新加坡以它高度的经济发展，廉洁高效的政府和优美舒适的环境赢得了世界的普遍赞誉。新加坡的治国经验特别为改革开放后的中国政府所重视，1978年11月，邓小平访问新加坡时在与新加坡政府正式会谈以后，邓小平与李光耀单独闭门谈了3个小时。这以后邓对新加坡的经验赞口不绝，并对高层领导多次谈到要向新加坡学习（后来李光耀资政也几乎成了中国领导人的资政）。所以我国有很多高级领导人都访问过新加坡，大量的中下级领导人和官员被派去学习和培训。所以，新加坡的经验是中国从高层到地方官员高度认可的、并一直认真学习的榜样。 在被我国官员学习和学者介绍的新加坡经验中，有几点被尤为推崇：一是威权体制，把新加坡的高速经济发展归结于一党执政的权威主义体制；二是“高薪养廉”制度，把新加坡的政府廉洁归结于“高薪养廉”；三是严格管理，把新加坡政府高效和良好的治理归结于严刑峻法的管理。2005年7月到10月，我有幸被新加坡国立大学东亚所邀请做访问研究，使我有机会对新加坡的制度作亲历考察。我发现上述被国内官员学者推崇的新加坡经验有很大的偏颇和误解，使人们对新加坡的了解有相当大的误导。我想谈谈我所了解到的新加坡的经验，及我们应该向新加坡学什么的一些看法。 民主机制下的威权政治 新加坡确实是一党执政权威体制发展经济的成功范例。这一点被广泛地用来证明权威主义体制有利于经济发展，经济发展不要搞民主。 不错，新加坡是一个建国40年来一直由人民行动党一党执政的国家。李光耀也一直以新加坡是一个国土狭小、资源贫乏的小国，不能出现多党纷争政治，否则将难以生存这样的话来警告国人。新加坡也确实在人民行动党的领导下取得了巨大的成功。这些都是不可否定的事实。我认为，新加坡的成功并不在于它的权威体制，而在于它充满着深深的忧患意识和发愤图强的精神，特别是人民行动党在民主制的框架下，全心全意为民服务，以争取人民支持的结果。 要了解新加坡经验，必须了解新加坡的人民行动党和它的政治制度。新加坡到底是一个什么制度？是民主制还是个专制政府？它有一个完全英国式的议会民主制度，而又有一个列宁主义的政党；有一套英国留下的法治传统和公务员制度，又有一套融合儒家和法家思想治国的理念；它以英文作为官方语言（就是官方接受的都是西方文化和西方的思维方式），但又有76％的人有中国血统（又有很深的中国人的品性）。 人民行动党有很多与中国共产党相似的地方，它以为人民服务为宗旨，有严密的党组织并有党的外围组织职工总会、青年团和妇女团，特别在基层有党支部。有一套像中共早期严格发展党员的制度，党有很强的组织动员能力。但是，它与中国共产党有根本不同的地方，它不是一个以劳动者为基础的政党，而是一个精英分子政党，早期有些普通劳动者入党后被请出了人民行动党。它是个以共产党为对手、主要与共产党斗争中发展起来的政党。它是一个议会制政党，而不是一个革命党。它是通过多党竞选上台的，并且必须赢得五年一次的国会选举才能执政，政府官员必须通过像西方议员一样的竞选过程。当然目前的选举并不是很公正的：人民行动党作为执政党，利用手中的权力，制定选举规则、运用财政和政府资源、操控选举程序（如在选区划分、候选人资格审查等）、掌控媒体舆论，甚至最后不惜用司法手段打压反对党。但不管怎样，它形式上还是多党制，党还是要靠打“选战”，最终要靠多数人民的投票支持才能执政。党不能强迫人民投票，而只能靠讨好人民、取信于人民才能执政。正是这一点，是新加坡人民行动党长期执政并被人们和国际社会承认其合法性的基础。 尽管反对党非常弱小，在相当一段时间里无法挑战人民行动党，尽管执政党可以利用行政、司法和媒体各种手段打压反对党。但是，反对党对人民行动党仍然有很大的压力，人民行动党对待选举的认真态度，与西方多党制国家政党竞选有相同之处。由于人民行动党最早是靠议会民主制上台的，尽管长期由它一党执政，它可以利用各种民主的手段保证自己的地位，但它不能废除民主制形式。它虽然有列宁主义政党的组织，但它一直保持着党内民主、党内的开放思想和不同观点。另外还有很重要的一点，就是执政党是通过议会和政府等政权的形式执政，而不是通过党直接执政。竞选国会议员，国会议员在联系人民群众与政府方面起着支撑整个政权的作用，这点与西方民主的国家没有区别。 所以，由上述而判断，新加坡基本是个民主政体，但实行权威统治。人民行动党执政基本上还是建立在人民支持这一合法性基础上的。正是这一点使新加坡权威统治具有了合法性。人民行动党以“为民服务”为宗旨，通过议会选举途径和国会议员大量、深入、细致地做选民工作，争取选民支持而取得执政，使“为民服务”通过议会制度和国会议员的活动，落实在行动上。我认为这是中国共产党在“提高党的执政能力”，真正实现“以民为本”的执政理念，应该学习和借鉴的地方。 新加坡的成功主要不在于它的权威主义，而是真正“为民服务”。如果只讲新加坡人民行动党权威统治一面，不讲它时刻为民办事，为争取人民支持和选票的民主基础，只讲严刑峻法的管理，不讲它高素质的公务员队伍和娴熟的法治水平，就是对新加坡经验的极大误解。 “为人民服务”决不是口号，而是实实在在的“行动” 下面我们来看看新加坡人民行动党是如何“为民服务”，争取民意支持的。 新加坡实行英国式的内阁制代议制民主。除有执政的人民行动党外，还有很多反对党。人民行动党在历次大选中的得票率最低的时候只有61％，高的时候84％，本届议会得票率为75％。由于计票方法的问题，反对党在国会中只有2个席位。 人民行动党是怎么在公开竞选的条件下持久地赢得多数选票支持的呢？经调查研究，大致有以下几种因素：一是注重民意，为民服务。二是利用政府资源为执政党大做民心工程，争取选票，如竞选时作出政治承诺，最后由政府买单。三是执政党掌握了选举游戏规则的制定权，在选举程序上作出有利于执政党的安排：如选区划分每次都可以改变，并且随意分割，这可以把反对党支持者集中的力量拆散；采用集选区制也很不利于反对党取胜。四是以各种手段打压反对党，包括以候选人登记制取消政敌的候选人资格；通过对法院的控制来制裁反对党。一位外国批评家说，“在新加坡，通过法律程序迫使一些批评者破产，从而使他们退出政坛，使用诽谤罪起诉来搞倒政敌，是新加坡政界高层惯用的方式。” 然而在以上诸种因素中，最重要的还是靠真诚“为民服务”这一条，没有这一条，而靠后面这些不正当的手段，人民行动党肯定早就被人民轰下了台。在我走访的一些学者和普通人中，对人民行动党最不满的，也就是它采取后面这些不太光彩的手段。但是，由于它真的认认真真为民办事，也确实办得不错，人民也就容忍了这些。而这些也是人民行动党的危机所在。 人民行动党的执政信念是以民为本，心系群众，关怀草根。它是怎么落实这些理念的呢？具体通过国会议员与党的社区领袖携手扎根基层，以为民服务为宗旨，全心投入为选区服务，多种方式联系选民，定期接待选民，听取民意，把脉民生，为民众排忧解难。这些口号和方法我们听起来非常熟悉，似曾相识。但对人民行动党来说，这决不是口号，而是实实在在的“行动”。它是通过点点滴滴的为民办事，才争来了执政地位。 一个议员一年最多接待了5万选民 人民行动党议员是怎么“为民服务”的呢？为此，我考察了两个议员的选民接待活动日。根据行动党的要求，国会议员必须每周有一个晚上接待选民，包括政府内阁成员也不例外（新加坡实行议会内阁制，政府内阁成员是从议员中产生的）。我去走访的正好是李显龙总理的集选区（一个选区选多名议员，而且是各政党组团队来竞选），与他一同选区的议员告诉我，李显龙当副总理时也要每周来接待选民，现在当总理不能经常来，但每周也要委托人来接待选民。这个集选区有5个议员，把选区分成5个小区，每个议员固定联系一个区。 接待我的议员说，一般情况下每次接待选民大约有40～50个选民求助（据材料，有接待选民多的议员一年接待过5万个选民）。接待室一般在社区由议员租用的幼儿园、社区活动中心等公共场所内。一些党的社区领袖（基层骨干）每周为议员接待选民提供志愿服务，为求助者登记、录入、摘要、分类和提出处理建议等。不管来多少求助者，议员当晚都要把所有投诉者接待完。来选民接待站求助的问题，根本不是在我们这里看到的那么严重的上访问题（或冤假错案，或告贪官污吏，或土地被占、房屋拆迁等等），而在我们看来多数是一些鸡毛蒜皮的个人小事。来投诉的问题通常是：希望能更快地分配到组屋（新加坡政府为高收入以外的居民提供的一种低价商品房）；孩子能不能报读更好学校；外籍配偶能否申请永久居民？有的是要求找工作；有的要求暂缓还贷款或缓交水电费；有的是子女不赡养老人；有的是邻里纠纷楼上影响楼下的安宁，等等。 来求助的问题并不是议员都能解决，很多情况下议员只是给来访者提供正确解决问题的途径和信息，对一些问题提出处理意见、建议转交政府部门和法定机构。议员有的也要求政府或有关部门的工作人员来现场办公，当场解决一些选民的投诉。对极少数十分贫困的求助者急需要钱的，议员当场开出一张小额支票，以解燃眉之急。有关部门会十分重视议员的来信，会尽量解决求助的问题。有些大的、困难的问题，或有关部门没有很好解决答复的问题，议员有机会向部长提出，政府专门安排了议员与部长共同进餐的场所。不管投诉的问题是否能解决，有关部门都要给予投诉者答复或给一个合理的解释。 除了接待选民，议员还必须走访选区与选民保持广泛的接触。访问选区是十分辛劳的事。一种是撒网式的，利用半天时间走访选区内的几个点；一种是每周进行一次挨家挨户的访问，一户一户地认识居民。国会议员要确保大选前访问每一座组屋的每个家庭至少两次。通过访问，了解普通居民的生活和需求，以争取选民的支持。 人民行动党总部只有11个工作人员 人民行动党把整个执政基础深深地扎根在基层。人民行动党在基层还通过各种组织为选区公民提供服务，主要有人民行动党社区基金和人民协会。 社区基金是人民行动党在基层设立的福利性机构，为社区提供一些政府基层组织所不及的服务，在社区开办行动党幼儿园、托儿中心、儿童图书馆、电脑辅导班等，还为选区提供一些福利如保健计划、学生奖学金等，总之居民需要什么，就主办什么活动。如社区幼儿园为中低收入的家庭提供低价的学前教育（如每学期收费从20多元到80多元，私人幼儿园高达800到2000多元不等）。每个组屋区都有一所行动党的幼儿园，目的是从幼儿开始培养对行动党的认同，也是为了争取家长选民的支持。 人民协会是一个半官方的非政府组织，主要从事政府不及的社区服务事务，如经营老人乐龄中心、退休人员俱乐部、儿童音乐绘画班、电脑、健美、舞蹈班，甚至开茶室、收藏室等，组织居民进行交流、搞聚餐活动、节日庆祝、歌咏比赛、搞环境保护等，总之一切能吸引、服务居民的事他们都干。他们办的这些活动虽然都是经营性的，但不营利，由于政府有补助，比其他完全商业性的经营便宜许多。 这些社区服务组织都掌握在人民行动党的基层领导手里。这个领导就是选区国会议员。国会议员既是选区党组织的支部主席，又是社区基金会的主席，也是人民协会的顾问。就是说，所有“为民服务”的好事都由党的国会议员包揽。在这里，没有党的领导，只有党的服务。 很多去过人民行动党总部考察的中国领导人、官员和学者，都对行动党总部小楼表示惊讶。这个执政40年成就辉煌的党，总部坐落在偏僻但交通方便的机场路边，在许多居民组屋中间一座再普通不过的只有二层高的小楼，办公室和会议室设备简陋，党总部只有11个工作人员。曾多次有人提议在市中心最繁华的乌节路建一座行动党总部大楼，党经过反复考虑取消了这一计划。认为党的总部大楼建在市中心太显眼，使人民随时感到党高高在上。于是党的总部从繁华闹市搬到了远离市区的居民区。 行动党总部这么少的工作人员，表明它没有、也不可能承担任何政府职能。还表明党的核心并不集中在上面。可见，新加坡人民行动党不在政府之外、政府之上，而是在政府之中，在选区人民群众中。行动党不显示权力，而是时刻告诫不忘人民，不能脱离人民的支持。并且从制度上保证这样做，这才是新加坡人民行动党在民主体制下一党长期执政的根本所在。 新加坡是个民主制政体，但缺乏充分的政治自由（社会自由还是有的）；有严格的法治，但并不充分保障现代人权；有成熟的市场经济，而政府控制无所不在。 中国向新加坡学什么？是只学上述的后者，不学它如何在民主制度基础上，通过政权途径打造民心基础，那就是对新加坡经验的极大误读，会把人引向歧途。要知道是人民行动党建立在民主制度和民心基础上的执政，才使它有权威的统治和立于不败之地。而五年一次的大选是一把悬在人民行动党头上的达摩克利斯之剑，有失去政权的危险，使它一直充满着危机感，督促它时刻不忘记人民。这才是它认真为民服务的内在的、永久动力。 “廉政”并非高薪养 根据透明国际全球腐败指数显示，2005年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，它也是亚洲最清廉的国家。新加坡的政府廉洁为世界所公认。新加坡所处的周围国家和地区腐败丛生，为什么新加坡一枝独秀保持清廉？ 很多去新加坡考察回来的人们告诉我们，新加坡的经验是“高薪养廉”。很多学者和官员对新加坡的“高薪养廉”赞赏不已，跃跃欲试。如果不是中国政府官员太多和经济能力不及，恐怕高薪养廉早已实施。 新加坡是怎么保持政府的廉洁，是高薪养起来的吗？这是我到新加坡后特别想搞清楚的问题。 为弄清这个问题，我先后走访了新加坡国立大学教授、人民行动党总部、国会议员和有关政府官员。我从他们那里得到一个重要的、颠覆我们观念的理论是，新加坡政府实行官员高薪制的主要目的不是用来养廉的，而是为了吸引人才。国大政治学系反腐研究专家JonS．T．Quah教授告诉我，新加坡政府官员高薪制是20世纪80年代中后期真正开始实行的。在这以前，新加坡政府就解决了廉政问题。 在殖民地政府时代，新加坡也是很腐败的。当时公务员工资不算低。1965年新加坡被马来西亚踢出来独立建国时，给这个没有任何资源的新生小国留下的是大量的财政赤字。人民行动党当时就发誓要建立一个廉洁的政府。但为了减少开支，不得不大量削减公务员的工资。所以到70年代初，新加坡公务员的工资是很低的，1973年开始给公务员每年多发一个月的薪水，但水平还是很低的。 1985年，李光耀提出要减少政治领导人和高级公务员与私营企业界高级人员之间的收入差距，以降低腐败的刺激。1989年较大幅度提高工资。1994年实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级官员拿他们三分之二的薪水，并根据经济状况上下浮动。以2000年为例，总理年薪为194万新元，部长为142万新元，政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右。常任秘书约60万～70万新元，中级官员约10多万新元。 从上述情况看，新加坡高级领导人的收入差不多是世界上最高的。但是，有两点必须注意：一是这些拿100万以上高薪的人很少，政府部门估计也就只有30人左右。二是这个薪金是政府给他们的全部收入，部长包括总理都没有专职司机和汽车，上班开自己的车，有大型公务活动才会政府派车。他们没有政府的退休金和医疗保险，都要自己上商业养老和医疗保险。一位高级官员告诉我，如果一位部长在大选中落选，不能当部长，那他什么也没有了，政府与他就没有关系了。部长薪金看起来很多，但这是全部收入，再不能有其他收入，也没有其他任何的特殊待遇。 提高领导人薪金的出发点，是为了吸引最优秀的人才到政府任职 我在新加坡国立大学东亚研究所时，单位组织去越南旅游（费用自己掏，单位补助一点），可带家属，费用自理。所长家属与我们一起旅游。同事告诉我所长夫人是政府的一位副部长。根据我们的经验，部长应该是带着她的家属“公游”就可以了，根本不会与我们跟团队旅游。另一件事是一位新加坡部长应邀来北京公务，有点业余时间想看看北京有特点的地方，我介绍了一个地方。部长一行四人要打车过来，我说还是我开车去接吧。我与部长开玩笑说，我能给部长开车这是我不可想像的事。根据我们了解，我国部长出国，肯定有使馆的全程安排和陪同。 由此看来，与其他国家比，新加坡官员是不是“高薪”制还不敢肯定，需要对隐性收入作复杂的计算。即使是高薪制，这种高薪也充满着责任和风险，离任职务后政府没有给他任何的保障。 当年李光耀提出提高领导人薪金的出发点是为了吸引最优秀的人才到政府任职，也防止人才流失。虽然有防腐的目的，但不是主要的。 我们知道，李光耀在新加坡推行精英政治。他希望把各界精英都吸收到政府担任高级领导人。他纳贤的对象主要是医生、律师、会计、大学教授、企业家、银行家等有能力、并且诚实和品德优秀的杰出人物。如果发现合适的人选，行动党会劝他们弃职从政。这意味着他们可能放弃200万、300万，甚至500万的年薪。在这种情况下，即使来当一个部长少于100万也是不太容易劝人家来从政的。可见，新加坡的政治生态与中国完全不同，新加坡人不太愿意从政，要从社会招揽人才。中国社会是官本位，直到今天很多大学生仍以考公务员为第一志愿。一个公务员职位招考少则几十人，多则几百人报名。如果实行公务员高薪，这个社会的价值观念更会偏斜，更像中国古代那样“唯有读书高”了。为了当官而争斗，官场腐败会更加严重。所以，不了解新加坡的背景，光看到官员的高薪，以为是高薪养廉，是很片面的。这些杰出人士来从政，不是钱所吸引的，而是要他们经济上作出牺牲。如果是为了钱，他们用不着来当官，他们的收入本来就很高。所以，高薪的目的是为了吸引人才和防止人才的流失，但它也能降低腐败的诱惑，会起到防腐的客观效果。 那么，人们会问新加坡政府是如何保持廉政的？据我的了解，它绝不是人们普遍流行认为的“高薪养廉”，而是有更多的其他重要因素： 首先，以廉政作为人民行动党的强烈的执政理念。可以说，世界上没有一个政府像新加坡政府，把廉政作为如此重要的执政理念。所以，人民行动党的党徽中间白色部分就是表明“廉洁与正直”。1959年人民行动党赢得第一届大选组织政府时，内阁成员就一律穿统一白色装宣誓就职。这套白装成了人民行动党的党服，在重大集会和节日，行动党都穿它。表明这个党以廉政为最重要的价值。为什么？ 我们知道，新加坡刚独立和建立自治政府的时候，它周围的亚洲国家领袖都是贪得无厌，官员腐败、堕落、贪污、贿赂、敲诈无所不在。在马来西亚、泰国、印度、国民党政府、韩国、菲律宾、印度尼西亚，包括新加坡，政府一个比一个腐败。这些原为受压迫的同胞争取自由的斗士，都堕落成为人民财产的掠夺者。人民行动党也是在亚洲革命浪潮冲击下，为摆脱殖民统治为同胞争取自由建立的，但他们的领导人都是出身资产阶级，并大多是受过剑桥教育的大学生。他们对这些腐败深恶痛绝，他们赞赏当时中国共产党艰苦朴素的作风。所以，他们发誓要建立一个廉洁的政府。李光耀说，如果我们不能建立一个廉洁的政府，我们将不能生存。 有人说，廉政光靠决心和信念是不行的。我认为，如果创业的第一代领导人有这种强烈的责任感和坚定的信念，即使没有制度保障，而靠领导人以身作则，也可以在他有影响的时候保持政府廉洁。毛泽东时代也做到了这一点。新加坡才建国40年，第一代领导人李光耀时代还没有过去，如果没有别的制度，光靠这一点也是可以保持廉政的。 李光耀不但有这种决心，而且长期以来确实以身作则，从当总理开始他每月拿3500新元，上世纪70年代初，他把部长的月薪从2500新元提高到4500新元的时候，他还是拿3500新元，直到1985年。直到现在，新加坡领导人一律都没有政府雇佣的园丁、厨师和佣人为其服务。更何况，人民行动党不仅有理想、信念和决心，还逐步建立起一套制度来保障廉政。 在证据上，对官员腐败采取有罪推定 首先是依靠建立以减少腐败机会为主旨的反腐法律制度。1960年，新加坡政府就修改了早年殖民时期的《预防腐败法》（POCA）。这个法律的宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会，并使得腐败发现起来更容易，然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。这个法律对贪污、贿赂行为作了广泛的规定；对各种腐败的形式作了明确的规定；在证据上，对官员腐败采取有罪推定，如果一个官员被发现生活阔气，消费明显超过收入，或拥有与收入不相称的财产，法院就可以此作为受贿的证据；法律还给予反贪人员很大的调查取证权，规定被控方家属和证人有提供实情的义务，否则将受到严重处罚。 其次，采取一切可能的措施减少腐败的机会，是新加坡反腐败最重要、最有效的经验。新加坡政府是世界上少有的掌握国家和社会资源，并大量进行政府投资的政府，很多大的建设项目都由政府投资，有80％的居民住的组屋是由政府盖的。钱权交换的机会是很多的，但是由于各种制度健全，堵塞了腐败的渠道，使得官员没有机会腐败。这种制度就是权力分配的分散化，凡重大决定都防止任何一个官员可以个人作主，而是几名官员共同参与决定，政府合同由不同的级别审查决定，各种责任非常明确。 第三，强有力和有效的反贪调查局（CPIB）。现有77人的反贪调查局直接在总理领导下工作，是防止和打击贪污贿赂的利器。它的成功在于：它在新加坡得到人民的高度信任；它被赋予很有效的权力和手段，如任何证人一旦受贪污调查局传唤，都必须前往据实报告，如果发现提供假信息或误导性信息，将面临罚款和监禁处罚。新加坡毕竟很小，反贪机构能有效地监控官员，有腐败行为也很容易得到揭露。 一国的反贪是否成功、有效，有两点是十分重要的：一是制止犯罪不在于它的法律是否严厉，而在于犯罪者受处罚的概率。如果违法者受处罚的概率很小，即使再严厉的处罚都不足以制止犯罪。如果犯罪被发现的概率很高，它的震慑作用是巨大的。一位专家告诉我，新加坡贪污犯被抓的概率高出菲律宾40倍。在贪污犯被抓概率低的情况下，被抓的贪官往往还很不服气，会说：为什么抓我不抓他？认为被抓只是运气不好。所以很多人心存侥幸。 另一重要因素是对犯罪的规定必须明确。一旦触犯规定就必须给予处罚，不能再考量各种因素，如看官职大小、是否有背景、或者认为违法的太多了（如法律规定官员接受1000元即为受贿，不能因为人数太多就内部掌握接受1万元才处理）等因素。这样，就把制裁界线给模糊了，人们不知界线在哪里，就会得寸进尺。新加坡这方面非常干脆，只要发现触线的人都会受到处理。60年代，曾有一位部长反对购买波音飞机，但私下透过人向波音公司表示愿意提供有偿服务。被告发后，尽管只是嫌疑，李光耀也果断地解除了他的职务。这位部长最后被人们唾弃潦倒落魄。 第四，政府公开透明。没有公开透明就没有廉政，政府暗箱操作是腐败之源。公开透明包括各方面，政务公开透明，所有的办事程序都法制化、公开，如某工程招标，都是非常透明的，如果人们有怀疑，可以投诉。有关部门都应提供材料，并作出解释。 官员的财产都是公开的，人们对官员的财产有疑问，可以投诉，有关部门应调查并向人们作出解释，包括对李光耀本人的投诉也不例外。1995年，有人投诉李光耀父子在购房中有不公正交易。总理吴作栋下令调查李光耀和李显龙（当时副总理）两处购房过程。调查表明，这两处购房在预售中发展商给他们父子10％以内的折扣。成交后由于市场房价飞涨，于是有人就向有关部门投诉。李光耀要求将调查结果彻底公开，并把它提交国会讨论。在辩论中，反对党也认为这个折扣是市场的一般做法。由于不遮掩，完全公开披露，使此事完全化解。 第五，新加坡政府的廉洁还在于它经过几十年的国民教育，公民具有良好的素质，已经建立起廉政的良好的舆论氛围和社会文化：人们把贪污受贿的公职人员看成社会公敌。加上新加坡是个法治社会，人们都自觉地依法律规则办事，而不会首先想到去打通关系。所以，靠行贿办事在新加坡自然就很少。 新加坡的廉政来自一整套的政治理念、社会、文化氛围、政府透明、法治和严厉查处机构等，高薪是其中一种因素，但决不是主要因素。新加坡反腐的成功在于做到了使公职人员“不能贪、不想贪、不敢贪”。把新加坡的廉政归结“高薪养廉”是错误的理论。仅靠高薪是不可能养廉的，因为对大多数人来说，贪婪是无止境的。否则，你不能解释为什么那么多高官有很好的生活条件和待遇，还要贪几百万、几千万，这是为了生活吗？前印尼总统苏哈托家族贪污拥有420亿元资产（大概可以占到印尼GDP的40％），菲律宾前总统马科斯掠夺了国家大约50亿到100亿元财富，前秘鲁总统藤森从国库贪污了数百万美元，前扎伊尔总统蒙博托搜刮了大约50亿美元至80亿美元（相当于扎伊尔每年接受国际援助资金的40％），这些作何解释呢？惟一的解释是人的贪婪是无止境的。 要防止腐败，让官员可以维持社会中等生活水平是必要的，如果收入太低，以致他们不能维持基本的生计，就必然产生腐败，像印尼和菲律宾政府给公务员的工资只够他们三分之一的生活费，逼得官员只有敲诈，很多外国人在从进海关开始就会遇上敲诈。在让官员保持中等生活水平的条件下，能不能防止腐败就要靠制度和文化了。 如果一个国家没有有效并可严格执行的制度，贪污受贿就像在自己的银行卡上取款一样容易，谁都会这么做，即使他已经很有钱。 秩序不仅靠严刑峻法 说到新加坡，人们都对它的花园城市，高效的管理和良好的秩序赞赏不已。而我们过去更多地把新加坡的这些成效归结于严格管理、严刑峻法。 新加坡确实是有非常严格的管理，为维护公共卫生和秩序，对违法者处以很高的罚款，如在公交车上吸烟、喝饮料会罚款2000新元（相当于一个人一月的工资）。新加坡还保留古代的鞭刑和绞刑。如对在建筑物上乱涂鸦者和外国人逾期不回国者，都可处以数月的监禁和鞭刑这样的重罚。但是，仅有严刑峻法就能产生现代文明和秩序吗？这点显然不能为各国的历史和现实所证明。我国有世界上最严厉的处罚贪污的法律和数以百计的反对各种腐败的规定，却不能有效地制止贪污风行，难道新加坡就能靠严刑峻法管出一个和谐、秩序、文明的社会吗？ 在新加坡作研究期间，我借机会把东南亚的马来西亚、泰国、越南和印度尼西亚等国家扫视了一遍。我深信，一个城市的街道、特别是道路交通是最能反映城市的社会秩序、文明水准和政府管理水平的。在曼谷、胡志明市和雅加达市，摩托车像蝗虫一样在街上飞奔，人们不守交通规则，无论是汽车、摩托车还是行人，有的地方也没有红绿灯，有的地方没有斑马线，你要规矩一点就过不了马路，会感到路上充满危险。还有脏乱的街道和店铺，乱要价的买卖，乱索费的管理人员。还有城市交通设计的混乱，像曼谷市不是地铁而是地上铁道（又粗又笨）直贯市中心大道，使城市充满嘈杂、混乱。每当我从周边国家城市回到新加坡时，总有一种从混乱回到秩序，从嘈杂回到安宁，从工厂回到花园的感觉。 那么，究竟是什么使得新加坡环境优美、秩序良好、管理高效呢？我认为，有几个重要因素：一是新加坡有一套良好的法治；二是有一套优秀的公务员制度和精英治理；三是政府决策的公开和公众参与；四是有良好的公民教育。如果没有这些基本因素，光是靠严刑峻法，可以建立良好的秩序，但不可能使社会充满活力；可以使人民惧怕法律，但不可能使人民信赖尊重政府；可以使政府很有力量，但不可以使管理有高水平和富有效率。 新加坡的良好治理首先来自于它的法治传统。法治传统是英国殖民者的遗产，由李光耀这个英国剑桥大学法学院毕业生以及他的一些从英国学法律出身的同僚们很好地承袭下来。当然，他在继承英国法制时作了一些适应新加坡亚洲文化的改造，这就是他强调严刑峻法的一面。 靠熟悉程序办事，而不是靠关系办事，这就是法治社会的特点 我说的法治不仅是指政府对社会的管理和秩序的维护，更重要的是指政府按规矩办事，而不是靠关系、人情和随情形办事。在新加坡有很多政府投资建设项目，这些项目都靠法制下的公开平等竞争招标，没有人想要通过关系去拿项目的。在公开招标中如果落选的公司对某公司中标有疑义，可以要求政府说明理由并可查询有关资料。如果不是按法律规则办事和有彻底的公开竞争，新加坡这种靠政府控制资源并大量投资的国家腐败是不堪设想的。 我认识一个为社区志愿服务的商人。他有一个娱乐公司，也做一些为娱乐场所从外国引进歌星的业务。这看起来似乎是一个比较敏感的行业，在有的国家恐怕要靠很硬的关系才可以做。但这个老板说，我不需要关系，我只是很懂得他们的办事程序。如果我要引进一个歌星，只要他的条件符合政府规定，无论是使馆、人力资源部、或警察部门若要拒绝签证或不给工作准许证，我可以要求他们给我说明理由。如果没有道理或发现有不公正的地方，我可以投诉工作人员。如果这个工作人员受到几次投诉，他可能就有麻烦。 靠熟悉程序办事，而不是靠关系办事，这就是法治社会的特点。我看到国会议员在处理选民的投诉时，涉及到法律问题时，从不干预实体问题，而只是提出程序性的建议。如某人受警察处罚认为不公，议员只会帮他怎么申诉，不干预警察的处理。如果某人因被处罚或没有交电费而被停电，一时交不起钱求助议员，议员不会要求有关部门豁免罚款或电费，而只会建议考虑他的困难缓交。他违法违规应该交钱，没有人可以通过关系和特殊权力免除它。大家都依法办事，不干预别人行使职权。 不仅是公务人员，普通老百姓这种意识也很强。不仅是政府机关，社会组织也都严格依规矩办事。我这次去国立大学东亚所作访问研究员是一个短期的工作，所以行政管理上与大学的教授是一样的。 我是在一个周五的晚上（7月15日）到学校公寓的，由于正好是一个周末，我只能周一到所里报到。按学校的规定，我工作的起止时间从报到日（7月18日）开始，到10月17日结束。我原认为从15日到学校公寓这天开始算，这样我10月14日可以回国，所以15日后就安排了国内的工作。如果我17日才能回国，意味着我要在新加坡多呆3天，这3天的房租等费用由我自己承担。所以我向所里提出要求14日回国。所里的回答是按规定我必须17日才能回国，确实要14日回国的话，只能用你自己的休假时间，或者按请事假要扣补贴。尽管他们表示同情我的情况，但是，他们说不能改变规定。我只有填假单报批准后才按我的计划回国。研究所还实行坐班制，每周两次固定的集体学术活动。这是一个大学的研究所，不是国家机关，就实行如此严格的管理，对外国学者也不讲客气，一律按规定办事。 再好的民主和法律没有好的公务员操持，这个国家也会面临困境 法治是靠好的公务员制度实现的。李光耀曾非常重视公务员制度的建设，他说公务员关系到民主制度的存亡。有再好的民主和法律没有好的公务员操持，这个国家也会面临困境。在东南亚国家中，印度的民主制度相对比较成功（在激烈的种族、宗教和语言的冲突中得以维持），而印尼和巴基斯坦的民主制陷于崩溃，其重要原因之一是印度接过了英国的公务员制度，而印尼则没有。荷兰人认为，不应教印尼人怎样管理自己。 新加坡信奉精英治国，他们重视挑选、培养公务员的做法也是很少见的。政府会找各行业的优秀人才加入到公务员队伍。对进入公务员队伍的人没有统一考试，但要进行高难度综合心理能力素质测试，要回答上千道题的问题。为把优秀的大学生吸收到公务员队伍，在大学里设立了“总统奖学金”和“武装部队奖学金”等各种奖学金，对获得这些奖学金的优秀学生，根据政府需要的专业，帮助完成学业，有的送出国留学。受政府资助的优秀学生，条件是毕业后当公务员，为政府服务若干年后才得离开。 高素质的公务员带来高水平的管理，这都反映在城市建设上 我去过世界上不少大城市，新加坡的城市规划设计和公共交通便利是少见的。人们说新加坡是个购物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商业中心。但是，即使在周末、节假日，你也看不到大街上有多少行人，所以交通都比较畅通。为什么？人都在商场里、在相互贯通的楼宇之间和地下通道行走。新加坡的城市交通和商业区规划是令人叫绝的。 在新加坡，几乎所有大型的商业中心都与交通枢纽连在一起。交通枢纽都是公共汽车总站与某个地铁口连接。所以，新加坡人上街逛商场在家门口就可以上公共汽车或地铁，你可以直接或倒一次车就可以到一个商业中心。商业中心通常是与地铁的一个出口或巴士总站相连，每个大的商业中心里面都有饮食城，有各种风味的丰富饮食，有的还有影院等娱乐设施，人们不用出商业中心，就可以逛上一天，好购、好吃、好玩后，你根本不用去大街上走就可以坐地铁或巴士回家了。 那些巴士总站的设计也是非常智慧的。不像北京的巴士总站一般是某一路或好几路车的终点停泊站，与其他交通不一定有联系。而新加坡的巴士总站通常都是十几路甚至几十路车的会合点，而这个总站又是与地铁相连的。这样人们转车是非常方便的，到城市的任何一个地方大都不用转两次以上的车。而且转车一般不需要走太多的路，在原地可转另一个公交。 有人会问这么多车汇到一起不是人车乱成一团了吗？你在新加坡根本看不到这种情况。因为巴士总站的设计是非常科学的，它一般成一个圆形、弧形或多边形，这个圆或多边形区域与地铁相连。圆的内侧一面是巴士停车场，车子进站时把顾客运到停车场的对面，顾客下车的这一面有商店、超市和饮食城等各种服务业。人们下车后在圆的中心内购物、吃饭，然后到下车的地方乘车离开，这些车驶向不同的方向。人们大都不用在街上走和穿行马路。这就是新加坡的商业和交通一体化的设计，地铁出口就进了商场，巴士终点站必有商业中心。 新加坡的城市道路交通和商业设计、城市建设管理是一流的，反映了城市管理者水平，我认为这需要很高素质的人才能做到。 政府很相信精英的决策，但政府的决策都交人民讨论 有效的政府管理靠的是科学和智慧，还要靠民众参与。新加坡政府把许多对广大群众生活和利益有影响的决策事情通过媒体交给人民讨论。如早年为缓解市中心交通拥挤，政府提出在繁忙时段驶入市中心要不要交费的建议交市民讨论。随汽车增加，地面交通不能适应需要，政府又把兴建地铁的计划交民众发表意见。 新加坡政府很相信精英的决策，但政府的决策都交人民讨论，向人民作出解释。李光耀不但要求政府部长有决策能力，而且要有公开解释政策的能力。可见新加坡政府也是非常公开和透明的。只要涉及人民利益的大事，作出重大决策时都经过公开的辩论，听取民意，并根据民意作出调整。像80年代和90年代新加坡大幅度提高公务员工资，也都经过国会反复辩论，总理陈述各种理由说明提高薪金的必要。60年代，新加坡政府曾推行“两个就够了”的计划生育政策。80年代这个政策受到广泛指责。后来新加坡政府对这个政策进行了认真检讨，现在取消了这个政策，并采取鼓励国人多生孩子的措施。 与我们做事常常靠摸着石头过河的办法比，新加坡政府的管理不仅及时到位，而且超前，很多事都是未雨绸缪，并让人民参与。为了带动经济发展，新加坡政府在今年4月决定2009年兴建两个包括赌场在内的综合旅游度假村。但是，老百姓很担心这种赌博恶习会危害家庭。于是，政府在10月17日就制定出《赌场管制法（草案）》并公布让全民讨论。草案中规定了防止可能出现滥赌的许多措施。有人评论这个草案是目前世界上同类法律中最详尽、最透明的法律。在做一件事之前，就有一套完备的制度措施跟上，这充分反映了政府的管理能力和水平。我们这里做事常常是事先没有法律对策，事后问题暴露一大堆，也找不到有效的解决措施。新加坡的政府管理是精英决策、民众参与式的民主管理，使决策在较高水准基础上充分反映和尊重民意，这不仅使政策更正确，而且使政策更好地执行，人民了解政府政策，从而会更自觉维护和服从。这种管理才会是真正有效的。 仅靠法律是不行的，更重要的是公民教育 新加坡政府推崇靠严刑峻法来建立秩序，但是，它更明白仅靠法律是不行的，法律并不都能建立秩序。李光耀认为，如果没有秩序法律便不能运作。在一个稳定的社会，只有秩序已经确立，法律能够实行的时候，才能按预先确定的法律，建立起人民之间、人民和国家之间的关系准则。秩序从何而来？它来自良好的公务员的严格依法办事和公民的规矩意识。 到过新加坡的人都会感觉到，新加坡人很和善友好，而且很敬业、有责任心和守规矩。问路时无论是行人还是巴士司机大多会耐心地告诉你。公交车上有不准吸烟和喝饮料否则罚款2000新元的告示。我从来没有看到人在禁烟的地方吸烟。几个月中我没有见过交通警察也很少看到警察，更没有见过其他什么“执法人员”。看来新加坡的法律主要靠自觉执行，而不是靠强制。李光耀说，新加坡的华人不是中国中原那些达官贵人、谦谦君子的后代，而是来自福建广东籍那些没有受过什么教育的华裔后代，为什么他们现在显得守规矩、文明、有教养呢？这主要是公民教育的结果。 新加坡社会中公务员队伍和上层人士大都是受过西方正统教育的精英，大都有遵法制、守秩序、讲责任、求认真和讲敬业的精神文化。下层普通百姓由于大多数是华人，公民教育主要是通过提倡讲汉语，强调保留东方传统文化特别是学习儒家文化，培养公民讲规矩、守秩序、有礼貌、乐于助人等品德。这些传统道德观念不是通过政治教育而是通过学校教育实现，但也辅之以社会教育和社会运动。李光耀非常重视华人传统道德的培养，在过去几十年中很多重要场合，都公开大力倡导儒家文化，大讲保持华人传统的重要性。政府也多次发动各种运动推动传统文化的保留。可以说，在华人文化圈内，新加坡是华人传统文化保持最好的国家，很多方面好于中国。可见，新加坡是一个吸西方文化之精髓，承中华传统之美德，借现代法制之工具、民主之手段，建立了新加坡的和谐社会。 在以上对新加坡的制度考察分析中，有很多的肯定和赞誉，这并不意味着我就一定十分欣赏推崇新加坡模式，我只是想把我看到的新加坡成功背后的一些真实原因告诉大家，而这些原因正好是我们过去几十年学习新加坡经验时所忽视或曲解的。 在肯定新加坡成功经验的时候，还必须提醒两点：它的很多做法和经验值得学习，但它的模式未必具有普世性。因为新加坡确实太小了，大国碰到问题的复杂性可能比小国成几何数列增长。新加坡成功经验的背后，也有一些做法已不适应社会发展和人民需要，引起一些不满，这些不应该成为他国学习的榜样。 新加坡人民行动党就像是一个慈母，政府就像个有能力的严父，父母用它辛勤的劳动给子女带来财富，并用自己的管教方法呵护着它的子女，但现代社会的子女还是觉得不太舒服，愿自己过自由自在的小日子。这就是新加坡政府目前存在的问题。 （感谢新加坡国立大学东亚所所长王庚武教授、学术所长黄明瀚教授、邹克渊研究员、国会议员成汉通先生、杨木光先生、人民行动党执行理事刘炳森先生为我研究提供的帮助。） （作者为中国政法大学宪政研究所所长、教授） |
