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蒋闻铭的博客  
开这个博客,有感而发,聊中国美国的事,讲现代文明的故事。  
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网络日志正文
第六章 法治民主的美国 2024-04-17 16:17:40

第六章 法治民主的美国

 

现代民主,是欧美世界以英国的光荣革命为起点,经过三百多年的探索实践,一场又一场的社会革命,逐步形成的一种全新的社会制度。这个社会制度的具体内容,概括起来,四句话十六个字:分权制衡,地方自治,直接选举,媒体监督。 这四句,不是抽象的原则口号,每一句的内容,在自由民主世界里,都很具体。

现代社会,把经济活动交给了钱,交给了自由市场,把政治活动交给了选票,交给了分权制衡的民主制度。现代社会是法制社会,经济体系和政治体系,分离独立,以人字的架构,相互依赖相互支撑。法治民主的政治体制,在赋予政府维护市场和社会秩序的公权力的同时,通过分权制衡,约束规范当权者的行为能力,铲除他们自私自利,滥用公权力贪污腐败的土壤

独立自主,稳定有序的商品市场,是现代经济繁荣发展的根本。现代政治体制的设置,以区域自治的选举制度为根本,以公权力的分割和相互制衡为原则,用法制,而不是人治,来维护自由市场的秩序和社会的总体安定。任何个人,任何利益群体,在现代社会,都没有凌驾于全社会之上的力量;手握公权力的每个人,都处在社会大众严格的监管之下。

这一章和下一章,我们拿美国做例子,讲民主社会政治体制的组织运作。这一章分四节。第一节讲分权制衡,地方自治的共和政体;第二节讲政府公权力的组织运行;第三节讲联邦司法系统;第四节讲地方警察司法系统。

 

6.1三权分立地方自治的共和政体

民主制度的设计,首先是分权。美国有五十个州。联邦政府和各州的地方政府之间,互不统属,没有任何意义上的上下级关系。联邦政府,不是集权统一的中央政府,她拥有的公权力,只占整个社会公权力的一小部分。美国社会内部,大部分的公权力,在以州,郡,市镇为单位也是互不统属的地方政府手中。

分权有两种方式,一种是分立,一种是分配。民主社会是法制社会,法律是人人必须守的规矩。三权分立,把立法权,司法权,和执法权分开。 权力分立,强调的不是什么人有什么样的权力,而是什么人没有什么样的权力。立法定规矩的人,没有裁定谁犯了法,谁该受罚的权力;有权力裁定谁犯了法,谁该受罚的人,不能定规矩,改规矩,也没有拿人罚人的权力;拿人罚人的人,没有自作主张,想拿谁拿谁,想罚谁罚谁的权力。权力分立的目的,是制衡。把权力关在笼子里,上几把锁,锁全开了,权力才能走出来。

分配权力,最重要的概念,是jurisdiction,法理管辖权。什么事归谁管,一条一条都要写明白。权力分配的目的,是防止一个人,或者是一群人,有太多太大的权力。公权力的分配,大体上是外交事务归联邦政府管,内政非联邦政府不可的,也归联邦政府管, 用不着联邦政府的,地方政府管。权力这样分配的结果,是在外国人眼中,联邦政府是美国政府,但是美国人一天天与之打交道的,不是联邦政府,是地方政府。

联邦政府的事,可以请地方政府协助配合。但这是请求不是要求,地方政府可帮可不帮。一般来说,让本地选民高兴同意的事,就帮,让他们不高兴的事,就不帮。地方政府的事,也可以请联邦政府帮忙。 联邦政府也是可帮可不帮。 联邦政府不是集权的中央政府,和地方政府之间,没有任何意义上的上下级关系,不存在谁必须听谁的这样的问题。 举一个例子,抓非法移民,是联邦政府的事。一般情况下,到哪个地方,移民局会请地方警察协助。 当地警察也帮忙。但是,到了旧金山,同情非法移民的人多,所以有一回移民局要抓非法移民, 旧金山的市长说他们派谁来,抓谁,我没办法让他不来让他不抓,但是旧金山的警察不参加。警察归市长管,他不让参加,就不参加,就是不帮你这个忙。

美国的公众卫生,归州政府管。新冠疫情期间,老百姓戴不戴口罩,总统说了不算,各州州长说了算。不过总统可以要求全国各地联邦政府的雇员戴口罩,因为联邦政府归他管。 联邦政府有个流行病防治委员会(CDC)。 对各州的防疫政策只有建议权。没有决定权。但是,飞机从这个州飞到那个州,这个州要求戴口罩,那个州不要求戴,怎么办? 流行病防治委员会在这件事上,就有了发言权。他们说要戴,上飞机就必须戴。这样的决定,不要求戴口罩的州,当然不高兴。不高兴就到联邦法院打官司。法院判下来,说流行病防治委员会没有这个权力,戴口罩的事,决定权在坐飞机的人手上,谁爱戴就戴,不爱戴,可以不戴。

有关民生的事,大多归地方政府管。比如教育,就归地方政府管。 从小学,中学,到大学,教学大纲,毕业标准,都是地方政府定,州州不一样, 不关联邦政府什么事。美国只有州立大学,没有国立大学。联邦政府也有个教育部,我只知道没钱交学费的大学生,可以去那儿申请学生贷款,其他真不知道它还管什么有关教育的事。

选举是民主社会最重要的事,但是联邦政府,没有管理选举的机构。选举的具体组织实施,不归联邦政府,而是归州政府管。每个州怎么选,有自己的选举法,州州不一样,怎么选,联邦政府无权干涉。

权力无论是被分立了,还是被分配了,如果没有独立的选举制度作为后盾,制衡就是一句空话。分开了的权力,必须掌握在互不统属,可以真正独立行事的不同的人手中。中国现在也有自己的国会,叫全国人民代表大会,也有最高法院,也有以总理为首的执行机构。 但是,这三个机构,什么人什么时候进去,什么人什么时候被踢出来,独裁者有决定权。这样的设置,也把权力关在笼子里,也在笼子上上了几把锁,但是钥匙谁拿着,定于一尊,整个体制,不但对独裁者的权力没有任何约束制衡,反倒成了他对下属分而治之的工具。

民主制度的灵魂,是直接选举。 对被分解了的公权力,用直接选举制衡,简便高效。选举制衡的一般原则,是地方大了,权力分立加直接选举。地方小了,没必要分立,就直接选举。 美国国会和以总统为首的执行机构,互不统属。国会分两院,参议院,众议院。参议员,每州两位,每位任期六年,是各个州的全体民众,一人一票选出来的。众议员,任期两年,是将全国划成435个人口大致相同的选区,每个选区的民众,一区一个选出来的。美国总统,任期四年,是全国人民一个州一个州一票一票选出来的。美国的选举设计,不是少数服从多数那么简单,既要照顾到每个州的人口多寡,又要考虑到各州之间的利益平衡。所以众议员,按人口分配,但是参议员,就州不分大小,每州两名。选总统也不是简单的一人一票的多数决。每个州,按这个州在参众两院的议员总数,分派选举人票。全美国,一共538张选举人票。五十个州535张加华盛顿特区3张。人少,选举人票就少,人多,选举人票就多。阿拉斯加(Alaska)人少,一个众议员加两个参议员,就3票,加州 (California) 人多,48票。选总统,先在每个州一人一票定输赢,谁赢了,这个州的全部选举人票就归谁。最后汇总,谁多谁赢。2016年的总统选举,希拉里克林顿得的一人一票的总票数,比川普多两百万,但是她输了。

政府做每一件事,都必须有法律依据,一条法律,一般情况下,需要众议院多数通过,参议院多数通过,然后总统签字同意。这样的制度,把联邦政府的权力,关在笼子里。笼子上有三把锁,一把众议院能开,一把参议院能开,一把总统能开。 三把锁都开了,权力才能被放出来。

联邦国会众议员的选区,每一个也就一百多万选民。你想代表这个选区,唯一要琢磨的,是这一百多万人想听什么,想要什么。总统想听什么要什么,于你无关。一个选区,地方就这么大,一百多万人,大家的想法需要,分歧一般不大,但是不同的选区,选民的想法利益,就很不一样,所以众议员们,在国会山庄天天吵架。最后什么通过,什么通不过,大家投票多数决。参议员是全洲选,地方大选民多,要选上,比众议员难很多。总统是全国人民投票选,所以总统,要一天一天地看民意调查定政策。他想办什么事,先要提法案,提上来的法案,需要参众两院通过。白宫办公室主任最重要的工作,是说服两党议员,投总统的同意票。议员们同意不同意,要看你想做的事,对他代表的一百多万选民有没有好处。国会投票前,总统也好,反对党也罢,都号召选民给他们选区的议员办公室打电话,反对的电话多了,总统怎么求他同意,也没用。结果就是政府总统想做的事,大多数做不成。做不成是好事,因为做事就是折腾, 一个国家一个社会,最怕的是折腾,治大国如烹小鲜,不能翻来覆去地折腾。吵吵吵做不成,是不折腾。但是话说回来,一件事,一旦整个社会形成了共识,政府的决策行动,比专制集权的体制还要雷厉风行。

国会议员,特别是两年一选的众议员,只要哪一次在国会投票,违背了他代表的这一百多万选民的意愿,下次再选就有麻烦。2020年美国大选后,川普总统的支持者到国会山庄闹暴动,民主党说他的目的,是要推翻美国民主, 用这件事弹劾川普。一些共和党的众议员参议员,也认定了川普是民主制度的敌人,跟着投了赞成票。这些投赞成票的共和党,到了2022年中期选举,无一例外,竞选连任失败。为什么呢?因为共和党的基本选民认同川普的主张。选民把你送到国会山庄,是去代表他们投票,而不是代表你自己投票。一件事上,你的信念主张和你的选民们的信念主张不一致,你也必须按他们的信念主张投票,而不是自作主张。这是共和代议制度最根本的精神原则。现代社会,不要求她的政治人物,为国家的长远利益,深谋远虑,只要求他们顺从民意。 所以美国政府,永远跟着民意走。整个社会的主宰, 不是政治人物而是民意。对现代社会的政治家,从总统到议员,最要紧的,是顺从民意。这是民主这个词的真意。

州也很大,所以州政府也要三权分立。 每个州政府, 依样画葫芦, 都是小一圈的联邦政府。 州议会也分参众两院,全州分成若干个选区,每个选区选民一人一票,选州参议员众议员。州的执行机构以州长为首,他是全州人民一人一票选出来的。 州毕竟比整个国家小很多,所以对州的行政机构的制衡,就要用更多的直接选举。行政机构被分成了好多片。 除了州长,每一片的首长,州秘书长,州检察长,州财务部长,商业委员会,都是全州人民,一个一个,一人一票选出来的。你是民主党,他是共和党,大家各干各的事,各人之间,没有统属关系。谁也撤不了谁。

每个州,又分成若干个郡 (county)。 郡已经不大了,就不用立法,所以只有行政和司法两块。每个郡的行政执行机构,也和州政府互不统属。维护社会治安,处理民事刑事案件,大部分都在郡里。这一层的部门首长,包括警察局长,郡法院的法官, 都是他们所在郡的人民,一人一票选的。任期,一般是两年。干得好,选民满意,接着干,干不好,下次选不上,就滚蛋。 但是,除了选民,没有其他人能撤换他们。他们的权力,真正是人民给的。就这样,还没完, 郡又分成了市镇。市镇的行政机构的首长们,一个个也通过直接选举上位,也和郡政府分权。什么权归谁,什么事谁管,都有明文规定。

联邦政府地方政府,这个长那个长,有决策权的官员,通过直接选举上位。你的工资从税里来,是大家给你发的;你的选民,是你的雇主,让你坐在这些位置上,是要你为大家办事。你办事,雇主满意才能接着干,不满意,就干不长,就要失业。这个道理,对生活在集权的社会制度下的人们,听起来有些空洞抽象,但是在直接选举的制度下,很具体很现实。在你负责的机构里,有些听你使唤的政府雇员,你和他们的关系,跟私营企业主管雇员的关系,没有分别。 

所以总统州长部长,说到底都是一份挣钱养家的工作。做这些工作的人,是雇员不是老板。要得到一份这样的工作,不问出身,不讲资历,能干就行。克林顿总统,是穷孩子; 里根总统从政前,是电影明星; 川普竞选总统的时候,是电视明星加亿万富豪,不过他是政治素人,没有从政的经历,他有本事让选民投他的票,他就是总统。这些人从总统的位置上退下来,和退休没了工作,没什么不一样。

        

6.2 政府公权力的组织运作

讲美国社会,政府公权力的具体运作,我们先拿一个鸡毛蒜皮的公权力做例子。  一片居民住宅,建的时候,要到市镇的相关部门交图纸,这个规矩,那个要求,例行公事,都批准了,造房子。 房子造好了卖出去,建房子的人拿钱走路,没他什么事了。

但是小区有路,有花园,物业要有人维护。小区的外观,需要整齐划一。 如果住户们你把门漆成红的,我把窗弄成黄的,你把车停在门口,他把车停在路边,可不就乱了。怎么办? 房主们开会, 选几个人出来,组成一个房主委员会,这个委员会,第一件事,就是做预算,建议收多少会费。 大家通过有了钱,找律师写一个章程,全体房主投票通过,签字画押。不管是谁,以后只要买了这里的房子,就得签字画押交会费,守这个章程。 对小区的房主们,这就又多了一堆法律规矩。

这个房主委员会,管的事真不少。雇个人,每过十天半个月在小区里转悠,你们家车停的不是地方,垃圾桶没在指定的位置上,院里的杂草没按时除,窗帘上有个洞要换新的,等等等等,立马给你写信,要你改正。不改就罚款,不交罚款,给你开更大的罚单,再不交,你就官司上门了。

房主委员会拥有的,也是公权力。只要有权,就有人愿意做。什么样的权呢? 比如在小区里整天转悠的那位,是拿工资的,雇谁,这个委员会说了算。小区路边的树雇谁来修剪,也是他们决定。委员们不是专职,做事有些补贴而已。 这些权力,也都要制衡,办法是事无大小,开会决定。小事委员会投票多数决,大事全体房主开会决定。什么事大,什么事小,章程里,厚厚的一本,一条一条都列在那儿。全体房主,一般一年开一次会,委员们也是每年一选。

民主社会,有无数财政独立,互不统属,没有上级机构的公权力。比如这个房主委员会,就没有上级,它拥有的公权力,虽然鸡毛蒜皮,但在财政和人事上完全独立,是小区全体房主赋予的权力。 以小见大, 美国大大小小的地方政府,从市镇到郡到州,拥有的,都是类似的财政和人事上完全独立的公权力。

政府官员大致分为两类,一类管决策,一类管执行。官僚官僚,决策的是官,执行的是僚。联邦政府地方政府,有决策权的官员,都是社会大众一人一票选出来的。大官大选,小官小选,市长局长检察长,州长总统,各管各的事,谁也不靠谁上位,谁也撤不了谁,所以官大官小,谁也用不着拍谁的马屁,看谁的脸色。

集权制度之下,公权力分级别,各级政府,各级领导,每个政府机构,都有上级领导,除了独裁者,人人都有上级。下级服从上级,全党服从中央。政府官员的任免,上级任免下级。下到派出所所长,居委会主任,都是上级选派任命。这样的制度下,要做官升官,说什么做什么,最要紧的,是要想清楚,你的上司想听什么看什么。他想听什么看什么呢?当然是他的上司想听什么看什么。所以最后整个社会听到的,只有一个声音, 那就是独裁者的声音;能看到的,也只有独裁者想看的东西。社会活动,政府行为,从上到下,反映的,是独裁者的意志。升斗小民需要的想要的,如果和独裁者的需要一致,整个社会就心情舒畅,同心合力,社会运作,快速高效。独裁者的决策,聪明加运气,如果对了,皆大欢喜,这个时候看起来,集权体系,还真有优势。但是,是人都会做错事,一个人,一小群人的利益,不可能长期和普罗大众的利益一致。一旦做错事,或者独裁者的利益和普罗大众的利益不一致,社会就不安定,政府就必须强力维稳。要是遇上与人斗厉害无比,与天斗一窍不通的独裁者,就会有饿死几千万人的大饥荒和三个月内十亿人新冠肺炎感染,有无数人死亡的人道灾难。

民主体制中的第二类官员,是僚,是有执行权没有决策权的公务员的群体。 他们是政府机构日常运作的主力。政府机构,按规矩执行决策者的命令。现代社会,各行各业,不同的职业,有不同的规矩,做事挣钱,最要紧的是职业操守(Professionalism)。政府公务员最基本的职业操守,是守规矩,办任何事情,都要一板一眼,合规矩走程序,不能讲变通。规矩就是法,决策者的命令,违法不按规矩,这些人就不办。理论上,你不办,有可能被开除,但是实际上,他要你做违法的事,见不得光,他开除你,不但事情办不成,还会惹一堆麻烦。你得罪他,对你的将来,没有什么影响,因为过几年,这些部门首长都得换,坚持原则,得到的,是公正不阿的好名声。

权力,无非是人事权财权。先说人事权。前面说过,美国的联邦政府和州政府,没有上下级关系。总统只在联邦政府的机构里,有人事任免权。但是这个权力,也有严格的制衡。他手下有一大堆的部门,外交部,司法部,国家安全部,等等等等。每个部的高级官员,跟着总统一起来一起走,总统提名,参议院通过,每四年一换。 对总统的这些提名,参议院要把他们每个人过去几十年的作为,包括个人隐私,查个底儿掉。在美国,人人要尊重个人隐私,但是对政府高级官员除外。要做高官,就没有个人隐私。这些提名,有通过的,也有通不过的。通过了的部长们,是总统的直接下属。总统通过他们,管理各个部门。

人事任免,把任和免分开。对联邦政府的这些跟总统一起来一起走的高级官员,总统如果跟你不高兴,他随时可以开除你。但是撤了你,后面谁来做,他就又只有建议权,没有决定权。决定权在参议院。一个部门,总统提名,参议院批准了,就到了部长手上。

各个部门,是铁打的下属, 流水的部长,除了总统任命的这些人,都是一辈子做同样的事情的技术官僚。总统部长今天是共和党,明天是民主党,谁来对他们都一样,他们的工作是按规矩,就是按法律,替国家办事。每个部门的规矩,一条一条写在那儿。什么能做,什么不能做,走马一般几年一换的部长不大明白,这些技术官僚门儿清。总统部长,决定干什么,技术官僚,决定怎么按规矩干。不合规矩的事,不能办。规矩一本一本,多了去了。 政府部门下达行政命令,第一行就是根据某某法第几条,第几款,我们现在怎样怎样。这些规矩,一条都不能坏了。总统要部长做一件事,部长让下面的人办,一般没问题,大家雷厉风行地执行。 有问题,经办人就告诉部长,这件事不合规矩,不能办。如果办了,你我,总统,会有什么样的麻烦。为什么有这些麻烦?因为有新闻媒体,有国会,有最高法院,有这个法那个法。 多少双眼睛,一刻不停地盯着呢。

当然理论上,总统让你办事你不办,他有权开除你,所以他要你做不合法的事,等于逼你辞职。 你辞职,他除了麻烦,事情还是办不成。2020年总统选举,川普鼓动他的支持者到国会山庄闹暴动。国会民主党调查他,公开听证。大家听来听去,原来阻止他推翻选举结果的,都是共和党,从副总统到司法部长,都是他自己的下属。他的司法部长,直接辞职。接任的副部长,还是不帮他。当然不违法能办的事,大家都会尽力办, 这也是公务员职业操守的一部分。

下面说财权。 财务独立,是行政独立的基础。联邦政府通过联邦税务局,按联邦税法,向全国人民收税,收的钱归联邦政府花。州政府以同样的方式,通过州税务局,按各州的税法,向全州人民收税,收的钱归州政府花。各地区各市镇,没必要设税务局,但也是各做各的事,各收各的税。每年四月十五号,是个人向联邦政府交税表的日子。 自己填表,向税务局报告去年挣了多少钱,该交多少税。你可以自己填,也可以雇专业会计师帮你填。每个人每个实体,该交多少税,一本一本税法在那儿,按税法交。谁都不想交税,但是谁都不敢有意少报。偷税漏税,是要坐牢的。

每年总统负责做联邦预算,钱要花在哪里,一笔一笔写清楚,厚厚的一本,交到国会去。众议院投票,参议院投票,都通过了,各部门按预算各花各的钱,专款专用。有紧急的事情要花钱,不在预算内,总统要打报告给国会,两院都通过,才有钱。不通过,没钱事情就办不了。总统想不通过国会花钱,门儿都没有。最近的例子,是拜登想讨好自己的选民,找借口发行政命令,免除一部分大学生的学生贷款。这个事不要说共和党,民主党的国会领袖,都批评他越权。命令发出来,立马就被告到了最高法院。法院的判决,是总统没有花这个钱的权力,结果一分钱都免不了。该不该减免穷学生的贷款,仁者见仁智者见智,是一码事,总统有没有不通过国会花钱的权力,是另一码事。 

今年总统一看,收的税不够花要加税, 很麻烦。总统又要给国会打报告,说明为什么要加税,加谁的,要加多少。 众议院,参议院通过,总统签字。税务局里,就又多了一本税法。不过加税这个事,真得小心。老布什竞选总统时,向选民保证不加税 (read my lips, no new taxes)。选上了一看预算,不加税真过不去,那就加吧。竞选连任,克林顿把他这个不加税的讲话,来来回回在电视上放。如果没有这个事,老布什竞选连任还真不一定会输。

 

6.3 美国的联邦司法系统

上两节讲了立法和行政系统的组织运作,没有讲司法系统,这个要留着单独讲。现代社会,有无数互不统属的社会单元,无数的道德利益纷争,大到总统和国会,小到房东和房客,起了争执,不愿意好说好商量,怎么办?到法院打官司。法制社会,有了争执就去法院。

美国的联邦司法系统,一个联邦最高法院,13个联邦中级法院,94个联邦地区法院,663名联邦法官。联邦最高法院有9名联邦法官,13个联邦中级法院里一共有179名联邦法官,其余的都在联邦地区法院。这663位联邦法官的任命,每一位和部长一样,都是总统提名, 参议院批准,一经任命,就是终身制。美国总统和国会议员几年一选,必须时时讨好选民,跟着民意走。政府官员必须听总统的,不听,总统有权开除你。但这些联邦法官一经任命,因为是终身制,就能够超然于一时的民意权争之上。 联邦法官的判决,令行禁止,言出法随。这些法官的权有多大呢?举个例子。川普总统要修理在美国的中国公司。下了一道行政命令,从某日起,抖音和微信,不准在美国使用。几个华人美国公民,请律师去加州的联邦地区法院提告,说总统没有权力下这种命令。接受这个案子的联邦法官,说你们告得有道理,当时就也下了一道命令,说这个案子,我得慢慢审,全美国立即停止执行总统的命令。到今天川普总统已经下台了,大家在美国,抖音微信接着用。每一位地区联邦法官的判决,都能让总统的行政命令变成一纸空文。

对联邦法官们的权力制衡,一方面来自外部,一方面来自内部。如果联邦法官贪腐犯罪,联邦政府立案调查后,交国会弹劾, 程序标准,和弹劾总统一样,众议院需要多数通过,参议院需要三分之二通过。在内部,中级法院唯一的工作,是审查地区法院的判决。每一个有争议的判决,由至少三位法官集体审查,少数服从多数。最高法院的责能,除非是刻不容缓的紧急情况,是审查中级法院有争议的裁决。每一个裁决,九位大法官集体投票,也是少数服从多数。决定后,多数要向全社会解释裁决的依据,少数也要解释他们为什么反对。一件案子,从下到上,参加裁决的每个法官,对最终的结果,都有影响,但是都没有决定权。在这样的体制和社会氛围中,这些法官们,说追求权力地位, 他们每一位都有终身能与总统匹敌的权威。说到钱,有也不能花。只要他们的生活水准超过正常的收入范围,新闻媒体盯着你,政府也来查你。美国从立国到现在,小二百五十年,国会弹劾过十五位联邦法官,八个成功。

川普总统运气好,在任四年,提名任命了三名联邦最高法院的大法官。但是他竞选连任失败,去最高法院提告,最高法院拒绝受理,直接打他的脸,说他无理取闹。他提名任命的三名大法官,一个都不帮他。他的支持者,天天在各个州的州议会抗议,甚至去国会山搞暴动。但是,去各地法院提告选举舞弊,五十多次提告无人受理。2000年小布什和戈尔竞选总统,在佛罗里达洲定输赢。小布什多不到一千票。按规矩,如此小的差距,要重新点票。几千万人的州,几百的输赢,哪里点得清。吵得不可开交的时候,最高法院发话,说不要再点了,就是说他们决定戈尔输了。听到这个裁决,戈尔第一时间发表讲话,坚决拥护最高法院的决定。国会向尼克松要椭圆办公室的录音带,官司打到最高法院。法院命令总统交出录音带,他就不得不辞职下台。美国是多元社会,无数的道德伦理利益纷争,最高法院一发话,大家一体遵从。联邦最高法院,是美国民主制度的定海神针。

美国的法律,分三个层次,第一层,是宪法和放在一起的二十七个修正案。这是美国宪政的根本。政府官员,从总统到一般的军人公务员,入职前都必须宣誓效忠宪法。美国宪法可不可以改?可以。 但是修改宪法,先要在参众两院以三分之二的多数通过,然后再经过四分之三的州的州议会确认。集权体制,用同样的标准去修改宪法,不难。但是在美国,要修宪,除非绝大多数民众同意,否则没有可能;第二层,是一般的法律,必须参众两院多数通过,总统签字同意;第三层,是行政部门根据法律定的执行细则。任何人对第三层的执行细则不满,都可以去联邦法院提告。法院受理了,第一件事,就是通告全美国停止执行有争议的细则,官司一级一级往上打,最终的结果,是联邦最高法院的裁决。第二层,一般的法律,你也可以去告,说某条法律违宪。这样的提告,也有成功的时候。比如上世纪七十年代初,两院和总统,都同意降低法定的选举人的年龄,但是联邦最高法院不同意,说这样的事,用这样的法律门槛,过于轻率,不能算。他们说不能算,就不算。怎么办?要推翻最高法院的裁决,有两个办法,一个是他们自己推翻自己,一个是修宪。美国宪法第二十六修正案,降低选举人的年龄,就是这么来的。

美国到现在,立国二百五十年不到,一共通过了二十七个宪法修正案。前十个,放在一起,是人权法案,是宪法的附件, 后面的十七个修正案,第十八和第二十一不能算。1919年通过了禁酒的第十八修正案,行不通,所以1933年又通过了第二十一修正案,取消第十八修正案。通过法律禁酒,可以理解,但是居然修宪禁酒,禁了又改回去,算是民主社会知错必改的例子,也是趣闻笑话。

最高法院,几个手无缚鸡之力的书生, 没有人事权,没有财权,手下没有调查机构,也没有执行机构,甚至连维持法庭秩序的警卫,都不在他们的管辖之下,为什么有这么大的权威?那是因为全体美国人,从小脑袋都被洗白了。民主社会是法制社会,最高法院是法律的化身。最高法院的决定,谁不服从,谁就是社会公敌。  

 

6.4 地方警察司法系统

接下来,我们讲地方政府的司法警察系统。美国的每个州,都有自己完整的地方警察和司法系统,独立于联邦国家安全和司法系统之外。地方治安,由地方警察来维护, 绝大多数的民事纠纷和刑事案件,小到交通违规, 大到杀人案, 只要不是有关国家安全,不跨州,都由地方司法系统处理。

社会治安,最多也是最轻的事,是开车违章超速吃罚单。你超速,警察在路上拿着测速枪记下来,叫停给你开罚单。你吃了罚单,一般就交钱认罚,不服气不想认这个罚,可以定个日子上法庭跟开罚单的警察对质。每个郡,都有专门的法庭和专职的法官,一天到晚听大家和警察对质。你要是两件都不做,就从加倍罚款开始,到吊销驾照,麻烦会越来越大。 不想认罚去法庭,一看,和警察对质的有不少。如果你运气好,给你开罚单的警察有其他事来不了,这罚单就作废。 美国司法最重要的原则,是 due process, 就是你不管被谁罚,为什么事被罚,都必须有另一个机构程序,能够独立核查罚你罚得对不对开车超速吃罚单,不是大事,但是也要有due process,让你能到法官面前和警察对质。这也是对警察的约束。老开无理罚单的警察,要求对质的人多了,就干不长。

为什么不能像中国那样,到处装摄像头,测速器? 那样抓超速,证据确凿没得跑,连到法庭对质都可以省了。警察局长认为是好主意。不过他只有开罚单的权,没有装摄像头的权。 局长就去跟市长商量。市长一听,笑了,说你这是脑袋进水了,我要是到处装摄像头,下回就不用再竞选连任了。 其实警察局长没糊涂。 他说当然没法到处装,但是市里有几个路口,老有人闯红灯,事故多。在那儿安上几个,总可以吧。市长一想,这倒可以,减少交通事故,也算是我的政绩, 就同意了,在几个路口安了摄像头。这一下,就有热闹看了。这是在我们这儿真实发生的事。

开始是莫名其妙地收到一封信,警察的罚单,说我闯红灯,罚单后面就是照片,原来是左转急了违规。 自己的错自己认,当时就写了张一百五的支票寄出去。不过闯红灯不但要交罚款,而且要记点,保险会涨。想要保险不涨,再交两百上一天的交通规则课。三天后,又收到一封信,从一个律师所来的,说知道你收到罚单了,给我五十,告诉你如何让这个罚单作废。罚款都交了,就没理它。过了两个月,又来了罚单,还是左转急了违规。这回比上回麻烦大,因为上课不记点不长保险,每两年只能有一次。过了几天,上回的律师所又来信,说给我五十吧,教你如何让这个罚单作废。好,给他五十。他告诉我,你就当没看见这个罚单,三个月后,它就作废了,原因是州法规定,罚单必须送到当事人手上,送到你邮箱里的平信,不算送到手上。还真是这样。后来道高一尺。魔高一丈,警察局改寄挂号信了。

我收到罚单,可以想像,很多人也收到了。美国的选举,两年一次,除了选从总统到郡市的大大小小的这个长那个长,还有一堆提案。 有人就出头招集签名,弄了一个本市不许装交通摄像头的提案, 还真通过了。 装上了的摄像头,也都给拆了。

再就聊刑事犯罪。有了刑事案件,地方警察刑侦队负责侦查。负责侦查的刑警,收集人证物证,报告给地方检察官。 检察官看完报告,认为案子破了,到刑事法庭请求法官发逮捕证,抓犯罪嫌疑人。这个过程中做事的三方,刑警,检察官,法官,分属的是首长通过直选上位的互不统属的机构。指控任何人刑事犯罪都是大事,关抓人这个权力的笼子,要上三把锁, 都开了,才能抓人。逮捕你的时候,警察第一件,就是告诉你,我们问你话,你有权不回答。你有钱自己请律师,没钱政府给你派一个。如果哪个警察发昏,忘了对你说你有这些权利,案子到了法官那儿,就不用审了,直接无罪释放。 美国司法有一条基本的规矩, 英文叫 double jeopardy, 就是犯罪嫌疑人被无罪释放后,任何地方,任何人绝对不可以用同一件事再抓他。

被抓的第二天,把犯罪嫌疑人带到法庭上,法官问你认不认罪。你只要认罪,这个案子就审完了,接下来,法官判你的刑期。一般是认罪从宽。认罪是帮政府法院省麻烦,所以处罚会轻一些。不认罪,就定个日子, 一两个月后开庭。 从这一天到开庭,犯罪嫌疑人该呆在哪儿? 只要不是特别重的案子,法官就问你,想回家还是在牢里等?想回家,要交押金保证不逃跑。这样的处理咋一看不公平,没钱的坐牢有钱的回家。其实不然。法庭的押金是一门生意。你没钱不要紧,有人帮你交你付利息。利息要高些,但不是高利贷。几万块的押金,一两个月的利息没什么大不了。当然真穷,不想交押金,坐牢也没什么大不了。在牢里政府供你吃供你喝,没人敢为难你。

你回家等开庭这一段,大家对待你,和被逮前,原则上没有不一样。只要庭审没有完成,你就还是清白无罪。这个在美国,叫无罪推定(Pre-assumed innocence)。川普总统到现在已经被逮捕了四回,两回是联邦司法部,两回是州检察官,但是在案子没有开庭审理前,他照样满世界跑,开会募款,竞选下一任总统。不过这四个案子,哪一个后面判了有罪,他就要吃牢饭,特别是州里的案子,判了有罪,即使他选上了总统,也没人能赦免让他不坐牢。如果又有罪,又选上了总统,那他要不要在牢里办公呢?这个事情现在真有不少人,在电视上一本正经地讨论。估计真这样的话,到时候要靠最高法院发话拿主意。

回到原来的话题。犯罪嫌疑人回了家,法庭就忙开了。把选民名单拿来,随机抽几百,给他们发信,几月几号,到法庭报到,面试做陪审员。法庭的信,是命令不是请求,你有正当的理由,可以写回信申请豁免,得到批准才可以不去。都去了,检察官和嫌疑人的律师跟你们一个一个面谈, 两边都认为你行, 你就入选陪审团。一件案子,选十五人左右, 十二个是陪审员,其余是候补。 人数凑够了,其它人白跑一趟,回家。 陪审员候补陪审员,开庭都必须准时到。每个社会每个人,事情都有轻重缓急。在美国,做陪审员是最重要的事,上班工作,必须放在一边。也就是跟老板说一声,不是请假不扣工资。

指控嫌疑人的证据,要给他的律师先看。开庭检方辩护方出示物证, 询问证人,法官维持秩序,决定什么该问,什么不该问,陪审团在一边听。法庭辩论结束。陪审团开会,决定犯罪嫌疑人有没有罪。如果十二个陪审员一致同意有罪,这人就是罪犯。十二个陪审员一致同意无罪,当庭无罪释放,以后任何地方,哪怕又发现了新的确定无疑的证据,也不能再办他。只要有一个陪审员和大家的看法不一样,这次庭审就没有结果,嫌疑人当庭释放。不过释放不是无罪释放。 检察官要是不死心,又有了新证据,这个案子可以重审。陪审团判了有罪,由法官决定刑期是多少。这是初级法庭的判决。

你对法庭的判决不服,可以上诉。 每个州有中级法院,高级法院。 他们的工作,是审核上诉的案子。但是中级法院不多,高级法院一州一个,每个案子都要讨论投票,案子看不完怎么办?没有怎么办,慢慢看总有看完的时候。这样一级一级地审核, 错案不可能没有,但是被别人栽赃陷害,基本不可能。如果案子太重,陪审团判了有罪,检察官要求判死刑,法官就不能判,把陪审团叫回来,说这个案子还没完,你们再讨论该不该判死刑。全体同意,就是死刑,有一个不同意,就不能判死刑。判了死刑,也不用太着急,可以上诉,离真死远着呢。死刑判决,一级一级法庭都必须受理,法官们对死刑案的庭审记录,都是反反复复看,每一级法院,能拖则拖。把能够上诉的地方过一遍,从判决到执行,最快也得有个十年。美国没有判处死刑立即执行这样的事,起码是缓期十年执行。有一半的州,干脆没有死刑。

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【现代文明和近代中国(第三部分)】
· 11.3 现代文明凤凰涅槃般的重生
· 11.2 经济大萧条引发的世界大战
· 11.1 资本主义世界的经济政治危
· 11.0 现代文明的历史演变
· 10.3 这民主不是那民主
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· 3.0 旧文明的社会特征
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· 2.0 征服人奴役人的旧文明
· 1.3 人类智慧的由来
· 1.2 物种延续的保障
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· 第十章 希腊文化和现代文明
· 第九章 现代社会的意识形态
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