6.2 政府公权力的组织运作

讲美国社会，政府公权力的具体运作，我们先拿一个鸡毛蒜皮的公权力做例子。  一片居民住宅，建的时候，要到市镇的相关部门交图纸，这个规矩，那个要求，例行公事，都批准了，造房子。 房子造好了卖出去，建房子的人拿钱走路，没他什么事了。

但是小区有路，有花园，物业要有人维护。小区的外观，需要整齐划一。 如果住户们你把门漆成红的，我把窗弄成黄的，你把车停在门口，他把车停在路边，可不就乱了。怎么办？ 房主们开会， 选几个人出来，组成一个房主委员会，这个委员会，第一件事，就是做预算，建议收多少会费。 大家通过有了钱，找律师写一个章程，全体房主投票通过，签字画押。不管是谁，以后只要买了这里的房子，就得签字画押交会费，守这个章程。 对小区的房主们，这就又多了一堆法律规矩。

这个房主委员会，管的事真不少。雇个人，每过十天半个月在小区里转悠，你们家车停的不是地方，垃圾桶没在指定的位置上，院里的杂草没按时除，窗帘上有个洞要换新的，等等等等，立马给你写信，要你改正。不改就罚款，不交罚款，给你开更大的罚单，再不交，你就官司上门了。

房主委员会拥有的，也是公权力。只要有权，就有人愿意做。什么样的权呢？ 比如在小区里整天转悠的那位，是拿工资的，雇谁，这个委员会说了算。小区路边的树雇谁来修剪，也是他们决定。委员们不是专职，做事有些补贴而已。 这些权力，也都要制衡，办法是事无大小，开会决定。小事委员会投票多数决，大事全体房主开会决定。什么事大，什么事小，章程里，厚厚的一本，一条一条都列在那儿。全体房主，一般一年开一次会，委员们也是每年一选。

民主社会，有无数财政独立，互不统属，没有上级机构的公权力。比如这个房主委员会，就没有上级，它拥有的公权力，虽然鸡毛蒜皮，但在财政和人事上完全独立，是小区全体房主赋予的权力。 以小见大， 美国大大小小的地方政府，从市镇到郡到州，拥有的，都是类似的财政和人事上完全独立的公权力。

政府官员大致分为两类，一类管决策，一类管执行。官僚官僚，决策的是官，执行的是僚。联邦政府地方政府，有决策权的官员，都是社会大众一人一票选出来的。大官大选，小官小选，市长局长检察长，州长总统，各管各的事，谁也不靠谁上位，谁也撤不了谁，所以官大官小，谁也用不着拍谁的马屁，看谁的脸色。

集权制度之下，公权力分级别，各级政府，各级领导，每个政府机构，都有上级领导，除了独裁者，人人都有上级。下级服从上级，全党服从中央。政府官员的任免，上级任免下级。下到派出所所长，居委会主任，都是上级选派任命。这样的制度下，要做官升官，说什么做什么，最要紧的，是要想清楚，你的上司想听什么看什么。他想听什么看什么呢？当然是他的上司想听什么看什么。所以最后整个社会听到的，只有一个声音， 那就是独裁者的声音；能看到的，也只有独裁者想看的东西。社会活动，政府行为，从上到下，反映的，是独裁者的意志。升斗小民需要的想要的，如果和独裁者的需要一致，整个社会就心情舒畅，同心合力，社会运作，快速高效。独裁者的决策，聪明加运气，如果对了，皆大欢喜，这个时候看起来，集权体系，还真有优势。但是，是人都会做错事，一个人，一小群人的利益，不可能长期和普罗大众的利益一致。一旦做错事，或者独裁者的利益和普罗大众的利益不一致，社会就不安定，政府就必须强力维稳。要是遇上与人斗厉害无比，与天斗一窍不通的独裁者，就会有饿死几千万人的大饥荒和三个月内十亿人新冠肺炎感染，有无数人死亡的人道灾难。

民主体制中的第二类官员，是僚，是有执行权没有决策权的公务员的群体。 他们是政府机构日常运作的主力。政府机构，按规矩执行决策者的命令。现代社会，各行各业，不同的职业，有不同的规矩，做事挣钱，最要紧的是职业操守（Professionalism）。政府公务员最基本的职业操守，是守规矩，办任何事情，都要一板一眼，合规矩走程序，不能讲变通。规矩就是法，决策者的命令，违法不按规矩，这些人就不办。理论上，你不办，有可能被开除，但是实际上，他要你做违法的事，见不得光，他开除你，不但事情办不成，还会惹一堆麻烦。你得罪他，对你的将来，没有什么影响，因为过几年，这些部门首长都得换，坚持原则，得到的，是公正不阿的好名声。

权力，无非是人事权财权。先说人事权。前面说过，美国的联邦政府和州政府，没有上下级关系。总统只在联邦政府的机构里，有人事任免权。但是这个权力，也有严格的制衡。他手下有一大堆的部门，外交部，司法部，国家安全部，等等等等。每个部的高级官员，跟着总统一起来一起走，总统提名，参议院通过，每四年一换。 对总统的这些提名，参议院要把他们每个人过去几十年的作为，包括个人隐私，查个底儿掉。在美国，人人要尊重个人隐私，但是对政府高级官员除外。要做高官，就没有个人隐私。这些提名，有通过的，也有通不过的。通过了的部长们，是总统的直接下属。总统通过他们，管理各个部门。

人事任免，把任和免分开。对联邦政府的这些跟总统一起来一起走的高级官员，总统如果跟你不高兴，他随时可以开除你。但是撤了你，后面谁来做，他就又只有建议权，没有决定权。决定权在参议院。一个部门，总统提名，参议院批准了，就到了部长手上。

各个部门，是铁打的下属， 流水的部长，除了总统任命的这些人，都是一辈子做同样的事情的技术官僚。总统部长今天是共和党，明天是民主党，谁来对他们都一样，他们的工作是按规矩，就是按法律，替国家办事。每个部门的规矩，一条一条写在那儿。什么能做，什么不能做，走马一般几年一换的部长不大明白，这些技术官僚门儿清。总统部长，决定干什么，技术官僚，决定怎么按规矩干。不合规矩的事，不能办。规矩一本一本，多了去了。 政府部门下达行政命令，第一行就是根据某某法第几条，第几款，我们现在怎样怎样。这些规矩，一条都不能坏了。总统要部长做一件事，部长让下面的人办，一般没问题，大家雷厉风行地执行。 有问题，经办人就告诉部长，这件事不合规矩，不能办。如果办了，你我，总统，会有什么样的麻烦。为什么有这些麻烦？因为有新闻媒体，有国会，有最高法院，有这个法那个法。 多少双眼睛，一刻不停地盯着呢。

当然理论上，总统让你办事你不办，他有权开除你，所以他要你做不合法的事，等于逼你辞职。 你辞职，他除了麻烦，事情还是办不成。2020年总统选举，川普鼓动他的支持者到国会山庄闹暴动。国会民主党调查他，公开听证。大家听来听去，原来阻止他推翻选举结果的，都是共和党，从副总统到司法部长，都是他自己的下属。他的司法部长，直接辞职。接任的副部长，还是不帮他。当然不违法能办的事，大家都会尽力办， 这也是公务员职业操守的一部分。

下面说财权。 财务独立，是行政独立的基础。联邦政府通过联邦税务局，按联邦税法，向全国人民收税，收的钱归联邦政府花。州政府以同样的方式，通过州税务局，按各州的税法，向全州人民收税，收的钱归州政府花。各地区各市镇，没必要设税务局，但也是各做各的事，各收各的税。每年四月十五号，是个人向联邦政府交税表的日子。 自己填表，向税务局报告去年挣了多少钱，该交多少税。你可以自己填，也可以雇专业会计师帮你填。每个人每个实体，该交多少税，一本一本税法在那儿，按税法交。谁都不想交税，但是谁都不敢有意少报。偷税漏税，是要坐牢的。

每年总统负责做联邦预算，钱要花在哪里，一笔一笔写清楚，厚厚的一本，交到国会去。众议院投票，参议院投票，都通过了，各部门按预算各花各的钱，专款专用。有紧急的事情要花钱，不在预算内，总统要打报告给国会，两院都通过，才有钱。不通过，没钱事情就办不了。总统想不通过国会花钱，门儿都没有。最近的例子，是拜登想讨好自己的选民，找借口发行政命令，免除一部分大学生的学生贷款。这个事不要说共和党，民主党的国会领袖，都批评他越权。命令发出来，立马就被告到了最高法院。法院的判决，是总统没有花这个钱的权力，结果一分钱都免不了。该不该减免穷学生的贷款，仁者见仁智者见智，是一码事，总统有没有不通过国会花钱的权力，是另一码事。 

今年总统一看，收的税不够花要加税， 很麻烦。总统又要给国会打报告，说明为什么要加税，加谁的，要加多少。 众议院，参议院通过，总统签字。税务局里，就又多了一本税法。不过加税这个事，真得小心。老布什竞选总统时，向选民保证不加税 （read my lips, no new taxes）。选上了一看预算，不加税真过不去，那就加吧。竞选连任，克林顿把他这个不加税的讲话，来来回回在电视上放。如果没有这个事，老布什竞选连任还真不一定会输。

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