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6.2 政府公权力的组织运作 2024-04-11 16:45:42

6.2 政府公权力的组织运作

讲美国社会,政府公权力的具体运作,我们先拿一个鸡毛蒜皮的公权力做例子。  一片居民住宅,建的时候,要到市镇的相关部门交图纸,这个规矩,那个要求,例行公事,都批准了,造房子。 房子造好了卖出去,建房子的人拿钱走路,没他什么事了。

但是小区有路,有花园,物业要有人维护。小区的外观,需要整齐划一。 如果住户们你把门漆成红的,我把窗弄成黄的,你把车停在门口,他把车停在路边,可不就乱了。怎么办? 房主们开会, 选几个人出来,组成一个房主委员会,这个委员会,第一件事,就是做预算,建议收多少会费。 大家通过有了钱,找律师写一个章程,全体房主投票通过,签字画押。不管是谁,以后只要买了这里的房子,就得签字画押交会费,守这个章程。 对小区的房主们,这就又多了一堆法律规矩。

这个房主委员会,管的事真不少。雇个人,每过十天半个月在小区里转悠,你们家车停的不是地方,垃圾桶没在指定的位置上,院里的杂草没按时除,窗帘上有个洞要换新的,等等等等,立马给你写信,要你改正。不改就罚款,不交罚款,给你开更大的罚单,再不交,你就官司上门了。

房主委员会拥有的,也是公权力。只要有权,就有人愿意做。什么样的权呢? 比如在小区里整天转悠的那位,是拿工资的,雇谁,这个委员会说了算。小区路边的树雇谁来修剪,也是他们决定。委员们不是专职,做事有些补贴而已。 这些权力,也都要制衡,办法是事无大小,开会决定。小事委员会投票多数决,大事全体房主开会决定。什么事大,什么事小,章程里,厚厚的一本,一条一条都列在那儿。全体房主,一般一年开一次会,委员们也是每年一选。

民主社会,有无数财政独立,互不统属,没有上级机构的公权力。比如这个房主委员会,就没有上级,它拥有的公权力,虽然鸡毛蒜皮,但在财政和人事上完全独立,是小区全体房主赋予的权力。 以小见大, 美国大大小小的地方政府,从市镇到郡到州,拥有的,都是类似的财政和人事上完全独立的公权力。

政府官员大致分为两类,一类管决策,一类管执行。官僚官僚,决策的是官,执行的是僚。联邦政府地方政府,有决策权的官员,都是社会大众一人一票选出来的。大官大选,小官小选,市长局长检察长,州长总统,各管各的事,谁也不靠谁上位,谁也撤不了谁,所以官大官小,谁也用不着拍谁的马屁,看谁的脸色。

集权制度之下,公权力分级别,各级政府,各级领导,每个政府机构,都有上级领导,除了独裁者,人人都有上级。下级服从上级,全党服从中央。政府官员的任免,上级任免下级。下到派出所所长,居委会主任,都是上级选派任命。这样的制度下,要做官升官,说什么做什么,最要紧的,是要想清楚,你的上司想听什么看什么。他想听什么看什么呢?当然是他的上司想听什么看什么。所以最后整个社会听到的,只有一个声音, 那就是独裁者的声音;能看到的,也只有独裁者想看的东西。社会活动,政府行为,从上到下,反映的,是独裁者的意志。升斗小民需要的想要的,如果和独裁者的需要一致,整个社会就心情舒畅,同心合力,社会运作,快速高效。独裁者的决策,聪明加运气,如果对了,皆大欢喜,这个时候看起来,集权体系,还真有优势。但是,是人都会做错事,一个人,一小群人的利益,不可能长期和普罗大众的利益一致。一旦做错事,或者独裁者的利益和普罗大众的利益不一致,社会就不安定,政府就必须强力维稳。要是遇上与人斗厉害无比,与天斗一窍不通的独裁者,就会有饿死几千万人的大饥荒和三个月内十亿人新冠肺炎感染,有无数人死亡的人道灾难。

民主体制中的第二类官员,是僚,是有执行权没有决策权的公务员的群体。 他们是政府机构日常运作的主力。政府机构,按规矩执行决策者的命令。现代社会,各行各业,不同的职业,有不同的规矩,做事挣钱,最要紧的是职业操守(Professionalism)。政府公务员最基本的职业操守,是守规矩,办任何事情,都要一板一眼,合规矩走程序,不能讲变通。规矩就是法,决策者的命令,违法不按规矩,这些人就不办。理论上,你不办,有可能被开除,但是实际上,他要你做违法的事,见不得光,他开除你,不但事情办不成,还会惹一堆麻烦。你得罪他,对你的将来,没有什么影响,因为过几年,这些部门首长都得换,坚持原则,得到的,是公正不阿的好名声。

权力,无非是人事权财权。先说人事权。前面说过,美国的联邦政府和州政府,没有上下级关系。总统只在联邦政府的机构里,有人事任免权。但是这个权力,也有严格的制衡。他手下有一大堆的部门,外交部,司法部,国家安全部,等等等等。每个部的高级官员,跟着总统一起来一起走,总统提名,参议院通过,每四年一换。 对总统的这些提名,参议院要把他们每个人过去几十年的作为,包括个人隐私,查个底儿掉。在美国,人人要尊重个人隐私,但是对政府高级官员除外。要做高官,就没有个人隐私。这些提名,有通过的,也有通不过的。通过了的部长们,是总统的直接下属。总统通过他们,管理各个部门。

人事任免,把任和免分开。对联邦政府的这些跟总统一起来一起走的高级官员,总统如果跟你不高兴,他随时可以开除你。但是撤了你,后面谁来做,他就又只有建议权,没有决定权。决定权在参议院。一个部门,总统提名,参议院批准了,就到了部长手上。

各个部门,是铁打的下属, 流水的部长,除了总统任命的这些人,都是一辈子做同样的事情的技术官僚。总统部长今天是共和党,明天是民主党,谁来对他们都一样,他们的工作是按规矩,就是按法律,替国家办事。每个部门的规矩,一条一条写在那儿。什么能做,什么不能做,走马一般几年一换的部长不大明白,这些技术官僚门儿清。总统部长,决定干什么,技术官僚,决定怎么按规矩干。不合规矩的事,不能办。规矩一本一本,多了去了。 政府部门下达行政命令,第一行就是根据某某法第几条,第几款,我们现在怎样怎样。这些规矩,一条都不能坏了。总统要部长做一件事,部长让下面的人办,一般没问题,大家雷厉风行地执行。 有问题,经办人就告诉部长,这件事不合规矩,不能办。如果办了,你我,总统,会有什么样的麻烦。为什么有这些麻烦?因为有新闻媒体,有国会,有最高法院,有这个法那个法。 多少双眼睛,一刻不停地盯着呢。

当然理论上,总统让你办事你不办,他有权开除你,所以他要你做不合法的事,等于逼你辞职。 你辞职,他除了麻烦,事情还是办不成。2020年总统选举,川普鼓动他的支持者到国会山庄闹暴动。国会民主党调查他,公开听证。大家听来听去,原来阻止他推翻选举结果的,都是共和党,从副总统到司法部长,都是他自己的下属。他的司法部长,直接辞职。接任的副部长,还是不帮他。当然不违法能办的事,大家都会尽力办, 这也是公务员职业操守的一部分。

下面说财权。 财务独立,是行政独立的基础。联邦政府通过联邦税务局,按联邦税法,向全国人民收税,收的钱归联邦政府花。州政府以同样的方式,通过州税务局,按各州的税法,向全州人民收税,收的钱归州政府花。各地区各市镇,没必要设税务局,但也是各做各的事,各收各的税。每年四月十五号,是个人向联邦政府交税表的日子。 自己填表,向税务局报告去年挣了多少钱,该交多少税。你可以自己填,也可以雇专业会计师帮你填。每个人每个实体,该交多少税,一本一本税法在那儿,按税法交。谁都不想交税,但是谁都不敢有意少报。偷税漏税,是要坐牢的。

每年总统负责做联邦预算,钱要花在哪里,一笔一笔写清楚,厚厚的一本,交到国会去。众议院投票,参议院投票,都通过了,各部门按预算各花各的钱,专款专用。有紧急的事情要花钱,不在预算内,总统要打报告给国会,两院都通过,才有钱。不通过,没钱事情就办不了。总统想不通过国会花钱,门儿都没有。最近的例子,是拜登想讨好自己的选民,找借口发行政命令,免除一部分大学生的学生贷款。这个事不要说共和党,民主党的国会领袖,都批评他越权。命令发出来,立马就被告到了最高法院。法院的判决,是总统没有花这个钱的权力,结果一分钱都免不了。该不该减免穷学生的贷款,仁者见仁智者见智,是一码事,总统有没有不通过国会花钱的权力,是另一码事。 

今年总统一看,收的税不够花要加税, 很麻烦。总统又要给国会打报告,说明为什么要加税,加谁的,要加多少。 众议院,参议院通过,总统签字。税务局里,就又多了一本税法。不过加税这个事,真得小心。老布什竞选总统时,向选民保证不加税 (read my lips, no new taxes)。选上了一看预算,不加税真过不去,那就加吧。竞选连任,克林顿把他这个不加税的讲话,来来回回在电视上放。如果没有这个事,老布什竞选连任还真不一定会输。

全书目录链接:《现代文明和近代中国》


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