爱河事件：面对污染与“癌症村”，我们的“超级基金”在哪？ 作者介绍：底骞，哈佛大学公共卫生学院环境健康专业三年级博士生。专业为环境健康和流行病学。 在一个宁静的小城市里，一位孩子的母亲突然发现自己的儿子出现了哮喘、肺炎、尿道异常等病症，小三岁的女儿甚至患有罕见的血液系统疾病。她正在备孕的邻居也经常会有身体不适的症状，他们都怀疑，这一切都是因为附近残留的化工废料所致…… 是不是有点眼熟？这个故事发生在上世纪70年代末，这位母亲名叫路易斯·吉布斯（Lois Gibbs），生活在著名旅游胜地尼亚加拉瀑布（Niagara Falls）旁边的小镇爱河（Love Canal）。1976年11月，尼亚加拉报（Niagara Falls Gazette）的两篇报道，向吉布斯和其他爱河居民揭露了他们居住小镇尘封已久的秘密。 爱河污染事件是美国历史上的重大污染事件，此事件造成的直接经济损失达到2亿5千万美元，也直接促使了“超级基金”法案的诞生。 爱河尘封的历史 大约一百年前的1890年代，美国企业家威廉·拉芙（William T. Love）打算修建一条运河连接伊利湖（Lake Erie）和安大略湖（Lake Ontario）以方便航运，并计划在旁边修建一座模范城市。由于两大湖之间水位有落差，水电站还可以为城市供电。这条计划中的新运河以拉芙的姓氏（Love）命名，就是“爱河”。 然而1893年的经济危机让投资者纷纷撤回投资。雪上加霜的是，国会通过法律禁止从尼亚加拉瀑布取水；工程完全停止，爱河工程烂尾。留下一个大约1.6公里长，15米宽，3到12米深的大凹槽。工程搁浅后，运河河槽在雨后积满水。1920年代后，尼亚加拉市政府开始向运河河槽中倾倒垃圾。 爱河作为垃圾倾倒场的命运一直持续到了1942年。这一年胡克电化学公司（Hooker Electrochemical company）发现爱河巨大的废弃河槽是一个倾倒工业废物的理想地点，于是将运河河槽区域买下，在得到允许后，把爱河的积水排空做必要防护处理，然后把工业废料悉数倾倒于此。截止到1953年，胡克公司共计倾倒了22000吨工业废料，包括碱性物质、卤代烃类、还有染料生产的废料。同时，尼亚加瓜市政府还有美国军队也一直利用这一地点倾倒垃圾，直到1948年才结束。 1953年，胡克公司结束倾倒废料，并将其埋在6米深的地下，表面还撒上泥土种上树。而后，胡克公司把这块倾倒过工业废料土地以1美元的象征性价格卖给了尼亚加拉市教育委员会。胡克公司也担心这块土地可能的风险——但他们担心的是自身的法律风险。于是，在买卖合同中，胡克公司特别申明免除任何由于工业废料造成的损失（请读者特别注意这句话）。 1954年，尽管有以上关于工业废料的申明，市教委仍然开始在工业废料的埋藏处正上方修建小学。1955年，小学建成投入使用。但就在同年，有大概8米见方的地块表面损坏形成小坑，露出埋藏工业废料的铁桶。随后，在六个街区之外，第二所小学建成。1957年，市政府在周围为低收入家庭修建下水道。周围地带也被开发商购买并修建房屋出售。同时，高速公路也开始施工。这一系列施工过程导致填埋废料的黏土层被破坏。工业废料开始泄露，肆意横流（可怕的事情被发现了）。 装聋作哑的政府 事件被新闻媒体披露后，爱河居民发现原来自己竟然生活在22000吨的工业废料之上！作为居民之一，吉布斯女士看到报道后同样非常惊慌，她马上在学校和市政府间来回奔波，为孩子办理转学手续，但没有得到学校的正面回应。一次，她坐在校长办公室的木椅子上情绪激动地说工业废料和她孩子疾病之间的关系；而学校校长则舒服地躺在超大的皮沙发上，扫了一眼吉布斯准备的材料，冷冷地说：“我们不能因为一个歇斯底里的家庭主妇和生病的孩子而做出转学的决定。如果你小孩生病了，你应该把他们带回家照顾他们，而不是来市政府和学校找麻烦。” 随着居民中不断发现可疑病例，爱河居民开始要求政府关闭当地小学，保护孩子们的安全。但是政府一直装聋作哑，没有做出任何实际行动。到了1977年9月，美国环保署和美国政府的代表终于宣布开始调查此事，但不知什么原因没有了下文。直到1978年4月，爱河所在的纽约州政府派出健康部门专员来做健康风险的调查，并关闭了相关区域。5月，美国环保署对空气成分化验表明，爱河地区环境对人体有严重威胁。6月，州政府开始对爱河居民采集血样进行进一步化验。调查还在进行中，踢皮球就已经开始。尼亚加拉报报道过美国军方曾把爱河河槽作为垃圾倾倒场；然而五角大楼方面随后就否认存有任何关于倾倒垃圾的记录。 爱河地区被紧急关闭 抗争开始了！1978年8月，爱河居民写联名请愿信，要求州政府关闭当地小学。最终，州政府迫于压力宣布爱河地区进入紧急状态，并且关闭当地小学。州政府健康部门建议有孕妇和小孩的家庭搬离，政府愿意协助寻找临时住所——但是，政府不会出一分钱，而且爱河地区清理结束之后居民被要求返回原址。 爱河事件终于惊动了美国最高层：8月7日，时任美国总统吉米·卡特（Jimmy Carter）宣布爱河事件为联邦健康紧急事件；给纽约州政府提供一千万美元的紧急财政援助，用于回购受影响最严重236户的住房。 爱河地区居民的抗争初步取得成效，吉布斯也被爱河居民推举为业主委员会的领袖。处于污染中心区域的住户纷纷搬离。 更多可怕的消息接踵而来：远离污染中心区的住户也开始担心自身的安全。1978年11月，埋藏的工业废料中被发现有超过200种化合物，其中有大约200吨的废料含有毒性严重的致癌物质二恶英。二恶英的发现让剩余的爱河居民紧张到了极点。但是纽约州政府拒绝搬迁处于污染边缘地带的54户居民。爱河居民的愤怒被点燃，他们抗议州政府的不作为，有7人在抗议中被捕。 危机发酵 1979年，爱河居民和政府之间的紧张关系还在持续。这一年中，纽约州政府松口，宣布再临时安置30户有孕妇和小孩的家庭。但同时，联邦政府拒绝对纽约州拨款2200万美元用于重新安置爱河居民。至于清理污染的工作方面，卡特政府用于清理污染的16.3亿美元的拨款难产，迟迟得不到通过。 更多可怕调查结论和内部消息震撼着爱河：“爱河地区二恶英浓度比之前报告的高100倍”“空气样本中发现4种致癌物”“爱河居民罹患癌症几率增加10倍”……更有国会议员透露，事件始作俑者胡克公司早在20年前的1958年就知晓工业废料可能的健康危险。在胡克公司的一份日期为1958年6月18日内部文件中，清楚地记录了4名爱河儿童被工业废料严重灼伤的事件。 愤怒的爱河居民把胡克公司和三家政府机构告上法庭；但是最高法院驳回了900名爱河居民25亿美元的赔偿请求。后来，状告胡克公司、市政府、市教委的案件超过了800起，索赔金额超过110亿美元。就在诉讼案还在进行时，纽约州政府竟然郑重宣布，清理污染工作结束，爱河居民可以搬回去…… 人质事件大爆发 1980年5月，爱河居民的怒火被美国环保署的报告彻底点燃。报告指出，爱河地区的工业废料有可能导致基因损伤。在检测的36名爱河居民中，有11人出现了染色体损伤。在搬迁请求再次被联邦政府拒绝后，爱河居民用汽油点燃了自家草坪，以示愤怒。 5月19日，吉布斯邀请环保署专家们到爱河居民的家中解释问题的真相，但当专家们进入居民家中之后，他们立刻被爱河居民扣为人质。爱河居民向卡特总统发出最后通牒：要求在四天之内立即疏散剩余的710户爱河居民。局势骤然紧张，美国联邦调查局紧急介入，切断了爱河地区和外界所有的电话联系。 6个小时后，居民释放了全部人质。由于担心联邦调查局来秋后算账，爱河居民在剩余的日子惴惴不安，晚上睡觉和衣而卧，如惊弓之鸟。还好，抓捕的特工没有到来，到来的是胜利的消息：白宫最终同意暂时重新安置剩余的所有爱河居民。 10月，卡特总统来到爱河，并正式宣布了重新安置计划（请注意！美国总统亲自来了）。在发布会上，吉布斯向卡特总统问到了跟房屋贷款相关的问题。卡特总统转身微笑地看着吉布斯说：“好的。你是否有听过‘超级基金’项目？” 所谓“超级基金”项目，指的是1980年，美国国会通过的“超级基金法案”（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), or the Superfund Act）。该法案规定： 对需要优先治理的存放危险污染物的地点建立全国性清单（National Priorities List）； 确认美国环保署在类似事件上的职责； 确认相关责任方有义务清除污染，美国环保署可以向有关个人和集体追责，数额最高可到达损失的三倍； 相关责任方需要通过“超级基金”偿付的清理费用； 无论有意还是过失都需要负责。 超级基金法案的通过意味着政府在法律层面上明确了污染治理和赔偿、追责方面的责任和义务。 最终，政府一共安置了超过900户家庭，偿付了他们的房屋。爱河地区有350户房屋被彻底铲平，小学被拆除。噩梦的爱河小镇随着推土机变为瓦砾，然而对于大部分爱河居民而言，污染带来的环境问题，将伴随他们或者他们的小孩更长的时间。 反思与启示 爱河事件在美国影响深远，其中最重要的意义，在于对美国环境立法的推动，为后来美国应对类似的环境健康危机提供了参照与启示。 第一点是，先进的环境治理需要立法先行。美国各级政府、环保署在爱河事件最初两年的不作为被爱河居民饱为诟病，但这确实和当时法律缺失有关。爱河事件发生之前，美国应对危险化学物质的法案有颁布于1965年的“固体废料倾倒法案（Solid Waste Disposal Act）”，1970年的“资源恢复法案（Resource Recovery Act）”以及1976年的“资源保护与恢复法案（Resource Conservation and Recovery Act）”。 但是在处理危险化学品污染、相关责任认定、赔偿、环保署的职权方面，美国当时的立法是一片空白。正因如此，美国环保署才只能测量污染物浓度而不能采取实际行动。退一步讲，就算环保署采取“实际行动”，甚至会因为缺乏法律依据被告上法庭。爱河事件后，“超级基金”法案弥补了相关立法领域的空白，这种“无法可依”的现状也得到了缓解。 完善的环境立法体系不会一蹴而就，这是爱河事件给我们的第二点启示。美国在环境立法领域也是靠摸索和修补来进行的。例如，上面提到的1976年的资源保护与恢复法案就是在1965年的固体废料倾倒法案基础上修订而来，其中加入了保护人体和自然环境不受危险化学物质危害等内容。但1976年的资源保护与恢复法案面对爱河事件也显得不完善，因为没有详细界定赔偿、清理义务、环保署的详细职权、以及清理的标准等等。于是，1980年的超级基金法案最终出炉。 美国是个判例法国家，后来引用超级基金法案的判案实践全部都成为新的法律，进一步完善环境立法实践，提供了宝贵法律资源。立法往往滞后于社会现实，而一个熟悉环境立法体系和技术的专业队伍的建设，以及环境立法方面的法律实践经验的积累，则更加漫长。 法制社会需要健全的法律，更需要执行法律。这是爱河事件给我们的第三点启示。超级基金法案诞生于1980年，但就在第二年，共和党的里根政府上台。罗纳德·里根（Ronald Reagan）当政的八年期间，超级基金法案几乎处于停滞状态。美国环保署列出的全国需要优先治理的污染地点一共有799个，只有16个得到了治理。超级基金的7亿美元款项只有4000万美元得到落实。 不仅如此，整个美国环保署在里根执政期间遭到重创。里根也被批评为“放任自流”。就算在三十多年之后，我本人所在的哈佛环境健康系的老教授们在谈论到里根时候也叹气摇头。超级基金法案磕磕撞撞走到克林顿执政时期，又遭遇不幸，成为民主党和共和党党争的牺牲品。比尔·克林顿（Bill Clinton）意图朝更加环保的方向改革超级基金法案。但是由于共和党控制国会，改革法案不仅没有通过，还变得更加偏袒排污企业。美国虽然有健全的环境立法体系，但是各种游说集团增加法律执行的不确定性。而且美国总统四年一届的任期，对环境法律的执行添加了更多不可控的因素。 一个环境立法健全，执法严格的社会，需要事件参与方，无论政府、民众还是相关企业，理性地参与和表达意见，这是爱河事件的第四点启示。事件中，美国各级政府在最开始敷衍塞责，遮遮掩掩，相关责任方互相推诿。这无疑让爱河居民更加愤怒，让他们抗议行动不断升级，直到最后扣留美国环保署的人员作为人质，与美国联邦调查局发生正面冲突。但立刻，人质事件发生之后，美国高层态度马上发生了180度大转弯，表示接受爱河居民的请求。这无疑就向美国民众暗示，以后类似的事件是“会哭的孩子有奶吃，不哭的孩子没奶吃”，无意间会导致日后民众的抗议行动更加极端化和机会化。美国政府的短期“息事宁人”行为却为日后处理类似事件埋下隐患。 同样在中国，如果在类似的环境事件开始时，政府缺乏有效行动，只是在民众抗议升级之后才慌忙应对，抛出胡萝卜，这无意间是鼓励了民众日后更激烈的抗议行动。加上地方政府官员的升迁机制，使得地方官员以“维稳”为目标，对待类似事件的时候更是以无原则的和稀泥态度去处理，抱着“击鼓传花”的心态，把问题留给下任。用这种无原则的态度去处理类似的环境事件，无异于让民众的抗议行为机会主义化，把政府和民众的博弈引向恶性发展的轨道。 希望悲剧不再重演 在40年前发生的爱河事件，其实和4月份在常州外国语学校发生的中毒事件（有关链接：https://news.google.ca/news/story?cf=all&hl=zh-CN&ned=ca&ncl=dJ4boOBr1t_9iNMTi98PsIaLMbcTM）颇有相似之处：遗留的化工废料、当事方遮遮掩掩的态度、相关立法的缺失。我们之所以在今天要回顾爱河事件，是因为它在公共卫生领域的地位十分重要，几乎是美国所有环境健康专业学生的必读案例。我所在的哈佛大学环境健康系一年级基础课《环境健康学导论》的第一章就介绍了爱河案例。
土壤污染和地下水污染，不同于空气污染，它看不见摸不着，危险隐藏在地表之下。它远离城市中产阶级的视野，经常被新闻媒体忽略。城市空气污染，可能刮大风一天就可以恢复；但是土壤污染，地下水污染的，恢复时间以十几年上百上千年为计。更可怕的是，土壤污染地下水污染造成的健康危害却是慢性的长期的。几天连续的重度空气污染，可能会让医院呼吸科的就诊病人激增；但是生活在受污染土地上几个月，甚至几年都不会产生明显症状。但是一旦发现时候，往往已经很严重。治理土壤污染地下水污染这个隐藏的慢性杀手，其花费自然不菲。 常州的土壤修复问题之所以会演变成今天这样严重的事故，很大一部分原因在于相关立法和监管的缺失。希望常州事件能同40年前的爱河事件一样，促进相关的环境立法，培养环境法律领域的人才，积累相关的法律资源。危机，既是“危”，也是“机”，是立法推动的契机。希望终有一日，属于我们的“超级基金”也会到来。毕竟，我们再不希望更多的爱河事件重演。 （文章源于2016-04-24 果壳网） ……………………………………………………………… 此原文登载在国内的果壳网上；当然不会有尖锐批判中国政府的言论。 看到这篇文章，我第一个念头是：法制的美国尚且如此，法制形同虚设中国大陆若何是不难想象的。这些年，有关中国大陆厂家肆意排污，造成严重生态破坏，环境急剧污染的事件层出不穷；而各级地方政府基本上是装聋作哑。想想看，不但肆无忌惮地往空气和河流中排污，有些企业甚至还把工业极端污染的废水往地下灌！令人发指呀！现在中国大陆人口密集的地区不知出现了多少癌症村，可老百姓就像哑巴牲口一样地默默忍耐。中国草民什么都忍，就这样忍耐了几千年。唉…… 那些因此赚了黑心钱的暴发户们和贪官家族们想方设法将来移民国外，可P民们只能生活在糟蹋得面目全非的土地上…… 也许有人会质问我：你根据什么认为中国大陆法律形同虚设？嘿嘿，“永久执政党”中共当官儿的只想着自己无法无天的绝对权力；这就是我的根据。
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