蕭冬連：“舉國體制”的形成

10/20/2021

作者：蕭冬連

蕭冬連，中國當代史研究學者，曾長期任教於解放軍政治學院和國防大學，現為華東師範大學中國當代史研究中心兼職研究員，中國經濟體制改革研究會特約研究員。主要研究方向為中國當代史、中國改革開放史。

本文摘選自《篳路維艱：中國社會主義路徑的五次選擇》

把社會主義改造運動僅僅理解為生產資料所有制改造，其實是不全面的，它至少還包含三個重要方面：政治、文化、社會。

首先，政治集權。伴隨過渡時期總路線的提出，中國政治體制也明顯地趨向集權化。這主要表現在三個方面。一是由“聯合政府”向“一黨政府”轉變。這個過程是通過“制憲”完成的。本來，中共沒有打算急於制定憲法，因為1949年通過的《共同綱領》具有臨時憲法的性質，不僅民主黨派滿意，共產黨也認為在過渡時期仍管用。以《共同綱領》為基礎，以政協為平台，共產黨與各民主黨派正處在一個愉快合作的“蜜月期”。1952年10月，劉少奇率中共代表團出訪蘇聯，向斯大林表達了中共的這一意向。然而，斯大林建議，中國應儘快召開全國人民代表大會和制定憲法。劉少奇解釋說，我們目前使用《共同綱領》，《共同綱領》在人民及各黨派中威信很好。如果兩三年內製定憲法，勢必重複《共同綱領》，承認資本家的財產及剝削僱傭勞動為合法。再過七八年以後又要把資本家的企業國有化，再制定社會主義憲法，似乎有些不好。然而，斯大林堅持他的看法，他提出三條理由：其一，確立中共執政的合法性。他說，未經人民選舉，沒有憲法，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的。召開人民代表大會，制定憲法就可以拿掉他們的藉口。其二。防止泄密。他說，你們的政府是聯合政府，不能只對一黨負責而應向各黨派負責，國家機密很難保障。其三，通過選舉向“一黨政府”轉換。他說，如果選舉結果共產黨員占大多數，就可以組成一黨政府。其他黨派落選了.可以給以恩惑，在政府中任用一些其他黨派的人，繼續在經濟上合作，不使統一戰線破裂。

斯大林提醒中共，通過召開人民代表大會和制定憲法獲得執政合法性，展現出他的確是一位老辣的政治家，但中共執政合法性未必是毛澤東擔心的，所謂合法性對一個革命政黨並不是問題。打動毛澤東的也許是這樣的話：通過選舉建立一黨政府。然後，在組織政府時給落選的民主人士“以恩惠”。中共接受了斯大林的建議，劉少奇從蘇聯回國，即刻啟動制憲工作，並開始籌備召開全國人大。憲法的起草由毛澤東親自主持，基本框架模仿蘇聯憲法。憲法仍稱中華人民共和國是新民主主義制度，但明確規定了過渡時期的總任務和建成社會主義社會的總目標。1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開，完成了體制的轉換。取消了中央人民政府委員會；原政務院改為國務院.副總理全由中共黨員擔任；民主人士仍有12位國務院部委部長、主任，8位全國人大常委會副委員長，原3位國家副主席保留.原3位副總理改任人大副委員長。民主人士都得到安排，各有其位，但實際權力變化很大。原來，民主人士占半數以上的政務委員會和中央人民政府委員會取消了。變化最大的是政協地位。原來全國政協不僅是各黨派共同議政的平台，而且是代行人大職能的“最高權力機關”。現在，政協雖然還保留，但已變為一個諮議機構，即“各黨派的協商機關”。毛澤東在第一屆全國人大的開幕詞，精確地概括了五四憲法及其政制的實質：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨，指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義”。事實上，自宣傳總路線以後，在中共黨內就有利用普選排斥民主黨派的思想傾向，但中共高層出於統戰考慮。要“把資產階級、民主黨派、民主人士等一直引導到社會主義”，制止了這種“錯誤傾向”。

二是由地方分權向中央集權過渡。戰爭年代，各根據地被分割，中央給各根據地較多自主權。隨着解放區的擴大和連片，首先完成了幾大區域內黨和軍隊的統一。新中國成立之初，實行大行政區的管理體制，全國劃分為東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區，設有大區一級人民政府。1952年6月20日，毛澤東致信斯大林，提出“我們擬參考聯共（布）中央的經驗加強我們黨的中央機構”。隨後調高崗、鄧子恢、鄧小平、饒漱石、習仲勛到中央，戲稱“五馬進京”。同時將6個行政區改為中央派出機構，不再是一級地方政府。增設國家計劃委員會，與政務院平行，統管全國經濟，史稱“經濟內閣”、後來，林彪、劉伯承、葉劍英、陳毅、賀龍等人也相繼調京。據高崗秘書趙家梁觀察，調各路“諸侯”進京，毛澤東是一石三鳥：一則加強中央領導力量；二則形成劉少奇（黨務）、高崗（經濟）、周恩來（外事及統戰）三足鼎立，分解周恩來的職權，並制約劉少奇；三則“調虎離山”，削弱大區權力，防患“山頭主義”於未然。鑑於20世紀中國長期分裂的教訓，防範“山頭”坐大，加強中央集中統一，是毛澤東考慮的重要問題。高饒事件加快了撤銷大區的步伐，1954年10月，各行政大區及其相關黨政機構已不復存在。

三是大權集中於黨。鑑於共產黨已經建立了自己的政權，鑑於政府中有眾多黨外人士任職，周恩來、董必武曾主張黨政分開。1950年4月，周恩來提出“一切號令應該經政權機構發出”，“黨不能向群眾發命令”。董必武更是堅持認為：“黨領導着國家政權，但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看做一個東西。”毛澤東一度贊同董必武的主張，但很快就感覺“分散主義”傾向在發展，對政務院決定方針政策不報告中央不滿，其不滿劉少奇“擅自做主”。1953年5月19日，毛澤東批示：“凡用中央名義發出的文件、電報，均須經我看過方能發出，否則無效。”在6月全國財經工作會議上，毛澤東論述黨政關係，明確提出：“一切主要的和重要的問題，都要先由黨委討論決定，再由政府執行。次要的問題，可以由政府部門的黨組去辦，一切問題都由中央包下來就不行。”由此加強了中央集權，強化了以黨為核心的決策體制，重大問題服從於毛澤東個人決斷。

第二，文化改造。**社會主義制度的重要基石是意識形態一元化。**建國伊始，中共就開始了文化改造，主旨是改變自五四以來保守主義、自由主義和激進主義的多元並存，確立馬克思主義的統治地位。1951年5月，劉少奇在中共第一次全國宣傳工作會議上提出：“用馬列主義在意識形態上的思想原則在全國範圍內和全體規模上教育人民，是我們黨的一項最基本的政治任務。我們要向社會主義、共產主義前進，首先就要在思想上打底子。”1951-1953年，《毛澤東選集》第一、第二、第三卷先後出版，印行達100萬冊以上，目的就是為人們提供中國化的馬克思主義的範本，用以統一全國人民的思想。

文化改造的重要領域是教育界。對教育的重視不言而喻，馬敘倫說：教育“是一種控制人類行為和思想的有效工具”。不只是共產黨，左翼民主人士也不滿於民國時期的學校教育體系，認為“將來必然地須在根本上來一個革命”。不只因為現有院系、專業設置不適應工業化建設要求，尤其因為它深受歐美自由主義影響，學生大都為富家子弟，很少工農子弟。1949年12月下旬，教育部召開第一次全國教育工作會議，提出“教育必須為生產建設服務，為工農服務，學校向工農開門”的方針。

改造“舊教育”的第一步，是使全部學校教育公立化。國家政府全部接管國統區公立學校；從1950年下半年開始，對所有接受美英等國資助的學校、醫院、教會先後收回自辦，包括20所高等院校，514所中等學校，1500餘所初等學校；1952年下半年到1956年，全部私立79所高等學院、1467所中等學校，8925所小學由政府接辦，改為公立。

幾乎同時，全國高等學校及所屬院、系進行全面調整，以培養工業建設專業人才為重點，將不同高校相同專業的院、系合併，發展專門學院，整頓綜合性大學。例如將北京大學工學院、燕京大學工科各系併入清華大學；清華大學文、理、法三個學院和燕京大學的文、理、法各系併入北京大學，撤銷燕京大學。經過調整，全國共有高等學校184所。院系調整雖然適應了國家工業化對專業人才的急需，但也導致了一系列問題，諸如忽視人文學科、理工分家、專業設置狹窄、拆散名牌大學、削弱綜合性大學、中斷民間辦學傳統等。

院系調整的政治含義是削弱歐美教育傳統，引進蘇聯教育模式。凱洛夫《教育學》以及大量蘇聯高校和中專學校的教材被引進中國，1950年創辦的中國人民大學和1951年創辦的哈爾濱工業大學成為仿效蘇聯教育的樣板，從培養目標、學制、專業設置到教學計劃、教學大綱、教學方法、組織機構和師資培訓全部依照蘇聯經驗，隨後蘇式教育的影響在全國擴展。1954-1956年，尊奉蘇聯模式，否定歐美教育傳統達到極致。

文化改造的主要目標是對知識分子的思想改造。從民國時期過來的知識分子，多數是中共黨外知識分子。直到1956年初，在10萬高級知識分子中，黨外知識分子仍占93%。他們大都有接受西方民主自由思想的教育背景。在新舊政權交替之際，多數高級知識分子選擇了留在大陸。1948年當選的中央研究院第一屆院士共81人，去美國的12人，隨國民黨政府遷往台灣的9人，留在大陸或從海外回大陸的60人，占74%,,中國知識分子政治上有“左、中、右”的分野，但共同點是愛國，有“以天下為已任”的深厚傳統。他們中的多數並不了解和認同共產主義，對共產黨存有疑懼，但他們痛恨帝國主義侵略和國民黨的腐敗卻是實情。季羨林回憶說：“解放初期，政治清明，一團朝氣，許多措施深得人心。舊社會留下的許多污泥濁水，蕩滌一清……覺得從此換了人間”。新中國成立後，大規模工業建設的到來，曾激發出廣泛的熱情，吸引了大批海外學子和科學家回國效力。1950-1953年，約有2000名留學生回國，成為發展新中國科技事業的骨幹力量。至1955年I1月，回國的海外高級知識分子達1536人，其中從美國回來的有1041人，許多人後來成為新中國各類科學研究的奠基人或學術界的泰斗。中共對知識分子的待遇也相當優厚。一份研究表明，北洋政府時期，教授薪俸相當於中央政府部門的科長；南京政府時期，教授薪俸相當於一等縣長；新中國成立後，教授最高工資相當於中央副部長。台灣學者陳永發認為，中共透過“包”下來的政策，變成知識分子最重要的衣食父母，使名氣響的知識分子深感知遇之恩，並有負疚感，“他們對中共的思想改造工作，與其說是抗拒，毋寧說是歡迎”。1951年秋，知識分子思想改造運動，就是由北京大學校長馬寅初首先在北大發起，眾多名教授響應的。

然而，接下來的運動漸漸激烈起來，給知識分子以很大精神壓力。批判電影（武訓傳》，批判陶行知的教育思想，批判梁漱溟的“九天九地”，批判胡適的唯心主義，批判紅學家俞平伯，形成了政治圍攻，知識界感到的壓力與日俱增。1955年2月，對胡風文藝思想的公開批判演變成政治上的肅反運動，高級知識分子受審查的人很多，知識界空氣變得空前沉悶。

為什麼發動一系列文化批判，一方面，毛澤東認為，知識分子階層的大多數是依附於資產階級的，政治上難以信任他們；另一方面，他又清楚地知道，國家建設離不開知識分子的服務。因而，他的政策是改造和使用兩手，通過思想改造促使知識分子飯依馬克思主義，至少是擁護新政權，為國家建設出力。首先是打掉知識分子的道德優越感，使資產階級及其思想“在非黨知識分子的心目中名聲掃地”。

第三，社會整合。新中國成立之初，中共在全國城鄉發動了有史以來最為劇烈與徹底的社會改造運動。在農村，通過剿匪反霸、廢除保甲制、土地改革、構建基層政權等社會改革運動，重構了傳統的鄉村社會結構：大地主、劣紳、特務、土匪、國民黨黨團、會道門等新政權敵對勢力被徹底肅清；家族宗法組織、神祖祀會等傳統社會網絡基本瓦解；千百年來政權止於縣和鄉紳自治的傳統結構被徹底打破；隨着共產黨組織和基層政權的普遍建立，曾經作為社會動員工具的農民協會也淡出歷史。處於傳統社會底層的貧苦農民獲得政治上的翻身，以土地改革積極分子為主體、高度認同新政權的政治精英開始成長，國家權力成功楔入鄉村社會。在土地改革和抗美援朝戰爭之際，全國範圍內掀起了一場大規模的鎮壓反革命運動，這場以城市為中心的運動，掃蕩了國民黨潛伏勢力和派遣的特務，也根除了在其他社會中很難根除的社會黑惡勢力，大量以乞討、偷竊、詐騙、賭博、兇殺及其他不正當手段維生的城市遊民被收容改造，400多萬流落在各個城市的國民黨軍散兵游勇全部被資遣回鄉。政府取締各種會道門，取締妓院，全面禁煙、禁毒，廢除封建把頭，切斷國內宗教與國外的聯繫。這一系列措施，固然是為了鞏固政權、恢復治安，然而城鄉舊有的傳統社區組織和民間勢力也由此被徹底摧毀。國家對社會的整合以運動方式推進，又依託於一系列社會制度。

一是城鎮街居制。中共接管大城市後，廢除保甲制度，建立城市街道辦事處和居民委員會制度，簡稱“街居制”。新中國成立之初，全國各城市的街道組織有三種類型：一為街政府，二為街公所或街道辦事處，三為在公安派出所內設行政幹事或民政工作組。1954年12月，全國人大常委會通過條例，統一在城市基層設置街道辦事處和居民委員會。街道辦處為市政府或市轄區政府的派出機構，是城市的基層行政組織。居委會的性質定為“群眾自治組織”，實質上成為街道辦事處的延伸，垂直行政體系的末梢。通過街居制，國家對社會的控制和管理覆蓋城市社會的各個角落。

二是單位制度。所謂單位制度，是國家管理公有體制內人員的組織形式。單位可歸為三種：其一是黨政機關和工會、共青團、婦女聯合會等群眾團體。其二是國有企業和集體企業單位。其三是事業單位，包括公立大、中、小學，公立醫院，公立的研究院所、博物館、影劇院等。單位是國家體制的延伸，也叫“國家單位”。每個單位都有相應的行政級別，如省部級、地局級、縣處級、科級。所有城鎮正式就業者，都隸屬某個單位，絕大多數城鎮人群都生活在單位之中。單位制度源於根據地時期形成專為管理“革命隊伍”的體制，1949年以後，中共將這種管理體制普及全社會。隨着三大改造的完成，單位所覆蓋的人口迅速擴張，成為城鎮社會體制的主體，在單位體制以外的城市就業人口所剩無幾。城市社區被擠縮，城市街道辦事處和居民委員會成為管理未被單位覆蓋的社會邊緣人的配套組織。國家對城市居民的行為控制，主要不是通過基層社區組織，而是通過一個個的單位來實現。在單位制下，個人對國家的依附體現為對單位的高度依賴，一個人的衣食住行、生老病死幾乎都依賴於單位。

三是人事檔案制度。國家職工大體區分為兩種身份：幹部與工人，兩種身份界限分明。所謂人事管理，主要是指對幹部的管理。幹部不專指領導骨幹，還包括所有以從事腦力勞動為主的公職人員，諸如大中小學教師、文藝工作者、公安司法警察、科學研究工作者、醫護人員等。幹部管理的首要原則是“黨管幹部”，所有幹部都由中共各級組織管理，政權機關和群眾團體以及企事業單位設立人事管理機構.協助黨委組織部門管理人事，形成覆蓋全國的幹部人事管理網絡。人事管理的一個重要制度是嚴密的檔案制度，幹部檔案涉及個人簡歷、自傳、鑑定、考核、學歷、職稱、政治歷史審查、參加黨團、錄用、任免、轉業、工資待遇、獎懲、退休、退職等材料，檔案制度既便利於幹部的管理和使用，也是對幹部隊伍實行控制的有效工具。

四是戶籍制度。1953年，有兩個情況推動了戶口管理制度在全國的建立。其一，為第一屆全國人大代表的普選做準備，開始在全國範圍進行人口調查登記工作；其二，大規模工業化建設需要準確的人口數據，實行糧油棉布等生活必需品計劃供應，需要核准供應對象，控制供應規模和範圍，尤其要嚴格控制城市人口規模，減少國家計劃供應的壓力，避免從農村提取的積累又被農村人口大量遷入城市消費掉。1955年8月，國務院發布《農村糧食統購統銷暫行辦法》和（《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，規定憑城鎮戶口按人定量供應糧食，規定了糧食轉移證、糧票的管理辦法。11月，國務院頒發《關於城鄉劃分標準的規定》，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計指標。中國的戶籍人口由此分割出“農業人口”與“非農業人口”。戶籍制度把中國社會從此分割為城市與農村兩大部分，市民與農民是兩種不同的身份，而且帶有世襲性質。這種城鄉分割二元體制對中國社會影響深遠。

全面控制的社會體制是以國家對社會資源高度壟斷為基礎的。新中國成立後的最初幾年，由於個體、私人經濟大量存在，由於城鄉自由市場的存在，仍然存在一個廣泛的私人生活領域，存在自主經濟活動和自謀職業。1956年以後，隨着高度集中的計劃經濟和單一公有制的建立，在全國基本消滅了私營經濟和私有產權制度。農村人口絕大多數被組織在合作社內，過統包統配的就業制度和統一分配工作的高等教育制度，城市人口絕大多數被組織在各類單位內。由於城市人口迅速增加和就業渠道趨於狹窄，政府開始嚴格控制人口自由流動，尤其限制農民進城，個人基本被定格在一個區域和單位內。

由此，形成了一種被稱為“全能主義政治”的舉國體制。在這種政治社會體制下，國家壟斷大部分稀缺資源並試圖控制人們的觀念，國家權力覆蓋整個社會，個人高度依附於國家，民眾被動員起來實現國家目標。