2012-09-07 經濟觀察報

    今年7月剛大學畢業的王虹從南方來到了北京，在一家時尚類雜誌做實習生，她希望能留在這座城市實現自己的夢想。但很快，阻礙就來了。高企的房租和轉來倒去的地鐵令她第一次體會到了“北漂”的不容易。

    五環外打隔斷的各類小公寓，月租金在800-1000元，用王虹的話來說，環境極其糟糕，這讓從小在良好環境中長大的她很受打擊。再加上時不時地需要加班到晚上一兩點，為了安全着想，她決定在國貿附近合租一間房，租金2300元。

　　對於剛畢業且尚在實習期的她來說，這樣的租金只能“啃老”。一個月後，由於想家和對環境的不適應，王虹開始重新思考自己的決定，繼續她的出國計劃還是回老家考公務員?“北京肯定不想再呆了，實習結束就回去了。”

　　這兩年，高房租、高房價以及北京對外地戶籍人口買車買房的限制，讓一些外地人選擇了離開，即便是剛來北京尋夢的年輕人，也在這樣的環境下重新選擇。近日，北京市統計局公布的數據顯示，2011年全市暫住人口825.8萬人，比2010年減少了60萬人。

　　暫住人口少了60萬

　　這是北京市有分區縣數據以來，暫住人口出現的首次下降。2011年，北京市暫住人口最多的是朝陽區為204.1萬人。城六區中只有豐臺暫住人口有所增加，海淀區持平，其餘各區都比前一年有所減少，其中西城區比2010年減少了48.2%。

　　北京大學人口研究所教授陸傑華稱，這個統計結果，是來自公安部門的數據，其對暫住人口的判斷標準為暫住證。“但很多來京人員不一定會辦暫住證，因此數據並不如第六次人口普查的結果準確。”

　　不過，2011年北京的常住人口依然在不斷增加，並突破了2000萬大關，達到2018.6萬人。過去10年間，外來人口的數字在以每年近40萬人的增量往上跳動。這讓北京倍感壓力——北京早在2007年就已突破國務院批覆的北京人口規模。

　　北京人口調控在2010年正式提出，並且將調控的目標下放到各區縣，納入考核。除教育、衛生、交通和民政等部門在制訂政策時要考慮人口調控的目標之外，各區縣、部門也將承擔人口總量、結構和分布等調控的目標責任，並設置一些預期性的指標。

　　對於戶籍人口，居住在北京舊城區東城、西城的北京人，將有一部分被“擠”出舊城區。根據規劃，到2020年，將有近70萬人被轉移至郊區。北京市已經批准東城區在朝陽、通州兩區建設安置房，向周邊地區疏散人口。

　　而定位為城市功能拓展區的朝陽、豐臺、石景山、海淀四城區，同樣有着人口調控的目標，比如朝陽區未來5年將人口控制在400萬人。人口增長最迅速的通州區也提出了控制流動人口的目標，將實現流動人口“總量逐步下降，結構更加合理”。

　　對於外來流動人口，北京市實行“以證管人、以房管人、以業控人”模式。這一模式其實是9年前北京順義區進行控制流動人口試點工作的模式。北京大學人口所教授陸傑華說，“順義模式”逐步成為調控外來人口的主要方式。

　　這一行政手段和經濟手段的人口調控“組合拳”至少在短期內看到了效果——暫住人口減少60萬人。中國人民大學教授王琪延稱，近幾年來，北京的暫住人口減少的現象時有發生，但一年內減少60餘萬人，還是很少見。

　　根據他的分析，北京調整經濟結構之後，經濟增速放緩，對外來務工人員的需求減少;經濟下滑也導致收入下降，生活成本的加大，也會促使一部分人離開北京;再加上各類對外地人的限購政策，加速了這一變化。

　　留不下，所以離開

　　北京人口調控中有一項“以業控人”。陸傑華認為，這項舉措在一定程度上影響了人口的分布，暫住人口的減少，有這方面的原因。比如，西城區發展金融業，吸引的為高端人才。區域經濟的升格，從事低端服務業的流動人口相應會減少。

　　但他認為，經濟結構的調整對人口結構的影響，尤其是對流動人口的影響，不會這麼立竿見影，否則人口調控就不會是北京的難題。北京人口調控的短期效果主要來自於2010年開始實行的一系列行政手段。

　　2010年起，國家各部委、央企以及北京市各企事業單位的進京指標，在這一輪的人口調控中得到限制，進京指標已經縮減。未來北京將進一步收緊外地生源高校應屆畢業生在京落戶政策。目前，本科畢業獲得北京戶口的機會越來越少。

　　2011年1月，在“北京市工商行政管理工作會議”上，北京市政府相關領導明確表示，屏蔽不符合首都功能定位的行業形態;小百貨等17類業態將提升審批准入門檻，約涉及30萬戶商業主體、100萬流動人口。

　　這一“以業控人”的“加減法”消息剛傳出，就遭遇杯葛。北京市發改委副主任趙磊在北京“十二五”總體規劃新聞發布會上，對本市將引導低端行業的從業人員外移的說法予以否認，並表示人口調控從未要擠走某個行業和人群。

　　同年2月1日，住建部出台的《商品房屋租賃管理辦法》規定，地下儲藏室不得出租供人員居住。8月24日，北京市政府也公布了最新修訂後的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》，禁止出租地下室。

　　北京市民防局局長王永新曾公開表示，從2011年起，北京將用半年到一年時間，集中清退人防工程中的散居戶，今後人防工程將逐步公益化，不用於經營出租住人。有人計算過，這一政策將會把100萬“鼠族”(地下室租住者)趕出地下室。

　　這些人的一部分將因承擔不了地面高額的房租而選擇離開北京。鏈家地產的數據顯示，2011年北京租賃市場增長最高，成交月平均租金3280元，年度(同比2010年)漲幅為13%。這一增幅將在2012年繼續顯現。

　　2012年5月9日，北京市發布《關於公布我市出租房屋人均居住面積標準有關問題的通知 (徵求意見稿)》，擬規定出租房人均面積不少於5平方米，且一個房間最多只能住2人。對於目前流行隔斷以容納更多租戶的出租房來說，將再次擠出一部分人。

　　相比行政手段的人口調控，“以業控人”顯得柔性了許多。通過產業布局來影響人口的分布，通過調整產業結構，來提高外來人口的准入門檻。過去兩年，北京市通過限購車、房，讓房地產和汽車產業逐步退出支撐北京GDP的主要行業。

　　效果很快顯現出來。2011年北京市GDP增速8.1%，首次出現增速放緩，並墊底全國。經濟放緩被認為是此次暫住人口減少60萬的因素之一。

　　“首降”的雙刃劍

　　知名網絡評論員五嶽散人的一篇文章稱，如果不出意外，(外來人口減少)這個趨勢將在以後的幾年中繼續惡化，加上未來經濟形勢不算樂觀，逃離的衝動可能會越發強烈。如何解決人口調控對經濟發展帶來的反彈?

　　據安邦諮詢研究團隊掌握的情況，北京的人口管控已經開始對北京市的經濟產生了明顯的壓力。目前北京市在製造業領域的用工約180萬人，其中超過40%是外來人口。可以確定，北京的製造業已經無法離開外來工人。

　　安邦諮詢認為，在服務業，尤其是餐飲、建築、家政、娛樂、環衛、零售、房地產服務等眾多領域，離開了外來人口，北京的正常運轉可能都會出問題。如果強制管控外來人口，其經濟代價將會十分巨大。

　　事實上，北京市政府也看到了人口調控帶來的影響。在2012年的政府工作報告中，沿用多年的“人口調控”四字消失，出現“人口服務管理”的新提法。並註明“服務”和“管理”的關係為“寓管理於服務之中”。

　　關於人口問題，北京市政府工作報告中的變化如下：2008年是“健全房屋租賃和居住證管理體系”;2009年是“探索建立人口調控目標責任制”;2010年是“探索建立綜合調控機制，通過城市功能疏解、產業結構升級和布局調整，促進人口有序遷移與合理分布”;2011年是“探索區域人口調控綜合協調機制”;2012年為“實有人口服務管理全覆蓋”。

　　陸傑華稱，對於人口問題，北京市政府直到現在，解題思路才真正清晰，即淡化行政手段，轉向服務管理。“這表明，在與行政手段的博弈中，公正至上、共建共享共擔的服務管理體制勝出。”他說。

　　2007年開始，北京市提出了居住證制度的設想，直到現在也未能出台。陸傑華解釋說，目前還是在討論該提供什麼樣的服務，大的方向應該是增加公共服務功能，比如第一個就是社會保障這塊，比如子女教育，尤其是高考怎麼放開等等問題。

　　但陸傑華也表示，居住證還是會有一定的年限或條件限制，比如納稅和社保等。“可能制度出來後短期來說，受益的人群不會太多，但至少給了流動人口一個希望。”

　　中國人民大學教授毛壽龍也表示，變“管理”為“服務”，給流動人口市民待遇，官方確有這樣的美好願望。但城市承載力的現實難題，讓官方又不得不使用社保年限和納稅年限等行政性手段。“至少在一段時間內都會是這樣。”