實踐證明土地流轉根本行不通

進入21世紀後，相當一部分敏感的領導者、學者以及基層工作者，已經逐步意識到我國農村土地制度與現實發展之間存在的矛盾，作為國家層面也並非沒有意識到這一問題，只不過在長達近10年的時間裡，一直堅持以“土地流轉”解決農村土地問題，結果是今天人們的愈發困惑，這不得不引起了人們對於“土地流轉”本質與實際功能的懷疑。

釐清土地流轉

歷代以來，土地制度不斷更新演化，卻從未有人聽聞“土地流轉”一詞。然而，“土地流轉”卻又的確是當今標準的政策法規用語，釐清這個新誕生的詞彙的基本含義也就十分必要。

我們注意到，當前土地流轉的概念有兩個。一個是廣義的，指凡是引起土地物權變動關係發生的行為。一個是狹義的，指依照《土地承包法》規定，引起土地承包經營權主體變更的行為。廣義的土地流轉實際上是指凡是引起土地所有權、承包權、經營權變動關係發生的行為。因此，就形式來講，它可能無所不包，無所不容。

  再看狹義的土地流轉，即《土地承包法》規定的土地流轉。指引起土地承包經營權變動關係發生的行為。其本意是在家庭聯產承包責任制的政策框架下，土地承包權、經營權的流轉。所謂土地承包權，實質上是一種土地分配權。因此，凡涉及到承包權調整的流轉，已經動搖了原有的土地分配，直接影響到了公平，這本身已經顛覆了原有的土地分配製度，所謂以此完善家庭聯產承包責任制的提法根本就站不住腳。

  事實上，值得肯定的只能是在家庭聯產承包責任制前提下，所有權、承包權不發生改變，土地農業經營權的市場化自發流轉。這實際上才是80年代土地流轉現象的真實原貌。也是時至今日人們仍然認同土地流轉的真實原因。因此，就形式來講，它可能十分有限，絕不是當前所流行的達十幾種之多。並且“土地流轉”亂象也許僅僅只是一個開始。

現實中的土地流轉

  20世紀80年代，伴隨着家庭聯產承包責任制在中國農村的落實，土地流轉幾乎在同時悄然而生。歷經30餘年，起因不斷發展變化，映射着家庭聯產承包責任制在不同時期與現實發展之間的矛盾。

  通過回顧土地流轉的歷史緣起，我們會發現，最初80年代的土地流轉，其實是農民迫於現實的無奈選擇。這本身實際上是在指明了家庭聯產承包責任制的制度設計只考慮了土地的家庭經營與公平分配，並沒有考慮到土地的碎化分割，這是土地流轉之所以產生的根本原因。

  90年代中期以後，村官逐漸插手土地流轉事務，土地流轉的形式開始呈現多樣化，“性質漸漸地也發生了不同於80年代的根本性變化”。進入21世紀後，人口的城市化，以及現代農業的發展，不可避免地將矛頭指向了並不相適應的土地制度。於是，在土地資本化利益的驅使下，縣鄉政府以及村級組織以土地規模化經營為由，逐漸參與主導，土地流轉早已不是最初的簡單意義，未來發展也變得更加難以預知。

土地流轉的實際功能與局限

客觀地講，土地流轉的實際功能與積極意義是不容忽視的。但同時也不應該被無限誇大，任何趨向兩極的看法都是不理性的。

  就土地流轉的實際功能而言，歸納起來大致有三個：一是解決了無力耕種分得土地農民的現實難題;二是適應了部分農民產業轉移的需要;三是滿足了部分種田能手擴大種植面積的要求。從這三個方面來講，土地流轉有着積極的現實意義，不應當限制農民自發的土地流轉，只需要做好相關的規範與法律認定就可以了。

  但是隨着近年來土地矛盾問題加劇，土地流轉越來越受到重視。其有限的功能也被無限誇大，一定程度上已經成為政策層解決當前所有土地問題的指導意見。

  筆者以為，這樣做尤其不合適。雖然土地流轉有着一定的現實意義，但並不能完全針對當前土地現實矛盾，其局限性也是很明顯的。主要表現在三個方面：

  一是土地流轉並不能夠解決當前土地占有不公平問題。

  應該說30餘年來，歷經兩輪土地承包，人口與土地不斷變化，加之農村基層組織的混亂和腐敗，在農村土地分配和占有問題上已經累積了太多的矛盾，非合理化占有非常突出。

  二是土地流轉只能適用於部分土地，而不是全部土地，直接導致了流轉土地農民的兩難境地。

  實踐中，能夠流轉的土地往往是基礎條件較好的土地，剩下的條件差的即使價格再低，也很難流轉出去。這在一定程度上甚至導致了相當面積(保守統計已超3000萬畝)土地的棄荒。

  三是土地流轉並不能夠實現土地的科學規劃與規模經營。

  在許多人的概念里，土地的流轉似乎就等同於土地的集中，事實上並非如此。由於土地流轉完全遵循自願原則，在過度碎化分割的土地上，並不能保證所有相鄰的地塊同時流轉。所以，科學規劃與規模經營也只能是一句空話。雖然，近年來少數地方以組織的名義強力推行統一流轉，實現了一定的規模經營，但也往往因涉嫌侵犯農民土地承包權利，難以做到公平而倍遭詬病。

土地流轉的現實呈現與未來取捨

  前面已經提到，由於現實的“土地流轉”實際上是一個邊界並不清晰的模糊概念。這就造成了形式上的難以確認問題，一定程度上必然導致國家土地管理的混亂局面，這些問題主要表現在以下幾個方面：

  一是“土地流轉”制度為村官操控土地，謀取個人私利，創造了空間。

  近年來的土地流轉實踐表明，在推進土地流轉的過程之中，由於土地調整的權力掌握在村官手中，這就使他們處於事實上的所有者地位，完全支配着農村土地資源的分配與再分配。他們甚至可以打着“土地流轉”的旗號，隨心所欲地以集體名義圈地、賣地，並毫不為此付出任何成本。而換屆選舉也只能一再地上演你方唱罷我登場地盤剝土地利益，並不能從根本上解決村官操控土地的問題。

  二是“土地流轉”恐會為中國的“圈地運動”提供了政策理論上的支持。

  隨着市場經濟的要素逐漸侵入中國鄉村，中國鄉村的土地不可避免地出現了類似英國“圈地運動”的情形。而這在中國均以“土地流轉”的名義呈現，這就導致了其形式上的合法化。近年來的實踐表明，無論是城市大資本對農村土地的圈占，還是村官對於集體土地的漸進占有，幾乎都是以“土地流轉”的名義得到實現。

  三是“土地流轉”正在重複歷史上的土地兼併，吞噬最初的公平。

  當前的土地流轉實際上涉及到了土地的“市場化”問題，而市場交易遵循“利差”原則，既真正市場意義的土地流轉永遠不可能出現等值交易，體現在土地的所有權和承包權上，將直接打破原有的公平分配，並且不可逆轉，土地兼併將是必然的結果。

  四是“土地流轉”的背後是深刻的利益調整，實際支持者並不是農民。就“土地流轉”的利益相關方而言，大致有普通農民、基層政府、村級組織、資本勢力四個群體。毫無疑問後三者都是所謂“土地流轉”的堅定支持者，但同時更是最大獲利者。他們往往借改革之名，輔以行政強制，獲得下層農民的土地利益。所以，“土地流轉”大受農民歡迎的宣傳，並不真實。

  綜合以上“土地流轉”的現實呈現，筆者以為，嚴格意義的土地流轉功能有限，現實的“土地流轉”早已淪為實實在在的賣地風潮，不過是強勢階層掠奪農民土地的幌子，將直接導致分配出現嚴重問題。因此，“土地流轉”並不是一個能夠從根本上解決當前土地問題的切實辦法，絕難擔當新時期農地改革重任。必須徹底放棄以“土地流轉”完成農村土地市場化改革的想法。