 燕京華僑大學校長、經濟學家華生 現在的問題不是農民沒有就業就進城，而是人家早就已經就業很多年了，但不讓人家安居、不讓人家落戶 記者(以下簡稱“記”)：十八大以後，“新型城鎮化”的話題引發熱議。尤其是最近人們注意到，習近平總書記當年的博士論文題目是《中國農村市場化研究》，而李克強總理的博士論文題目則是《論我國經濟的三元結構》，都事關城鎮化這一重要命題。怎麼理解城鎮化對於當今中國的意義？ 華生(以下簡稱“華”)：在某種意義上，城鎮化或國際上說的城市化是現代化的一個主要方面，也是必由之路。沒有一個農業社會能夠實現現代化，全世界的發達國家都經歷了城鎮化的過程，經歷了從農民社會走向市民社會的轉變。同樣的道理，中國的現代化也必須經由城鎮化的完成來實現。但要看到，歐美所有人口加起來都沒有中國的人多，而他們的城市化經過了幾百年的漫長發展。從這個角度說，中國13億人的城鎮化絕對是一項前無古人的探索，甚至具有世界性意義，所以諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨才會將中國的城市化與美國的高科技發展並稱為“影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事”。 大家看到，新一代領導人對這個問題給予了高度關注。就像李克強總理強調“新型城鎮化是以人為核心的城鎮化”，這確實抓住了問題的本質。為什麼我們現在要講新型城鎮化呢？這說明過去的路子，不管當時起了什麼作用，現在已經弊大於利，不可持續。如果要沿着原來的道路走，十八大就不會強調“新型”二字了。所以這個提法本身就給出了一個非常積極的信號，就是要改革，要轉型。 記：國家戰略層面的思路和方向非常明確了，但許多觀察人士也指出，目前推進城鎮化具體過程中，似乎一些說法和做法並不清晰？ 華：確實還很不清晰。一方面要搞“人的城鎮化”，一方面又已出現“人為造城”；一方面使勁喊發展中小城鎮，一方面又要面對大量人口往大城市跑的現實；一方面要搞新型的城鎮化，一方面各地還在大搞拿地賣地的舊土地城鎮化。這樣的事情比比皆是，自然會產生認識上的混亂。怕就怕，喊的是新口號，做的還是老事情，所以才出現那麼多的自相矛盾。 記：先要搞清楚過去的路子是什麼？ 華：過去的十幾年間，中國一直處在城鎮化的過程中，但主要是靠“賣地財政”發展，就是地方政府靠賣土地推動城市擴張和經濟增長。我碰到過好多地方官員說，賣地就像辦了一個印鈔廠，想辦事沒錢，賣兩塊地就行了。現在之所以一聽說重視城鎮化，各地就準備大搞基建，房地產開發商也躍躍欲試，這種思維其實還是舊城鎮化的思維，這跟官方對於土地財政的態度不明朗是有直接關係的。 什麼才是城鎮化？簡單說就是農民離開鄉村到城市落戶的過程。我當年從農村進工廠，有了城市戶口，記得人家說我是從糠籮跳進了米籮。想想我們自己，我們的父輩，不都是從農村出來的嗎？ 舊城鎮化最主要的問題就在於，政府徵收了土地，卻沒有把農民變成市民。從數字上看，中國工業化程度已經達到45%以上，農業總產值在國民收入中的比例已不足10%。世界上一般國家到這個階段的城市化率都會達到60%-65%左右，而我國名義城鎮化率才剛過52%，實際戶籍人口的城鎮化率才35%。 更直觀地說，為什麼會有農民工這個稱謂？這說明農民進城是以就業為前提的，現在的問題不是他們沒有就業就進城，而是人家早就已經就業很多年了，你卻不讓人家安居、不讓人家落戶。 記：這會帶來什麼問題？ 華：首先經濟上就會有問題，人口不城鎮化，第三產業就發展不起來，這些人消費能力不提高，你經濟發展就沒有後勁啊。特別是勞動力素質不升級，經濟怎麼升級？退一步說，現在這樣的情況也不能持續，一代農民工還可以回去種地，二代農民工已經沒幹過農活了，回不去。他們如果落不下，那將來麻煩大了。還有大批90年代以來出生的農村人口，農村已經不分地，又進不了城，容易導致流民現象。所以現在才要強調新型城鎮化，強調“人”的城鎮化，說的就是怎麼通過體制機制改變，回到為這些城鎮化的主體服務上來。 原先只在城市和城郊的拆遷，現在鬧到了廣大鄉村 記：過去這些年來，呼籲捍衛農民權利的聲音並不少。 華：現在學界和輿論都強調，要把利益分給農民。這裡面有一個很大的誤區：我們籠統地說把好處還給農民，但到底是要還給哪些農民？很多時候，這個所謂的“農民”已經偷換了概念，往往指的是城中村或城郊被動城市化的農民，根本不是中國大多數的農民。大多數進城務工農民，其土地都在中西部地區、在山裡。近郊和城中村的這批農民暴富，並不會解決大量農民工和外來人口的問題。 換句話說，城鎮化意義上的農民，跟你現在給土地利益的城郊的農民，其實不是一個農民的概念。過去20多年來城郊失地農民只占農民總人口的2%~3%，而城鎮化意味着一個國家人口中的大多數要進城，但他們的地你又不需要，所以高額補償只有那2%~3%的農民拿得到，大多數進城打工的農民拿不到。所謂城鎮化利益分配最大的難點，難就難在這兒。 記：有一種呼聲比較高的解決方案認為，當前城鎮化的癥結在於農村人口可以自由流動，但土地卻不可以自由流動，因此出現了農地入市、集體土地自由流轉等建議，從而讓農民原先占用的鄉村土地和他們要去落戶的城市非農土地完成一個轉化，以此降低農民的進城成本。你怎麼看？ 華：關於這種思路，最低端的建議就是土地私有化嘛。問題是，我們鼓勵農地入市，到底是鼓勵哪裡的農地入市？如果只允許城郊的農村集體土地入市，那麼對全國的農民來說是不公平的。如果推向全國，那麼暴漲的只會是城郊的土地，因為廣大農村地區的土地就是不值錢。越是私有制，市場經濟土地價格分化就越嚴重。我查了資料，現在美國、歐洲的農村土地也就是幾千元人民幣一畝。台灣地區也有“農地如糞土，市地是黃金”的說法。而我們進城打工、遷徙到城市的農民工群體大多數都來自中西部農村地區，他們老家的土地是廉價的，永遠都不值錢。房地產商拿地總強調“位置、位置、位置”，北京密雲的地和天安[0.00%]門的地能是一個價嗎？在市場經濟下是不可能的。現在之所以不敢讓賣宅基地，就是怕他這邊進不了城安不了居，那邊又失去了土地，這等於是在人為製造流民。所以說改革要在邏輯上有先後順序，土地自由流轉的前提必須是先把外來人口進城的成本降下來，讓他們能有一個穩定的預期。 記：這些年來其他的改革舉措也有不少，比如城鄉建設用地增減掛鈎，下面的反應好像很熱烈。 華：因為這個掛鈎可以增加城鎮建設用地指標，所以地方政府很歡迎。但是應當看到，城鄉建設用地增減掛鈎，掛來掛去，還是土地與土地掛鈎，和人及人的城鎮化並沒有什麼關係。從這一點說，這個增減掛鈎並未觸及根本，而且是把雙刃劍。它帶來的消極作用表現在，本來地方政府和開發商只是打城郊土地的主意，現在他們對遠郊鄉村的土地特別是村莊這樣的宅基地也感興趣了，因為可以用鄉村建設用地作為指標去換城郊的土地搞開發，這個非常危險。原先只在城市和城郊的拆遷，現在鬧到了廣大鄉村。這樣就出現了相當一部分地方強迫農民上樓的現象，就是把農民的村莊合併，幾個並一個，過去搞新農村建設時叫新農村，現在搞城鎮化叫新型社區。總之就是打農民宅基地的主意，增減掛鈎後就可以到城市的邊上再把農地搞成建設用地。 記：但似乎地方政府都把搞新型社區當成了燃眉之急？ 華：非要把原本住得好好的農民並起來，這完全是自己想象出來的“急”。這是什麼城鎮化？這不是城鎮化！你把他們人為搞到農村的樓上以後，種地？不好種了。打工？當地沒工可打。要知道，今後20年還會有幾億人口要離開農村，這些硬造的樓和集中的居民點將來大部分還會人去樓空，這在城鎮化發展的大布局上將是更大規模的資源浪費。這筆大賬不能不算。 記：你的意思是，在自願的基礎上，農民新建住房相應向更大的居住點包括當地村鎮上集中是可以的，但當有了為拿到宅基地建設指標這個利益推動之後，這種集中就很難是完全自願和合理的？ 華：《焦點訪談》曝光了山東單縣要幾個村莊合併拆新房趕農民上樓，並挖掘出其動力和根源就是通過建設用地增減掛鈎，以節省出近500畝土地的指標，最後的結論是地方把經給念歪了。我覺得調查得很好，但結論錯了。真正的問題就出在這個許多人叫好的土地增減掛鈎政策上。首先你這個掛鈎和市場經濟無關，是人為造出來的行政指標掛鈎。其次你這個掛鈎有錯誤的利益導向，所以地方政府就和開發商勾結起來為了這個利益去趕農民上樓。 現在中國面臨的緊迫情況是，幾億農民工及其他外來人口在就業地無處可居，我們不去集中財力物力解決他們的燃眉之急，反過來卻把還在家鄉正常務農的農民先行甚至強行並村，要人家上樓，硬造新村、新區、新城，這不是本末倒置嗎？你地方政府怎麼知道在那裡就能造出個村、造出個城來呢？ 老百姓不傻，如果說中小城鎮活得很舒服，大家願意去；如果說北大放在蘇北小城鎮，我想去的人會很多 記：你剛才針對城鎮化的一些制度安排給出了評價，從你的角度觀察，改革應該從哪裡破題？ 華：目前最重要的，是要重新審視城鎮化的推進路徑。首先得搞清楚一個問題：城鎮化的過程中誰是主體？城市發展老市民自然受益，但城鎮化的真正主體是進城農民以及其他移居人口，他們是中國人口的大多數。多年來，城鎮化已經積累了一筆巨大的欠賬，欠了好幾億人的安居、社保和公共服務費用。 記：這就涉及到了大家普遍比較關心的戶籍問題。 華：從中國的發展來看，我們對農民太不公道了。最大的不公道就是沒有讓他們隨就業遷移安居，逼得人家實際上妻離子別。因此，戶籍制度的改革是實行新型城鎮化戰略一個關鍵性的環節。目前在這方面的政策沒有銜接，沒有安排。我們完全可以理解現在國家不能一步做到取消戶籍制度，但我們需要今天就能起步的制度。比如說在一個城市裡面工作滿多長時間、居住滿多長就可以轉為城市戶口。現在我們只要別人的勞動，不讓入戶，這怎麼說得過去？ 記：現在有種思路似乎更占上風，就是大城市不放開，中小城鎮的戶籍制度可以先放開。 華：這也是拍腦袋的決策。我曾去過廣東和江浙調研，不要說那些小城鎮，就連外來打工人員多的村莊都不會放開。我一去看就明白了，他們比大城市的人還狠呢，說你外來的打工仔，憑什麼要進來占我的資源？他們說你大中城市那麼有錢有資源，你不放開，我憑什麼放開？誰給錢讓我放開？浙江諸暨市的店口鎮是國家和聯合國的農民工融入項目試點單位，鎮上13.3萬人有一半是外來人口。他們算了筆賬，以他們自己的財力，每年安排外來工入籍要20多年才能消化完。 所以我們不要呆在北京亂喊一些根本沒人聽的口號。要知道，市場經濟是全國一盤棋，改革必須同步，因為一旦有窪地全都會想湧進去。所以，當年鄭州很想闖一下全面放開戶籍，結果8個月就不行了，全國人民都想湧進去，你就頂不住了。 記：這又牽扯出一個長期以來爭論的大問題，是要重點發展大城市，還是中小城鎮？ 華：我們現在提的是大中小城鎮協調發展。我覺得這裡也不要拘泥於提法。我一直說，問題不在於發展大城市還是小城市，而是要言行一致。你不能一方面把大機關大總部、名校大醫院統統往大城市集中，把最好的文化體育項目和巨額基礎設施集中在大城市，一方面又嘴上喊發展中小城鎮。我們更不能自己呆在大城市，天天教育別人為什麼不去中小城鎮。其實，只要我們的口號和措施方向一致，大中小城鎮確實可以做到蘿蔔白菜各有所愛。現在就怕說的和做的完全脫節，還是計劃經濟下傳統思維，什麼都得先保大城市，要全國人民支持大城市，把它越搞越好，越搞越大，同時你又說其他人不能來，並且通過各種形式的限購來提高戶籍的含金量，那麼這個目標就自相矛盾了。 要知道我們已經身處市場經濟，人是可以自由流動的，這樣的情況下人當然都會往大城市涌。老百姓不傻，如果說中小城鎮活得很舒服，我們願意去；如果說北大放在蘇北小城鎮，我想去的人會很多。歸結起來就是一句話，要按市場規律來，而不取決於某些人的意志。 記：但在現實情況下，確實有很多城市擔心承受能力的問題，政策上傾向於保守。 華：有些沿海大城市搞農民工入戶籍的積分制，一年幾百人入籍，但有幾百萬外來工在等着。這意思是人口城鎮化要一萬年？我們是要考慮承受能力的問題，突然來個大爆炸誰也受不了。但要真改革，就要真行動。就按過去這些年的速度，再過20年，城鎮化率應是75%左右，20年後中國人口是15億，這75%和35%的差額就是6億人。這20年每年就要安排3000萬人，這是真正的大工程、大內需，我們不能20年後還不實現人口城鎮化吧？但從今天起每年安排3000萬人落戶，錢從哪裡來，考慮到這些才是實打實的規劃。 記：怎麼來安排這些人，你有機制設計上的想法嗎？ 華：現在的問題癥結是土地城鎮化和人口城鎮化脫節，賣地財政只要土地，不要人口，要土地是可以掙錢的，而接納人口是要花錢的。既然問題在脫鈎，那解決問題就要考慮掛鈎。我很多年前就提出如果把每年的土地分配指標和人口戶籍化的指標相結合，就比什麼都管用。地方政府想要土地指標，必須安排一定數量的人口入籍，這樣地方政府再要地就得先考慮安排人入籍的負擔。你說我沒錢，那就別用地了。 既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，就要把四大既得利益集團的利益調整出來，讓這些利益回到外來人口的身上 記：再好的機制設計要落地，都要先解決成本問題。國務院發展研究中心《農民工市民化的成本測算》課題組曾在多個城市進行調研，各相關部門都參加了座談，最後的結論是，一個農民工市民化的成本大約為8萬元。但這並沒有納入住房成本，如果把這個也算上，成本會更高。 華：其實，今天的情況恐怕住房才是最大的成本。這些年來，巨量的財政收入和土地出讓收入被密集投入在重點城市的基礎設施和環境改善上，造成城市房地產價格持續飛漲。如果外來農民工只能擠在集體工棚和地下室里，這樣的城鎮化當然是不成功的。 所以說，中央將來出台的城鎮化措施一定要具體，一定要明確城鎮化的資金安排。現在很多人大講城鎮化如何融資，搞金融的又想借城鎮化融資賺錢。問題在於任何融資必須有本金，沒本金的融資是空手道、龐氏騙局，美國的次貸危機不就是這樣搞出來的嗎？ 記：你認為，要安置外來人口，要降低城鎮化成本，錢應該從哪裡來？ 華：這些年所有人都知道，升值最快的其實是城鎮土地。但我們要想一想，土地的升值是什麼帶來的？其實是人口和投資集聚帶來的。北京的土地會升值，是因為北京人口從幾百萬增加到幾千萬，是因為這麼多外地人口到北京來就業、居住、消費帶來的。按理說，這些土地升值的部分應該用在他們身上。但現在的問題是，這些錢被別人用掉了。 記：哪些人？ 華：一是地方政府，賣地收入用來做了些基礎設施，但也做了許多不該干的，比如修大廣場，蓋豪華辦公樓；第二是熱點城市城中村和城郊的農民，不少人在拆遷過程中一夜暴富；第三是開發商，他們靠囤地、捂盤、升值拿走了很大一塊；第四部分是社會各界精英，靠囤房子獲利，在中國一線城市囤一套房子比美國中產階級干一輩子能存下來的錢還多，這絕對不正常。解決土地問題，就要從梳理獲利方開始，既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，那麼，就要通過一系列體制機制的設計，把這四大既得利益集團的利益調整出來，讓這些利益回到外來人口的身上。 記：可能很多人會存疑，為什麼城郊農民竟然會被你劃入既得利益集團？ 華：就像我剛才強調的，城郊農民只占總人口的2%到3%，而城鎮化是人口中的大多數農民要進城。中國農民家庭財產平均只有10萬元左右，但現在熱點城市城中村、城郊農民一補就是幾千萬，補了一戶就意味着沒錢去安排幾十上百戶農民進城。今年春節我借休假去南方調研，跟一些城郊村長書記聊，他們說這幾年已把原來的房子從兩三層蓋成七八層，還想往十幾層蓋，這樣以後拆遷補償就很合算。這些地方蓋的都是握手樓，以後不改造不行，但一補按現行政策就要上億，你補不起啊，這些城郊農民發到天上去了。 記：我想不少人都會認為，不管怎麼說獲得再多的補償也是他們的財產權利。 華：當然應該獲得一定補償，但這可不意味着土地增值的大頭都應該歸他們。一塊土地能升值，首先是人口和投資集聚帶來的，如果北京永遠都是500萬人，你土地漲什麼漲呢？還有一個就是政府的規劃管制，這個地方是城市，可以發展建設用地，那個地方是農村，要保護耕地所以不准發展。所以說規劃就是土地利益再分配，既然是這樣，那麼憑什麼土地升值的收益要都歸你呢，就因為你家的位置好？ 記：你認為這不夠公正？ 華：當然，這絕對不公正。要知道，在日韓土地是私有的，但在城市化高速發展期，農業用地調成城市用地也會被認為是實現公共利益，所以他們講要遵循公正補償的原則，保證你徵地前后土地價值不變。公正補償不在於錢多少，而在於你要保證人家的財產和生計不因徵地而變差。所以他們還有一個替地政策，就是征農地再補一塊農地讓你繼續種。但現在我們的情況是，遠郊開發區、西部地區、國家重點工程路過的窮鄉僻壤都慘透了，錢補得極少，土地減少了又不補人家地。熱點城市城郊城中村的補償則越來越瘋狂，越是釘子戶加碼得越厲害。 有人說，歐美就是這樣，私有財產神聖不可侵犯。但你真去土地私有的西方看一看，人家講的是公正補償，即既要對被征財產的人，又要對納稅人的公共資金公平公正，不能少補，也不能多補，補完還得照章納稅。人家是土地私有，規劃變更的增值收益歸公，我們號稱土地公有，卻漲價歸私，而且補幾千萬上億元不用納一分錢稅。我和國外學者交流，人家都覺得不可思議。這樣搞下去，誰還願意勤勞致富？許多人推崇的美國最高法院的判例，也強調借財產徵收發一筆洋財(windfall)是不道德不公正的。我們現在的麻煩是，有些人既不懂中國，也不真懂西方，不看正史看野史，用西方歷史上的個別被歪曲的例子無限誇大，搞亂了認識，也搞亂了政策。 搞賣地財政是老公公馱兒媳婦，吃力不討好 記：不公平的既得利益當然需要調節，但有一個問題是，誰該來充當裁判員？按照你的說法，地方政府也是既得利益者之一。 華：這就是賣地財政的最大問題，它扭曲了政府職能。因為政府本來是提供公共產品和服務的，政商分開是前提。現在政府去拿地賣地，整天琢磨別人的地，怎麼低價拿來、高價賣出賺錢，就把自己搞成了生意人。全世界搞賣地的只有我們大陸和香港，但香港賣的全是政府的官地，而我們賣的是從農民那裡倒手來的地，當別人看到你政府那麼一倒手，就賣出那麼大的價錢，人家心裡能平衡嗎？就像裁判員下場踢球，這能公正嗎？不可能公正，你給多少人家都說你不公正。 記：一提起城鎮化，大家最頭疼的問題的就是土地財政。但很多人覺得，政府征來的地，轉手一拍賣就賺幾倍甚至幾十倍，利益這麼大，土地財政根本撼不動。 華：這恐怕未必。當年軍隊武警和執法機關經商辦企業，那利益也很驚人，但危及到執政的基礎，說禁止退出不就擰過來了嗎？而且客觀地說，現在人們往往看到的是政府拍賣的商住土地賺了大錢，但政府使用的土地，商住只能是一小塊，還有大量產業用地，基礎設施用地，綠化帶等公益用地，那些都要貼錢，此外還有大量的幾通幾平的基礎設施建設費用。前些年土地收入基本是拆遷補償、基礎設施建設和淨收益各占三分之一，這幾年補償飆升，政府賣地淨收益急劇下降。 現在輿論一方面渲染地方政府賣地賺了大錢，一方面又抨擊地方政府債務深重，不可持續，這二者其實是相互矛盾的。真賺了大錢還會還不了債？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也沒人理解。所以我一直說，許多東西別看表面堅固，其實不是不能改，因為不改政府自己越來越不合算了。政府搞賣地財政就是老公公馱兒媳婦，吃力不討好。便宜沒占多少，背了很大的黑鍋，人人喊打，值嗎？ 記：說到土地財政導致的債務黑洞，現在有統計說有十幾萬億，你怎麼看？ 華：我看還不止這麼多。我在講課時，一個市長就跟我說：我的前任借了一屁股債，上了好幾項工程，領導覺得他有能力，老百姓說起來也承認面貌變化大。他現在被提拔了，我來當市長。我每年苦幹去還債？那誰能理解？所有人都會認為我沒本事，我每年怎麼在人代會上向上下左右交代？所以我只有借更多的錢，也干幾件體面的大事，儘管這樣窟窿會更大。他說，華老師，不是我推諉責任，這個體制要改得從上面開始。 還有一些領導對我說，正職還好些，多少還有點選擇的餘地，那些當副職、當部門頭的就更沒辦法了。新書記來了要上新項目，張口就訓人：別跟我說沒錢，別人、別的地方怎麼有錢？沒本事辦要你們幹什麼？可搞錢哪裡那麼簡單，銀行又不歸地方管，每年稅收增長那點是有限的，還要吃飯，招商引資也不那麼容易，工業項目引來了前幾年還得免稅讓利，搞來搞去也只有靠土地賣錢，用土地向銀行質押換錢。甚至有地方官員對我說，如果沒有賣地收入和土地融資，全國絕大多數地方政府立馬破產。 你說這種情況下他怎麼會去調控房價，屁股決定腦袋嘛，地產和金融泡沫就這樣被吹起來了。另一方面，這也造成城鎮化的成本直線上升，農民進城安居越來越難，而政府還在陷入越來越嚴重的債務泥潭。這是絕對不可持續的，也是舊的傳統的城鎮化道路走不下去、必須改革轉型的原因。 |
