萧冬连：“举国体制”的形成

10/20/2021

作者：萧冬连

萧冬连，中国当代史研究学者，曾长期任教于解放军政治学院和国防大学，现为华东师范大学中国当代史研究中心兼职研究员，中国经济体制改革研究会特约研究员。主要研究方向为中国当代史、中国改革开放史。

本文摘选自《筚路维艰：中国社会主义路径的五次选择》

把社会主义改造运动仅仅理解为生产资料所有制改造，其实是不全面的，它至少还包含三个重要方面：政治、文化、社会。

首先，政治集权。伴随过渡时期总路线的提出，中国政治体制也明显地趋向集权化。这主要表现在三个方面。一是由“联合政府”向“一党政府”转变。这个过程是通过“制宪”完成的。本来，中共没有打算急于制定宪法，因为1949年通过的《共同纲领》具有临时宪法的性质，不仅民主党派满意，共产党也认为在过渡时期仍管用。以《共同纲领》为基础，以政协为平台，共产党与各民主党派正处在一个愉快合作的“蜜月期”。1952年10月，刘少奇率中共代表团出访苏联，向斯大林表达了中共的这一意向。然而，斯大林建议，中国应尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。刘少奇解释说，我们目前使用《共同纲领》，《共同纲领》在人民及各党派中威信很好。如果两三年内制定宪法，势必重复《共同纲领》，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。再过七八年以后又要把资本家的企业国有化，再制定社会主义宪法，似乎有些不好。然而，斯大林坚持他的看法，他提出三条理由：其一，确立中共执政的合法性。他说，未经人民选举，没有宪法，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的。召开人民代表大会，制定宪法就可以拿掉他们的借口。其二。防止泄密。他说，你们的政府是联合政府，不能只对一党负责而应向各党派负责，国家机密很难保障。其三，通过选举向“一党政府”转换。他说，如果选举结果共产党员占大多数，就可以组成一党政府。其他党派落选了.可以给以恩惑，在政府中任用一些其他党派的人，继续在经济上合作，不使统一战线破裂。

斯大林提醒中共，通过召开人民代表大会和制定宪法获得执政合法性，展现出他的确是一位老辣的政治家，但中共执政合法性未必是毛泽东担心的，所谓合法性对一个革命政党并不是问题。打动毛泽东的也许是这样的话：通过选举建立一党政府。然后，在组织政府时给落选的民主人士“以恩惠”。中共接受了斯大林的建议，刘少奇从苏联回国，即刻启动制宪工作，并开始筹备召开全国人大。宪法的起草由毛泽东亲自主持，基本框架模仿苏联宪法。宪法仍称中华人民共和国是新民主主义制度，但明确规定了过渡时期的总任务和建成社会主义社会的总目标。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，完成了体制的转换。取消了中央人民政府委员会；原政务院改为国务院.副总理全由中共党员担任；民主人士仍有12位国务院部委部长、主任，8位全国人大常委会副委员长，原3位国家副主席保留.原3位副总理改任人大副委员长。民主人士都得到安排，各有其位，但实际权力变化很大。原来，民主人士占半数以上的政务委员会和中央人民政府委员会取消了。变化最大的是政协地位。原来全国政协不仅是各党派共同议政的平台，而且是代行人大职能的“最高权力机关”。现在，政协虽然还保留，但已变为一个咨议机构，即“各党派的协商机关”。毛泽东在第一届全国人大的开幕词，精确地概括了五四宪法及其政制的实质：“领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。事实上，自宣传总路线以后，在中共党内就有利用普选排斥民主党派的思想倾向，但中共高层出于统战考虑。要“把资产阶级、民主党派、民主人士等一直引导到社会主义”，制止了这种“错误倾向”。

二是由地方分权向中央集权过渡。战争年代，各根据地被分割，中央给各根据地较多自主权。随着解放区的扩大和连片，首先完成了几大区域内党和军队的统一。新中国成立之初，实行大行政区的管理体制，全国划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，设有大区一级人民政府。1952年6月20日，毛泽东致信斯大林，提出“我们拟参考联共（布）中央的经验加强我们党的中央机构”。随后调高岗、邓子恢、邓小平、饶漱石、习仲勋到中央，戏称“五马进京”。同时将6个行政区改为中央派出机构，不再是一级地方政府。增设国家计划委员会，与政务院平行，统管全国经济，史称“经济内阁”、后来，林彪、刘伯承、叶剑英、陈毅、贺龙等人也相继调京。据高岗秘书赵家梁观察，调各路“诸侯”进京，毛泽东是一石三鸟：一则加强中央领导力量；二则形成刘少奇（党务）、高岗（经济）、周恩来（外事及统战）三足鼎立，分解周恩来的职权，并制约刘少奇；三则“调虎离山”，削弱大区权力，防患“山头主义”于未然。鉴于20世纪中国长期分裂的教训，防范“山头”坐大，加强中央集中统一，是毛泽东考虑的重要问题。高饶事件加快了撤销大区的步伐，1954年10月，各行政大区及其相关党政机构已不复存在。

三是大权集中于党。鉴于共产党已经建立了自己的政权，鉴于政府中有众多党外人士任职，周恩来、董必武曾主张党政分开。1950年4月，周恩来提出“一切号令应该经政权机构发出”，“党不能向群众发命令”。董必武更是坚持认为：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”毛泽东一度赞同董必武的主张，但很快就感觉“分散主义”倾向在发展，对政务院决定方针政策不报告中央不满，其不满刘少奇“擅自做主”。1953年5月19日，毛泽东批示：“凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出，否则无效。”在6月全国财经工作会议上，毛泽东论述党政关系，明确提出：“一切主要的和重要的问题，都要先由党委讨论决定，再由政府执行。次要的问题，可以由政府部门的党组去办，一切问题都由中央包下来就不行。”由此加强了中央集权，强化了以党为核心的决策体制，重大问题服从于毛泽东个人决断。

第二，文化改造。**社会主义制度的重要基石是意识形态一元化。**建国伊始，中共就开始了文化改造，主旨是改变自五四以来保守主义、自由主义和激进主义的多元并存，确立马克思主义的统治地位。1951年5月，刘少奇在中共第一次全国宣传工作会议上提出：“用马列主义在意识形态上的思想原则在全国范围内和全体规模上教育人民，是我们党的一项最基本的政治任务。我们要向社会主义、共产主义前进，首先就要在思想上打底子。”1951-1953年，《毛泽东选集》第一、第二、第三卷先后出版，印行达100万册以上，目的就是为人们提供中国化的马克思主义的范本，用以统一全国人民的思想。

文化改造的重要领域是教育界。对教育的重视不言而喻，马叙伦说：教育“是一种控制人类行为和思想的有效工具”。不只是共产党，左翼民主人士也不满于民国时期的学校教育体系，认为“将来必然地须在根本上来一个革命”。不只因为现有院系、专业设置不适应工业化建设要求，尤其因为它深受欧美自由主义影响，学生大都为富家子弟，很少工农子弟。1949年12月下旬，教育部召开第一次全国教育工作会议，提出“教育必须为生产建设服务，为工农服务，学校向工农开门”的方针。

改造“旧教育”的第一步，是使全部学校教育公立化。国家政府全部接管国统区公立学校；从1950年下半年开始，对所有接受美英等国资助的学校、医院、教会先后收回自办，包括20所高等院校，514所中等学校，1500余所初等学校；1952年下半年到1956年，全部私立79所高等学院、1467所中等学校，8925所小学由政府接办，改为公立。

几乎同时，全国高等学校及所属院、系进行全面调整，以培养工业建设专业人才为重点，将不同高校相同专业的院、系合并，发展专门学院，整顿综合性大学。例如将北京大学工学院、燕京大学工科各系并入清华大学；清华大学文、理、法三个学院和燕京大学的文、理、法各系并入北京大学，撤销燕京大学。经过调整，全国共有高等学校184所。院系调整虽然适应了国家工业化对专业人才的急需，但也导致了一系列问题，诸如忽视人文学科、理工分家、专业设置狭窄、拆散名牌大学、削弱综合性大学、中断民间办学传统等。

院系调整的政治含义是削弱欧美教育传统，引进苏联教育模式。凯洛夫《教育学》以及大量苏联高校和中专学校的教材被引进中国，1950年创办的中国人民大学和1951年创办的哈尔滨工业大学成为仿效苏联教育的样板，从培养目标、学制、专业设置到教学计划、教学大纲、教学方法、组织机构和师资培训全部依照苏联经验，随后苏式教育的影响在全国扩展。1954-1956年，尊奉苏联模式，否定欧美教育传统达到极致。

文化改造的主要目标是对知识分子的思想改造。从民国时期过来的知识分子，多数是中共党外知识分子。直到1956年初，在10万高级知识分子中，党外知识分子仍占93%。他们大都有接受西方民主自由思想的教育背景。在新旧政权交替之际，多数高级知识分子选择了留在大陆。1948年当选的中央研究院第一届院士共81人，去美国的12人，随国民党政府迁往台湾的9人，留在大陆或从海外回大陆的60人，占74%,,中国知识分子政治上有“左、中、右”的分野，但共同点是爱国，有“以天下为已任”的深厚传统。他们中的多数并不了解和认同共产主义，对共产党存有疑惧，但他们痛恨帝国主义侵略和国民党的腐败却是实情。季羡林回忆说：“解放初期，政治清明，一团朝气，许多措施深得人心。旧社会留下的许多污泥浊水，荡涤一清……觉得从此换了人间”。新中国成立后，大规模工业建设的到来，曾激发出广泛的热情，吸引了大批海外学子和科学家回国效力。1950-1953年，约有2000名留学生回国，成为发展新中国科技事业的骨干力量。至1955年I1月，回国的海外高级知识分子达1536人，其中从美国回来的有1041人，许多人后来成为新中国各类科学研究的奠基人或学术界的泰斗。中共对知识分子的待遇也相当优厚。一份研究表明，北洋政府时期，教授薪俸相当于中央政府部门的科长；南京政府时期，教授薪俸相当于一等县长；新中国成立后，教授最高工资相当于中央副部长。台湾学者陈永发认为，中共透过“包”下来的政策，变成知识分子最重要的衣食父母，使名气响的知识分子深感知遇之恩，并有负疚感，“他们对中共的思想改造工作，与其说是抗拒，毋宁说是欢迎”。1951年秋，知识分子思想改造运动，就是由北京大学校长马寅初首先在北大发起，众多名教授响应的。

然而，接下来的运动渐渐激烈起来，给知识分子以很大精神压力。批判电影（武训传》，批判陶行知的教育思想，批判梁漱溟的“九天九地”，批判胡适的唯心主义，批判红学家俞平伯，形成了政治围攻，知识界感到的压力与日俱增。1955年2月，对胡风文艺思想的公开批判演变成政治上的肃反运动，高级知识分子受审查的人很多，知识界空气变得空前沉闷。

为什么发动一系列文化批判，一方面，毛泽东认为，知识分子阶层的大多数是依附于资产阶级的，政治上难以信任他们；另一方面，他又清楚地知道，国家建设离不开知识分子的服务。因而，他的政策是改造和使用两手，通过思想改造促使知识分子饭依马克思主义，至少是拥护新政权，为国家建设出力。首先是打掉知识分子的道德优越感，使资产阶级及其思想“在非党知识分子的心目中名声扫地”。

第三，社会整合。新中国成立之初，中共在全国城乡发动了有史以来最为剧烈与彻底的社会改造运动。在农村，通过剿匪反霸、废除保甲制、土地改革、构建基层政权等社会改革运动，重构了传统的乡村社会结构：大地主、劣绅、特务、土匪、国民党党团、会道门等新政权敌对势力被彻底肃清；家族宗法组织、神祖祀会等传统社会网络基本瓦解；千百年来政权止于县和乡绅自治的传统结构被彻底打破；随着共产党组织和基层政权的普遍建立，曾经作为社会动员工具的农民协会也淡出历史。处于传统社会底层的贫苦农民获得政治上的翻身，以土地改革积极分子为主体、高度认同新政权的政治精英开始成长，国家权力成功楔入乡村社会。在土地改革和抗美援朝战争之际，全国范围内掀起了一场大规模的镇压反革命运动，这场以城市为中心的运动，扫荡了国民党潜伏势力和派遣的特务，也根除了在其他社会中很难根除的社会黑恶势力，大量以乞讨、偷窃、诈骗、赌博、凶杀及其他不正当手段维生的城市游民被收容改造，400多万流落在各个城市的国民党军散兵游勇全部被资遣回乡。政府取缔各种会道门，取缔妓院，全面禁烟、禁毒，废除封建把头，切断国内宗教与国外的联系。这一系列措施，固然是为了巩固政权、恢复治安，然而城乡旧有的传统社区组织和民间势力也由此被彻底摧毁。国家对社会的整合以运动方式推进，又依托于一系列社会制度。

一是城镇街居制。中共接管大城市后，废除保甲制度，建立城市街道办事处和居民委员会制度，简称“街居制”。新中国成立之初，全国各城市的街道组织有三种类型：一为街政府，二为街公所或街道办事处，三为在公安派出所内设行政干事或民政工作组。1954年12月，全国人大常委会通过条例，统一在城市基层设置街道办事处和居民委员会。街道办处为市政府或市辖区政府的派出机构，是城市的基层行政组织。居委会的性质定为“群众自治组织”，实质上成为街道办事处的延伸，垂直行政体系的末梢。通过街居制，国家对社会的控制和管理覆盖城市社会的各个角落。

二是单位制度。所谓单位制度，是国家管理公有体制内人员的组织形式。单位可归为三种：其一是党政机关和工会、共青团、妇女联合会等群众团体。其二是国有企业和集体企业单位。其三是事业单位，包括公立大、中、小学，公立医院，公立的研究院所、博物馆、影剧院等。单位是国家体制的延伸，也叫“国家单位”。每个单位都有相应的行政级别，如省部级、地局级、县处级、科级。所有城镇正式就业者，都隶属某个单位，绝大多数城镇人群都生活在单位之中。单位制度源于根据地时期形成专为管理“革命队伍”的体制，1949年以后，中共将这种管理体制普及全社会。随着三大改造的完成，单位所覆盖的人口迅速扩张，成为城镇社会体制的主体，在单位体制以外的城市就业人口所剩无几。城市社区被挤缩，城市街道办事处和居民委员会成为管理未被单位覆盖的社会边缘人的配套组织。国家对城市居民的行为控制，主要不是通过基层社区组织，而是通过一个个的单位来实现。在单位制下，个人对国家的依附体现为对单位的高度依赖，一个人的衣食住行、生老病死几乎都依赖于单位。

三是人事档案制度。国家职工大体区分为两种身份：干部与工人，两种身份界限分明。所谓人事管理，主要是指对干部的管理。干部不专指领导骨干，还包括所有以从事脑力劳动为主的公职人员，诸如大中小学教师、文艺工作者、公安司法警察、科学研究工作者、医护人员等。干部管理的首要原则是“党管干部”，所有干部都由中共各级组织管理，政权机关和群众团体以及企事业单位设立人事管理机构.协助党委组织部门管理人事，形成覆盖全国的干部人事管理网络。人事管理的一个重要制度是严密的档案制度，干部档案涉及个人简历、自传、鉴定、考核、学历、职称、政治历史审查、参加党团、录用、任免、转业、工资待遇、奖惩、退休、退职等材料，档案制度既便利于干部的管理和使用，也是对干部队伍实行控制的有效工具。

四是户籍制度。1953年，有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立。其一，为第一届全国人大代表的普选做准备，开始在全国范围进行人口调查登记工作；其二，大规模工业化建设需要准确的人口数据，实行粮油棉布等生活必需品计划供应，需要核准供应对象，控制供应规模和范围，尤其要严格控制城市人口规模，减少国家计划供应的压力，避免从农村提取的积累又被农村人口大量迁入城市消费掉。1955年8月，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》和（《市镇粮食定量供应暂行办法》，规定凭城镇户口按人定量供应粮食，规定了粮食转移证、粮票的管理办法。11月，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分割出“农业人口”与“非农业人口”。户籍制度把中国社会从此分割为城市与农村两大部分，市民与农民是两种不同的身份，而且带有世袭性质。这种城乡分割二元体制对中国社会影响深远。

全面控制的社会体制是以国家对社会资源高度垄断为基础的。新中国成立后的最初几年，由于个体、私人经济大量存在，由于城乡自由市场的存在，仍然存在一个广泛的私人生活领域，存在自主经济活动和自谋职业。1956年以后，随着高度集中的计划经济和单一公有制的建立，在全国基本消灭了私营经济和私有产权制度。农村人口绝大多数被组织在合作社内，过统包统配的就业制度和统一分配工作的高等教育制度，城市人口绝大多数被组织在各类单位内。由于城市人口迅速增加和就业渠道趋于狭窄，政府开始严格控制人口自由流动，尤其限制农民进城，个人基本被定格在一个区域和单位内。

由此，形成了一种被称为“全能主义政治”的举国体制。在这种政治社会体制下，国家垄断大部分稀缺资源并试图控制人们的观念，国家权力覆盖整个社会，个人高度依附于国家，民众被动员起来实现国家目标。