權檢查公民與外國的信件與通訊、徵收用作軍事用途的私人土地、建設公私合營國防工業、加速精密武器產量、增加政府部門、充公被判有罪者的財產、大量增加三軍武裝力量、允許美國聯邦調查局建立個人秘密檔案、拘押任何對美國造成危害的公民。

這種扼殺民權的戰爭特權，一直維持到戰爭結束後六個月才失效。

從來對民權運動沒有興趣、滿腦袋種族偏見的富蘭克林.羅斯福，根據這條法律，下達了遺臭萬年的《9066號總統行政命令》，把十一萬在美日裔美國人全部關進了集中營。

公元20世紀50年代，紅色共產主義的狂飆禍害歐亞，美國為了堵截共產主義而相繼陷進韓戰和越戰的泥濘。

林登.約翰遜總統的錯誤越南戰爭策略，造成了美國政府內部與民間輿論的嚴重分裂。

美國國會鑑于越戰的慘痛經驗，以及因美國總統戰爭權力過於龐大而誤國的先例，決定修改《戰爭權力法案》企圖限制美國總統的戰爭權力。

1973年5月3日，威斯康辛州美國聯邦眾議員特克萊門特.薩布洛奇(Clement Zablocki)正式提出修改《戰爭權力法案》議案，得到美國眾議院外事委員會熱烈的反響和支持。

美國眾議院於1973年7月10日以244票同意170票反對通過；1973年7月20日，美國參議院以75票同意20票反對通過；1973年10月4日《戰爭權力法案》議案修改成功。

《戰爭權力法案》議案成功並不能生效，因為送到白宮時被理查德.尼克松總統在1973年10月24日，以明顯地違反了《美國憲法》精神為法理加以否決。

事情並沒有就此結束。由於《戰爭權力法案》是一個以壓倒性票數通過的議案，美國國會決定採取反制功能：

1973年11月7日美國眾議院以284票同意135票反對，成功地推翻理查德.尼克松總統的否決令。

同一天，美國參議院以75票同意18票反對的票數亦反否決成功。

依照美國法律不再需要美國總統簽字立即自動生效，是為《1973年戰爭權力法案》。

《1973年戰爭權力法案》規定：在國會授權或宣戰之前，美國總統不得派遣武裝力量進入國外戰場；如果美國國會沒有授權或宣戰而美國總統對外動用武裝力量的話，美國總統必須在動武后四十八小時之內知會美國國會，美國武裝力量不得駐外超過六十天另加三十天的撤兵時限。

法律歸法律，政治歸政治。1993年11月9日，美國國會決議美國武裝力量必須要在1994年3月31日前撤出索馬里。

威廉.克林頓總統則視而不見聽而不聞，根本不屑以理睬。1999年3月26日，威廉.克林頓總統按照《戰爭權力決議》第三條要求，在出兵後四十八小時年知會美國國會。

美國連同北約對南斯拉夫的戰事持續了七十九天，1999年6月11日，南斯拉夫同意從科索沃撤軍。這個期限超出了美國總統擁有的六十天動武權。

1999年，威廉.克林頓總統下令轟炸科索沃，不但超過了六十天的總統戰爭權限，而且持續轟炸軍事行動長達兩個星期。

這個明顯違法且藐視美國國會的行動，激怒了加利福尼亞州美國聯邦眾議員托馬斯.坎貝爾(Thomas Campbell)。

托馬斯.坎貝爾連同了三十一位反對轟炸科索沃的美國聯邦眾議員，入稟美國華盛頓特區聯邦法院，控告威廉.克林頓總統違憲。是為著名的三權分立《坎貝爾 訴 克林頓案》案例。

1999年6月8日，美國哥倫比亞特區聯邦法院保羅.弗里德曼(Paul Lawrence Fridman)法官裁決說：

“自1999年3月24日起，美國參與了北大西洋公約組織對南斯拉夫聯盟共和國發起的空襲。原告，即26名美國眾議院議員，請求法院宣告總統未經國會授權擅自讓美國參與空襲，違反了憲法戰爭權力條款和《戰爭權力決議》。

被告為美國總統，其已提出駁回本案的動議。經全面審議被告的動議、原告的反對意見、被告的答辯以及雙方律師在1999年6月3日舉行的聽證會上提出的論點，並基於以下所述理由，法院認定原告不具備提起本訴訟的資格。因此，駁回動議予以准許。

本案原告是 二十六名眾議院議員，他們投票反對參議院的聯合決議，該決議授權總統對南斯拉夫聯盟共和國進行軍事空襲和導彈襲擊。

原告起訴威廉.克林頓總統，聲稱他違反了憲法的戰爭權力條款，因為他在國會宣戰之前就開始了空襲，並且在沒有國會宣戰或憲法授權的情況下繼續進行空襲。

這並非意味着立法機關成員在行政機關藐視法律時，就無權訴諸司法機關。但法院將嚴格適用雷恩斯案和科爾曼案的判例，僅在選票無效且政治部門之間真正陷入僵局的情況下，才會認定立法機關成員具有訴訟資格。

就本案而言，法院無法認定原告具有提起訴訟的資格，因此駁回本案。與本意見一致的命令和判決將於當日發布。

特此命令。”

然而《坎貝爾 訴 克林頓案》的裁決，並不是美國國會議員們想要的結果。

基於美國各層美國聯邦法院不受理政治、宗教和羅曼蒂克三種類型案件的司法傳統慣例，美國聯邦法院以“非可由美國聯邦法院審理的政治問題” 與“法院無法認定原告具有提起訴訟的資格”兩大法理駁回，不僅拒絕受理，還將之撤案。

司法訴訟並沒有結束。托馬斯.坎貝爾立即組織了聲勢浩大的律師團，向美國華盛頓特區聯邦上訴法院提起上訴，但又碰了一鼻子的灰：維持原判不變。

《坎貝爾 訴 克林頓案》於1999年10月22日在美國華盛頓特區聯邦上訴法院開庭聽證。

托馬斯.坎貝爾派出了六名華府著名律師：李.海特曼(Lee Haiterman)、喬爾.斯塔爾(Joel Starr)、邁克爾.格林(Michael Green) 、富蘭克林.西格爾(Franklin Siegel)、威廉.古德曼(William Goodman)與詹姆斯.克利馬斯基(James Klimaski)，聯合作業，提起強勢上訴。

美國司法部長威爾瑪.劉易斯(Wilma Antoinette Lewis )、美國司法部副助理司法部長威廉.舒爾茨(William Schultz)、 代理助理司法部長戴維.奧格登(David William Ogden)、 律師馬克.斯特恩(Mark Joseph Stern)和羅伯特.洛布(Robert Loeb)，代表威廉.克林頓總統出庭辯護。

依照慣例，美國華盛頓特區聯邦上訴法院由三位美國聯邦法官聯繫聽證：勞倫斯.西爾伯曼(Laurence Hirsch Silberman)、亞瑟.蘭道夫(Arthur Raymond Randolph)與大衛.塔特爾(David Stephen Tatel)。

2000年1月18日，美國華盛頓特區聯邦上訴法院頒布裁決結果。

勞倫斯.西爾伯曼法官在裁決書中說：

“以加利福尼亞州眾議員湯姆.坎貝爾為首的多位國會議員提起訴訟，聲稱總統指示美軍參與近期北約在南斯拉夫的軍事行動，違反了《戰爭權力決議》和憲法中的戰爭權力條款。

美國地區法院以原告缺乏訴訟資格為法理駁回了訴訟。我們同意地區法院的判決，因此予以維持。

此後，在1999年的《切諾韋斯 訴 克林頓案(Chenoweth v. Clinton)》中，我們強調了立法資格固有的權力分立問題，並裁定美國國會議員無權質疑在位總統通過行政命令而非法令推行某項計劃。

與1960年《美國 訴 雷恩斯案(United States v. Raines)》類似，上訴人辯稱總統的行為對國會造成了制度性損害，在本案中，總統的行為規避了國會的立法權。

但是，我們指出，毫無爭議的是，如果美國參眾兩院都有足夠多的議員願意，美國國會可以終止該計劃。

鑑於雙方的爭議完全可以通過政治途徑解決，為避免干涉立法機關的內部事務，我們將駁回該項申訴。參照《雷恩斯案》的判例，我們也會得出同樣的結論。“

原告律師們非常清楚，美國最高法院從來就沒有接納過類似的政治案件，本案也不可能進得了美國最高法院的大門，案件全盤結束。

自此以後，再也沒有美國國會議員為了政治議題到美國聯邦法院去自討沒趣的案例。

在《坎貝爾 訴 克林頓案》後，美國總統戰爭權限越發凌厲莫與能擋，在事實上，美國包括美國國會在內，也沒有可以阻攔美國總統發動戰爭的制衡力量。

《美國憲法第2條》授權美國總統為所有武裝力量最高指揮官，僅此一條，加上《1973年戰爭權力法案》賦予總共九十天的靈活調動軍隊權力，美國總統可以隨心所欲的運作軍事行動。美國國會根本無法制衡在位總統的動武權力。

美國軍人服從與效忠的次序是：一憲法、二總統、三長官。只要不是非法命令，軍人必須遵守。

美國法律禁止軍人效忠個人與政黨。美國法律規定：如果美國軍人執行了非法命令，就要自己個人承擔所有包括賠償在內的法律、道義、民事或刑事責任。

這就是為什麼巴拉克.歐巴馬總統面對着美國眾議院兩百餘張反對票，依然聲稱他並不需要美國國會同意就可下令轟炸敘利亞的法理根據。

美國總統採取軍事行動是一種美國總統特權，不需要預先知會包括美國國會在內的任何人。

依照《戰爭權力法》規定，美國總統在進行軍事行動後四十八小時內，必須向美國國會的四大領袖(The Big Four)正式通報：

第一，美國眾議院議長(Speaker of the House)；

第二，美國眾議院少數黨領袖(House Minority Leader)；

第三，美國參議院多數黨領袖(Senate Majority Leader)；

第四，美國參議院少數黨領袖(Senate Minority Leader)。

此外，通知會正式送達給美國參議院的主持官，通常是美國參議院臨時議長(President pro tempore），但實際被簡報的核心是上述四大領袖。

1993年6月25日，威廉.克林頓總統命令美軍戰艦，朝着伊拉克情報局總部所在地發射了二十二枚---每枚價值超過一百萬美元---戰斧巡航導彈(Tomahawk cruise missiles)，作為警告和報復薩達姆.侯賽因與伊拉克情報局，意圖刺殺前美國總統喬治.老布什總統的恐怖行為。

其中有一枚戰斧巡航導彈，準確地落在薩達姆.侯賽因的早餐桌上，導致包括薩達姆.侯賽因女兒在內的幾位家人死亡。

美國NBC電視記者凱文.蒂布爾斯(Kevin Tibbles)在次日的廣播中說 :

“戰斧巡航導彈可以從地中海西面朝着敘利亞發射，精確的程度，不只是擊中目標大樓，而是目標大樓的某一扇窗戶。”

高勝寒  2026年3月11日