 燕京华侨大学校长、经济学家华生 现在的问题不是农民没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，但不让人家安居、不让人家落户 记者(以下简称“记”)：十八大以后，“新型城镇化”的话题引发热议。尤其是最近人们注意到，习近平总书记当年的博士论文题目是《中国农村市场化研究》，而李克强总理的博士论文题目则是《论我国经济的三元结构》，都事关城镇化这一重要命题。怎么理解城镇化对于当今中国的意义？ 华生(以下简称“华”)：在某种意义上，城镇化或国际上说的城市化是现代化的一个主要方面，也是必由之路。没有一个农业社会能够实现现代化，全世界的发达国家都经历了城镇化的过程，经历了从农民社会走向市民社会的转变。同样的道理，中国的现代化也必须经由城镇化的完成来实现。但要看到，欧美所有人口加起来都没有中国的人多，而他们的城市化经过了几百年的漫长发展。从这个角度说，中国13亿人的城镇化绝对是一项前无古人的探索，甚至具有世界性意义，所以诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨才会将中国的城市化与美国的高科技发展并称为“影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。 大家看到，新一代领导人对这个问题给予了高度关注。就像李克强总理强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，这确实抓住了问题的本质。为什么我们现在要讲新型城镇化呢？这说明过去的路子，不管当时起了什么作用，现在已经弊大于利，不可持续。如果要沿着原来的道路走，十八大就不会强调“新型”二字了。所以这个提法本身就给出了一个非常积极的信号，就是要改革，要转型。 记：国家战略层面的思路和方向非常明确了，但许多观察人士也指出，目前推进城镇化具体过程中，似乎一些说法和做法并不清晰？ 华：确实还很不清晰。一方面要搞“人的城镇化”，一方面又已出现“人为造城”；一方面使劲喊发展中小城镇，一方面又要面对大量人口往大城市跑的现实；一方面要搞新型的城镇化，一方面各地还在大搞拿地卖地的旧土地城镇化。这样的事情比比皆是，自然会产生认识上的混乱。怕就怕，喊的是新口号，做的还是老事情，所以才出现那么多的自相矛盾。 记：先要搞清楚过去的路子是什么？ 华：过去的十几年间，中国一直处在城镇化的过程中，但主要是靠“卖地财政”发展，就是地方政府靠卖土地推动城市扩张和经济增长。我碰到过好多地方官员说，卖地就像办了一个印钞厂，想办事没钱，卖两块地就行了。现在之所以一听说重视城镇化，各地就准备大搞基建，房地产开发商也跃跃欲试，这种思维其实还是旧城镇化的思维，这跟官方对于土地财政的态度不明朗是有直接关系的。 什么才是城镇化？简单说就是农民离开乡村到城市落户的过程。我当年从农村进工厂，有了城市户口，记得人家说我是从糠箩跳进了米箩。想想我们自己，我们的父辈，不都是从农村出来的吗？ 旧城镇化最主要的问题就在于，政府征收了土地，却没有把农民变成市民。从数字上看，中国工业化程度已经达到45%以上，农业总产值在国民收入中的比例已不足10%。世界上一般国家到这个阶段的城市化率都会达到60%-65%左右，而我国名义城镇化率才刚过52%，实际户籍人口的城镇化率才35%。 更直观地说，为什么会有农民工这个称谓？这说明农民进城是以就业为前提的，现在的问题不是他们没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，你却不让人家安居、不让人家落户。 记：这会带来什么问题？ 华：首先经济上就会有问题，人口不城镇化，第三产业就发展不起来，这些人消费能力不提高，你经济发展就没有后劲啊。特别是劳动力素质不升级，经济怎么升级？退一步说，现在这样的情况也不能持续，一代农民工还可以回去种地，二代农民工已经没干过农活了，回不去。他们如果落不下，那将来麻烦大了。还有大批90年代以来出生的农村人口，农村已经不分地，又进不了城，容易导致流民现象。所以现在才要强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，说的就是怎么通过体制机制改变，回到为这些城镇化的主体服务上来。 原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村 记：过去这些年来，呼吁捍卫农民权利的声音并不少。 华：现在学界和舆论都强调，要把利益分给农民。这里面有一个很大的误区：我们笼统地说把好处还给农民，但到底是要还给哪些农民？很多时候，这个所谓的“农民”已经偷换了概念，往往指的是城中村或城郊被动城市化的农民，根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。 换句话说，城镇化意义上的农民，跟你现在给土地利益的城郊的农民，其实不是一个农民的概念。过去20多年来城郊失地农民只占农民总人口的2%~3%，而城镇化意味着一个国家人口中的大多数要进城，但他们的地你又不需要，所以高额补偿只有那2%~3%的农民拿得到，大多数进城打工的农民拿不到。所谓城镇化利益分配最大的难点，难就难在这儿。 记：有一种呼声比较高的解决方案认为，当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地却不可以自由流动，因此出现了农地入市、集体土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本。你怎么看？ 华：关于这种思路，最低端的建议就是土地私有化嘛。问题是，我们鼓励农地入市，到底是鼓励哪里的农地入市？如果只允许城郊的农村集体土地入市，那么对全国的农民来说是不公平的。如果推向全国，那么暴涨的只会是城郊的土地，因为广大农村地区的土地就是不值钱。越是私有制，市场经济土地价格分化就越严重。我查了资料，现在美国、欧洲的农村土地也就是几千元人民币一亩。台湾地区也有“农地如粪土，市地是黄金”的说法。而我们进城打工、迁徙到城市的农民工群体大多数都来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。房地产商拿地总强调“位置、位置、位置”，北京密云的地和天安[0.00%]门的地能是一个价吗？在市场经济下是不可能的。现在之所以不敢让卖宅基地，就是怕他这边进不了城安不了居，那边又失去了土地，这等于是在人为制造流民。所以说改革要在逻辑上有先后顺序，土地自由流转的前提必须是先把外来人口进城的成本降下来，让他们能有一个稳定的预期。 记：这些年来其他的改革举措也有不少，比如城乡建设用地增减挂钩，下面的反应好像很热烈。 华：因为这个挂钩可以增加城镇建设用地指标，所以地方政府很欢迎。但是应当看到，城乡建设用地增减挂钩，挂来挂去，还是土地与土地挂钩，和人及人的城镇化并没有什么关系。从这一点说，这个增减挂钩并未触及根本，而且是把双刃剑。它带来的消极作用表现在，本来地方政府和开发商只是打城郊土地的主意，现在他们对远郊乡村的土地特别是村庄这样的宅基地也感兴趣了，因为可以用乡村建设用地作为指标去换城郊的土地搞开发，这个非常危险。原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村。这样就出现了相当一部分地方强迫农民上楼的现象，就是把农民的村庄合并，几个并一个，过去搞新农村建设时叫新农村，现在搞城镇化叫新型社区。总之就是打农民宅基地的主意，增减挂钩后就可以到城市的边上再把农地搞成建设用地。 记：但似乎地方政府都把搞新型社区当成了燃眉之急？ 华：非要把原本住得好好的农民并起来，这完全是自己想象出来的“急”。这是什么城镇化？这不是城镇化！你把他们人为搞到农村的楼上以后，种地？不好种了。打工？当地没工可打。要知道，今后20年还会有几亿人口要离开农村，这些硬造的楼和集中的居民点将来大部分还会人去楼空，这在城镇化发展的大布局上将是更大规模的资源浪费。这笔大账不能不算。 记：你的意思是，在自愿的基础上，农民新建住房相应向更大的居住点包括当地村镇上集中是可以的，但当有了为拿到宅基地建设指标这个利益推动之后，这种集中就很难是完全自愿和合理的？ 华：《焦点访谈》曝光了山东单县要几个村庄合并拆新房赶农民上楼，并挖掘出其动力和根源就是通过建设用地增减挂钩，以节省出近500亩土地的指标，最后的结论是地方把经给念歪了。我觉得调查得很好，但结论错了。真正的问题就出在这个许多人叫好的土地增减挂钩政策上。首先你这个挂钩和市场经济无关，是人为造出来的行政指标挂钩。其次你这个挂钩有错误的利益导向，所以地方政府就和开发商勾结起来为了这个利益去赶农民上楼。 现在中国面临的紧迫情况是，几亿农民工及其他外来人口在就业地无处可居，我们不去集中财力物力解决他们的燃眉之急，反过来却把还在家乡正常务农的农民先行甚至强行并村，要人家上楼，硬造新村、新区、新城，这不是本末倒置吗？你地方政府怎么知道在那里就能造出个村、造出个城来呢？ 老百姓不傻，如果说中小城镇活得很舒服，大家愿意去；如果说北大放在苏北小城镇，我想去的人会很多 记：你刚才针对城镇化的一些制度安排给出了评价，从你的角度观察，改革应该从哪里破题？ 华：目前最重要的，是要重新审视城镇化的推进路径。首先得搞清楚一个问题：城镇化的过程中谁是主体？城市发展老市民自然受益，但城镇化的真正主体是进城农民以及其他移居人口，他们是中国人口的大多数。多年来，城镇化已经积累了一笔巨大的欠账，欠了好几亿人的安居、社保和公共服务费用。 记：这就涉及到了大家普遍比较关心的户籍问题。 华：从中国的发展来看，我们对农民太不公道了。最大的不公道就是没有让他们随就业迁移安居，逼得人家实际上妻离子别。因此，户籍制度的改革是实行新型城镇化战略一个关键性的环节。目前在这方面的政策没有衔接，没有安排。我们完全可以理解现在国家不能一步做到取消户籍制度，但我们需要今天就能起步的制度。比如说在一个城市里面工作满多长时间、居住满多长就可以转为城市户口。现在我们只要别人的劳动，不让入户，这怎么说得过去？ 记：现在有种思路似乎更占上风，就是大城市不放开，中小城镇的户籍制度可以先放开。 华：这也是拍脑袋的决策。我曾去过广东和江浙调研，不要说那些小城镇，就连外来打工人员多的村庄都不会放开。我一去看就明白了，他们比大城市的人还狠呢，说你外来的打工仔，凭什么要进来占我的资源？他们说你大中城市那么有钱有资源，你不放开，我凭什么放开？谁给钱让我放开？浙江诸暨市的店口镇是国家和联合国的农民工融入项目试点单位，镇上13.3万人有一半是外来人口。他们算了笔账，以他们自己的财力，每年安排外来工入籍要20多年才能消化完。 所以我们不要呆在北京乱喊一些根本没人听的口号。要知道，市场经济是全国一盘棋，改革必须同步，因为一旦有洼地全都会想涌进去。所以，当年郑州很想闯一下全面放开户籍，结果8个月就不行了，全国人民都想涌进去，你就顶不住了。 记：这又牵扯出一个长期以来争论的大问题，是要重点发展大城市，还是中小城镇？ 华：我们现在提的是大中小城镇协调发展。我觉得这里也不要拘泥于提法。我一直说，问题不在于发展大城市还是小城市，而是要言行一致。你不能一方面把大机关大总部、名校大医院统统往大城市集中，把最好的文化体育项目和巨额基础设施集中在大城市，一方面又嘴上喊发展中小城镇。我们更不能自己呆在大城市，天天教育别人为什么不去中小城镇。其实，只要我们的口号和措施方向一致，大中小城镇确实可以做到萝卜白菜各有所爱。现在就怕说的和做的完全脱节，还是计划经济下传统思维，什么都得先保大城市，要全国人民支持大城市，把它越搞越好，越搞越大，同时你又说其他人不能来，并且通过各种形式的限购来提高户籍的含金量，那么这个目标就自相矛盾了。 要知道我们已经身处市场经济，人是可以自由流动的，这样的情况下人当然都会往大城市涌。老百姓不傻，如果说中小城镇活得很舒服，我们愿意去；如果说北大放在苏北小城镇，我想去的人会很多。归结起来就是一句话，要按市场规律来，而不取决于某些人的意志。 记：但在现实情况下，确实有很多城市担心承受能力的问题，政策上倾向于保守。 华：有些沿海大城市搞农民工入户籍的积分制，一年几百人入籍，但有几百万外来工在等着。这意思是人口城镇化要一万年？我们是要考虑承受能力的问题，突然来个大爆炸谁也受不了。但要真改革，就要真行动。就按过去这些年的速度，再过20年，城镇化率应是75%左右，20年后中国人口是15亿，这75%和35%的差额就是6亿人。这20年每年就要安排3000万人，这是真正的大工程、大内需，我们不能20年后还不实现人口城镇化吧？但从今天起每年安排3000万人落户，钱从哪里来，考虑到这些才是实打实的规划。 记：怎么来安排这些人，你有机制设计上的想法吗？ 华：现在的问题症结是土地城镇化和人口城镇化脱节，卖地财政只要土地，不要人口，要土地是可以挣钱的，而接纳人口是要花钱的。既然问题在脱钩，那解决问题就要考虑挂钩。我很多年前就提出如果把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标相结合，就比什么都管用。地方政府想要土地指标，必须安排一定数量的人口入籍，这样地方政府再要地就得先考虑安排人入籍的负担。你说我没钱，那就别用地了。 既然土地升值的部分是外来人口的集聚带来的，就要把四大既得利益集团的利益调整出来，让这些利益回到外来人口的身上 记：再好的机制设计要落地，都要先解决成本问题。国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题组曾在多个城市进行调研，各相关部门都参加了座谈，最后的结论是，一个农民工市民化的成本大约为8万元。但这并没有纳入住房成本，如果把这个也算上，成本会更高。 华：其实，今天的情况恐怕住房才是最大的成本。这些年来，巨量的财政收入和土地出让收入被密集投入在重点城市的基础设施和环境改善上，造成城市房地产价格持续飞涨。如果外来农民工只能挤在集体工棚和地下室里，这样的城镇化当然是不成功的。 所以说，中央将来出台的城镇化措施一定要具体，一定要明确城镇化的资金安排。现在很多人大讲城镇化如何融资，搞金融的又想借城镇化融资赚钱。问题在于任何融资必须有本金，没本金的融资是空手道、庞氏骗局，美国的次贷危机不就是这样搞出来的吗？ 记：你认为，要安置外来人口，要降低城镇化成本，钱应该从哪里来？ 华：这些年所有人都知道，升值最快的其实是城镇土地。但我们要想一想，土地的升值是什么带来的？其实是人口和投资集聚带来的。北京的土地会升值，是因为北京人口从几百万增加到几千万，是因为这么多外地人口到北京来就业、居住、消费带来的。按理说，这些土地升值的部分应该用在他们身上。但现在的问题是，这些钱被别人用掉了。 记：哪些人？ 华：一是地方政府，卖地收入用来做了些基础设施，但也做了许多不该干的，比如修大广场，盖豪华办公楼；第二是热点城市城中村和城郊的农民，不少人在拆迁过程中一夜暴富；第三是开发商，他们靠囤地、捂盘、升值拿走了很大一块；第四部分是社会各界精英，靠囤房子获利，在中国一线城市囤一套房子比美国中产阶级干一辈子能存下来的钱还多，这绝对不正常。解决土地问题，就要从梳理获利方开始，既然土地升值的部分是外来人口的集聚带来的，那么，就要通过一系列体制机制的设计，把这四大既得利益集团的利益调整出来，让这些利益回到外来人口的身上。 记：可能很多人会存疑，为什么城郊农民竟然会被你划入既得利益集团？ 华：就像我刚才强调的，城郊农民只占总人口的2%到3%，而城镇化是人口中的大多数农民要进城。中国农民家庭财产平均只有10万元左右，但现在热点城市城中村、城郊农民一补就是几千万，补了一户就意味着没钱去安排几十上百户农民进城。今年春节我借休假去南方调研，跟一些城郊村长书记聊，他们说这几年已把原来的房子从两三层盖成七八层，还想往十几层盖，这样以后拆迁补偿就很合算。这些地方盖的都是握手楼，以后不改造不行，但一补按现行政策就要上亿，你补不起啊，这些城郊农民发到天上去了。 记：我想不少人都会认为，不管怎么说获得再多的补偿也是他们的财产权利。 华：当然应该获得一定补偿，但这可不意味着土地增值的大头都应该归他们。一块土地能升值，首先是人口和投资集聚带来的，如果北京永远都是500万人，你土地涨什么涨呢？还有一个就是政府的规划管制，这个地方是城市，可以发展建设用地，那个地方是农村，要保护耕地所以不准发展。所以说规划就是土地利益再分配，既然是这样，那么凭什么土地升值的收益要都归你呢，就因为你家的位置好？ 记：你认为这不够公正？ 华：当然，这绝对不公正。要知道，在日韩土地是私有的，但在城市化高速发展期，农业用地调成城市用地也会被认为是实现公共利益，所以他们讲要遵循公正补偿的原则，保证你征地前后土地价值不变。公正补偿不在于钱多少，而在于你要保证人家的财产和生计不因征地而变差。所以他们还有一个替地政策，就是征农地再补一块农地让你继续种。但现在我们的情况是，远郊开发区、西部地区、国家重点工程路过的穷乡僻壤都惨透了，钱补得极少，土地减少了又不补人家地。热点城市城郊城中村的补偿则越来越疯狂，越是钉子户加码得越厉害。 有人说，欧美就是这样，私有财产神圣不可侵犯。但你真去土地私有的西方看一看，人家讲的是公正补偿，即既要对被征财产的人，又要对纳税人的公共资金公平公正，不能少补，也不能多补，补完还得照章纳税。人家是土地私有，规划变更的增值收益归公，我们号称土地公有，却涨价归私，而且补几千万上亿元不用纳一分钱税。我和国外学者交流，人家都觉得不可思议。这样搞下去，谁还愿意勤劳致富？许多人推崇的美国最高法院的判例，也强调借财产征收发一笔洋财(windfall)是不道德不公正的。我们现在的麻烦是，有些人既不懂中国，也不真懂西方，不看正史看野史，用西方历史上的个别被歪曲的例子无限夸大，搞乱了认识，也搞乱了政策。 搞卖地财政是老公公驮儿媳妇，吃力不讨好 记：不公平的既得利益当然需要调节，但有一个问题是，谁该来充当裁判员？按照你的说法，地方政府也是既得利益者之一。 华：这就是卖地财政的最大问题，它扭曲了政府职能。因为政府本来是提供公共产品和服务的，政商分开是前提。现在政府去拿地卖地，整天琢磨别人的地，怎么低价拿来、高价卖出赚钱，就把自己搞成了生意人。全世界搞卖地的只有我们大陆和香港，但香港卖的全是政府的官地，而我们卖的是从农民那里倒手来的地，当别人看到你政府那么一倒手，就卖出那么大的价钱，人家心里能平衡吗？就像裁判员下场踢球，这能公正吗？不可能公正，你给多少人家都说你不公正。 记：一提起城镇化，大家最头疼的问题的就是土地财政。但很多人觉得，政府征来的地，转手一拍卖就赚几倍甚至几十倍，利益这么大，土地财政根本撼不动。 华：这恐怕未必。当年军队武警和执法机关经商办企业，那利益也很惊人，但危及到执政的基础，说禁止退出不就拧过来了吗？而且客观地说，现在人们往往看到的是政府拍卖的商住土地赚了大钱，但政府使用的土地，商住只能是一小块，还有大量产业用地，基础设施用地，绿化带等公益用地，那些都要贴钱，此外还有大量的几通几平的基础设施建设费用。前些年土地收入基本是拆迁补偿、基础设施建设和净收益各占三分之一，这几年补偿飙升，政府卖地净收益急剧下降。 现在舆论一方面渲染地方政府卖地赚了大钱，一方面又抨击地方政府债务深重，不可持续，这二者其实是相互矛盾的。真赚了大钱还会还不了债？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也没人理解。所以我一直说，许多东西别看表面坚固，其实不是不能改，因为不改政府自己越来越不合算了。政府搞卖地财政就是老公公驮儿媳妇，吃力不讨好。便宜没占多少，背了很大的黑锅，人人喊打，值吗？ 记：说到土地财政导致的债务黑洞，现在有统计说有十几万亿，你怎么看？ 华：我看还不止这么多。我在讲课时，一个市长就跟我说：我的前任借了一屁股债，上了好几项工程，领导觉得他有能力，老百姓说起来也承认面貌变化大。他现在被提拔了，我来当市长。我每年苦干去还债？那谁能理解？所有人都会认为我没本事，我每年怎么在人代会上向上下左右交代？所以我只有借更多的钱，也干几件体面的大事，尽管这样窟窿会更大。他说，华老师，不是我推诿责任，这个体制要改得从上面开始。 还有一些领导对我说，正职还好些，多少还有点选择的余地，那些当副职、当部门头的就更没办法了。新书记来了要上新项目，张口就训人：别跟我说没钱，别人、别的地方怎么有钱？没本事办要你们干什么？可搞钱哪里那么简单，银行又不归地方管，每年税收增长那点是有限的，还要吃饭，招商引资也不那么容易，工业项目引来了前几年还得免税让利，搞来搞去也只有靠土地卖钱，用土地向银行质押换钱。甚至有地方官员对我说，如果没有卖地收入和土地融资，全国绝大多数地方政府立马破产。 你说这种情况下他怎么会去调控房价，屁股决定脑袋嘛，地产和金融泡沫就这样被吹起来了。另一方面，这也造成城镇化的成本直线上升，农民进城安居越来越难，而政府还在陷入越来越严重的债务泥潭。这是绝对不可持续的，也是旧的传统的城镇化道路走不下去、必须改革转型的原因。 |
