制度是如何炼成的

 1，谁来设计制度？

在解释资源的使用效率时，经济学有一个简便的花钱法则，即：第一，花自己的钱给自己办事；这种方式最好，既节约又注意效果；没有第三方的参与，也无须监督成本。第二，花自己的钱给别人办事；除了极少数真正的慈善家和沽名钓誉者，这样的人只有在传说中存在；再有，就是主旋律所倡导的屈指可数的“发光人物”。只是这种人实在太少，光芒虽其耀眼，却难以普照。 第三，花别人的钱办自己的事情；这是大多数人的梦想，包括花父母的钱自己去旅游，就很爽，“崽卖爷田不心疼”，也是这个意思。第四，花别人的钱给自己办事。这种钱花得心花怒放。当然，没有哪个人蠢到愿意把钱给别人随便花。这样的“好事”，通常是吃喝嫖赌都报销的贪官污吏的专利，他们挥霍的自然是“国有资产”，而非“民脂民膏”。

制度之颁行并成为人们规范各自经济行为的教条，有一个由初始到完善的不断演化的过程，其中，初始点是决定性的。如果在一个错误的时间、错误的地点、选择了一个错误的制度入口，回退到原点或者经历一个拐点走上正确的轨道，几乎是天方夜谭。中国历史就是如此。秦始皇缔造了一个封建王朝——率领我们进入一个王权至上的轨道，此后2000年，王朝更迭，但灭亡的是皇帝，帝制却像野草，“野火烧不尽，春风吹又生”。在这个意义上，赢政说自己是“始皇帝”，言之成理，绝非妄言。

问题在于，哪些因素决定了制度设计者能够选择一个不错的入口呢？借用花钱法则的思路，在不考虑制度建立之后的监督实施问题时，制度相关者可分为两种人：制度设计者和制度寄居者。不过，由于制度是一种无形的网络，设计者和寄居者均不能置身“制度”之外，设计者和寄居者的角色有时是分离的，有时又合二为一。

“好”制度、“坏制度”由此分别：当一个群体共同参与为团体自身设计规则时，这样的制度大多是“好”制度，也就是当制度设计者与制度寄居者角色重合时，“好”制度自然而生——人，不可能给自己戴上枷锁；另一种情形是，当一个团体或个人有权力决定另一个团体的制度供给时，这种制度多半是“坏”制度，换言之，当制度制订者与制度寄居者角色分离时，“坏”制度就在所难免。人类总是喜欢虐待自己的同类，给其他人带上枷锁的乐趣在于自己高高在上，盛气凌人，偶尔亲善，还可以展现君王的宽容——封建王朝的制度正是如此，皇帝的快感是双重的，一方面有施虐的得意忘形，而当皇帝良心发现时，他还可以发发慈悲，博取仁爱天下、爱民如子的美名。

为什么当制度设计者与制度寄居者角色重合时所构建的制度就是“好”制度，而当两者分离时，大多数的制度令人失望呢？这就要从“好”制度的要件说起——一个“好”制度的首要，是这个制度反映了大多数、甚至是全体成员自愿的、真实意图的表达；其次，一个“好”制度其运行监督成本必然是低廉的。这两个条件有内在的联系，前为因，后为果，当制度的达成是建立在自愿基础之上时，制度落实的力量就源于团体成员对制度合法性和公正性的认同，出于对制度的敬畏而自愿服从，而不是慑于暴力和强权。

为自己设计制度——这好像并不是一个“不可能完成的任务”，可历史却一再表明，人们极少有机会为自己“量体裁衣”，也就是说，“好”制度的出现还需要其他外在因素的配合。这些因素主要是两个方面的：第一是团体的规模，第二是这个团体中的成员的势力是否均衡。

团体的规模，简单说就是人数的多少，是决定制度优劣的一个关键因素。比如在解释为什么中国的政治传统是专制而希腊罗马的政治制度是民主时，钱穆先生以人口数量为基准。他在《中国历代政治得失》一书中说：“中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小的半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口也在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不可能的”。

换言之，假如中国的人口数量不那么庞大，而是像希腊、罗马一样屈指可数，中国的政治面貌将是另外一番景象。历史不允许假设，我们也无从想象和判断远在秦汉之前的“年轻中国”——人口规模也在几万数量级的时候为什么没有选择民主制度，至少在秦汉时期，中国已经失去了与民主结缘的机会，因为对于人口数量达几千万的大帝国，实行民主制度的社会成本远高于专制制度。单说把数千万人的意见汇集起来，选出一个统一的领导人，就是一件无比浩大的工程。再说，众口难调，人越多，越难以有一致的意见，久拖不决，“国将不国”，所以，当人口规模超出了一个临界值之后，每一个人表达自我愿望的机会因为“制度不能承受之重”而被剥夺了，制度设计的权力自然地转移到少数强势人物手中，由此得到的制度是效率导向的，以保障权力中心的政令畅通为宗旨，这样的制度必然是以奴役和压迫为特征的专制制度。

公元前5世纪前后的雅典约有4万公民——所有的妇女、侨居的外邦人和奴隶全部被排斥在外。每个人无论贫富，除了不能成为将军处理军事事务之外都有机会去做任何事情。最高权力归公民大会所有，像参战、紧急征税这些决策由公民大会决定。公民大会人数很多，每次可能有5000人参加，占到全部公民数量的1/8。由于公民大会人数太多，便由一个对行政和管理事务有最高控制权的500人会议负责公民大会。这个会议的成员每年改选，每个年满30岁的男性公民均有资格当选任职，任期一年，由此，许多雅典男子有了在政府任职的经历。

所有重要的政治决策均要得到公民大会多数亦即参加会议的多数公民的同意。这种严格遵守多数统治的原则实行起来却是低效的，许多人聚集在一起辩论、争吵、演讲和举手表决，热闹非凡的场景就像20世纪80年代末期中国农村的集贸市场。对此，古希腊智者也颇有微词，柏拉图和亚历士多德就认为希腊民主就等同于乌合之众的统治，亚历士多德甚至认为将平等的权利赋予贤愚、长幼、贫富悬殊的公民是另一种形式的不平等。但是，就是这些乌合之众奠定了西方世界民主制度的根基，制定了“雅典人能遵守的最好的法律”。

团体的人数是决定制度设计的关键因素——人口太多，地域分布太广，民主的实行就超出了经济发展水平所能承受的极限，王权专制随趁虚而入。团体中成员的实力是否均衡是另外一个重要约束，如果某一个成员的实力超群，就有可能主宰整个团体的意志，从而使得多数同意的制度设计被寡头所独占。不过，在一个团体中出现寡头的概率依然与团体的人数密切相关，即在人口众多的团体中容易出现“英雄式人物”，而在人数稀少的团体中这样的机会就微乎其微。

究其原因，寡头的出现并不是一个概率问题，而是源于“规模效应”和“信息不对称”。通俗一点说，“规模效应”就是池塘里养不出鲸鱼。没有足够多的海水，体形巨大的鲸鱼就无法生长。还有一个现实的例子，就是1978年以来，中国富豪的“暴富速度”有点像“直升飞机”，大大超出了外国人的想象，也让中国同胞惊叹不已。其中缘由，当然不排除形形色色的“圈钱游戏”和“幕后交易”，但是，更不能忘记的，是中国庞大的市场规模造就了一个又一个财富神话，这样的神话不可能在一个国土狭小、人口稀少的国家产生，这样的神话只有在中国这样盛行神话的国度才会出现。经济寡头如此，政治上的“超人”亦然，众生芸芸，无所依托而有所渴望，在大多数人对自己的命运感到惶惑不安的时候，在比肩接踵的熙熙攘攘的人流中，恐惧、焦虑、迷茫和不知所往的心态交织在一起，就会由衷地产生一种英雄崇拜心态，此时，“振臂一呼”的凡人往往会成为“力拔山兮气盖世”的“超人”。

“规模效应”有一个副产品——“信息不对称”。“距离产生美”是一条美学原则，其实，距离也会带来另一种人类特有的心理反应——英雄崇拜。当一个团体的人数足够多，规模足够大，距离足够远的时候，信息的阻隔很容易缔造“举世无双”的英雄人物。也可以这样讲，寡头的威慑力与距离成反比关系。整天和“超人”在一起生活的人认为“超人”不过尔尔，并无异样，可是，远在天边的人却对“超人”顶礼膜拜、五体投地，这也就是为什么大部分神仙总是住在云雾缭绕的大山里面，或者传说中的神仙总是那么神奇一样。“父不教子”，也是亲密无间所致，在儿子女儿眼里，再“伟大”的父亲也平淡无奇。

“人少好办事”——当团体中的每一成员都有机会表达个人意志的时候，这个制度的建立就不可能“以人为壑”，而要照顾到每一个人的切实利益，这个以多数人的利益为准绳的制度就不可能是一个“坏”制度，即使不是最佳，也应该是接近最佳的方案之一。反之，当团体的规模超出了一定限度之后，决策集团或者是寡头就会置多数人的利益于九霄之外而贪图一己之利。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这样的制度断然不是大多数人参与的结果，而只能是专制者自我决断的遗祸。

2．两个案例，一个道理

制度的优劣分水于“谁”为“谁”设计制度，当制度设计者与遵守者角色重合时，“好”制度就出现了；而当制度设计者有权力给他人制定制度时，“坏”制度就不可避免。这样看来，“好”制度并不应该成为稀缺之物，而“坏”制度大都可以幸免。然而，迄今的人类历史一再表明，“好”制度“千呼万唤”却像巫山美人一样，云里雾里，未现真容，“坏”制度却依旧大行其道。

原因在于，“好”制度需要一个简单条件，就是这个团体的初始人数不能太多，在这个团体中也不能有“神仙皇帝”之类的“救世主”。有了这个简单条件，人们才有设计“好”制度的幸运，否则，“好”制度就会渐行渐远。

经济学是立足于实证的，为了证明本文观点，我们以两个案例为佐证。一个是小岗村农民分地单干，另一个是“五月花号”事件。

中国的改革始于农村，农村的改革始于安徽省凤阳县小岗村农民。78年以来的27年中，中国社会的政治、经济形态发生了前所未有的巨大变化，然而，“分地单干”这一基本原则却始终没有动摇过。在以“改革”频仍著称的中国，一项制度能这样久经考验而未见“变形”，也是奇迹。这也从一个角度说明，对最大多数的中国农民而言，“分田单干”是一项“好”制度，而其发端于小团体——这个小团体的成员，世代为农，也没有任何一个人胸怀“救亡图存”的宏伟志向，但偏偏是他们，缔造了影响中国历史进程的重大制度变革。

事情的经过是这样的：1978年冬天，这个有20户人家的生产队，划分4个包干组。干了几天，组里又产生了新矛盾，于是每个组再细分，全队分成了8个小组，每组只有2－3户，都是一个门儿的，有的是父子组，有的是兄弟组。可是没干几天，又有吵架的，还是干不好。

一天夜里，生产队召开社员会解决矛盾。快天亮了，矛盾也没解决好。于是有的社员说：这样干不好，干脆包干到户，大家一致表示同意。生产队副队长阎宏昌说：“如果大家答应我两个条件，我就同意包干到户。第一，夏秋两季打的头场粮食，要先把国家的公粮和集体提留交齐，谁也不能装孬种；第二，我们是明组暗户，瞒上不瞒下，不准对上级和队外任何人讲，谁讲谁就是与全村人为敌。”有位老者说：我看再加一条，今后如果队长因为让我们包干到户犯法坐班房，他家的农活由我们全队包下来，小孩由全队养到18岁。大家异口同声表示同意，并赌咒发誓按这三条办。于是，18个男人以摁手印这种最原始的方式，表示决心，并连夜抓阄分牲畜、农具，丈量土地，一个早晨就全部分好了。

这个故事，尽人皆知。本文关注的是这个“好”制度产生的约束条件。其一，这个生产队规模不大，20户人家，70多口人，除去老弱妇孺，有发言权的大概也就20人左右，以手印计，只有18个成年男子；其二，在生产队里，没有一个人具有压倒性的权威力量，队长和副队长在讨论“未来命运”的会议上仅仅是召集人的角色，并没有支配力量，其三，这群人是在给自己找出路，也就是“自己给自己设计制度”，“分地单干”照顾了每一个人的切身利益，“单干”之后，任何一个人都只能靠自己的土地养活自己，而不能指望从别人的碗里“分一杯羹”。当一个人福利的增加不是通过另一个人福利的减少而获得的时候，制度均衡就达到了帕雷托最优。“分地单干”就是这样的“好”制度。

美国200年多年的发展，得益于华盛顿、杰佛逊等一大批开国先驱为美国建立了“三权分立”的政治制度，而这一制度的思想却是源于第一批登陆北美大陆的“五月花号”上的清教徒——“为了国王的荣耀和基督教的进步，我们这些在此签名的人扬帆出海，并即将在这块土地上开拓我们的家园。我们在上帝面前庄严签约，自愿结为一民众自治团体，为了使上述目的得以顺利进行、维持和发展，亦为将来能随时制定和实施有益于本殖民地的总体利益的一应公正法律、法规、条令、宪章和公职等，吾等全体保证遵守与服从。”

这段文字是1620年从英国出发的一艘小船上的51名成年男子共同的誓约。当他们离开英国时，许多老水手都怀疑他们是否能顺利到达美洲，因为那条船是条小船，出发之际也不是航海的好季节。他们必须马上启程的原因是，他们中间除了受宗教迫害的清教徒之外，还有必须马上离开不列颠的人——包括破产者、流浪者等在旧世界的秩序中找不到自己定位或无法实现自己梦想的人。

船出发了，一共102人，经过65天与风暴、饥饿、疾病、绝望的搏斗之后，他们终于看到了新大陆的海岸线，在这过程中，一人死亡，但同时一个新的生命在惊涛骇浪中来到了尘世。
缺水、缺粮、困乏，而新的大陆和新的家园已经在望。这时候，船反而停了下来，船上的成年男子低声讨论着：我们将如何管理未来的新世界，依靠什么，领袖的权威?军队的威力还是国王的恩赐? 

  他们决定将这个问题弄清楚之后再上岸。 

讨论十分激烈，有权参加讨论的是船上51名成年男子，妇女们只有旁听的份儿。最后，他们在一张简陋的羊皮纸上签署了被后人称为《五月花号宪章》的文字。这一段文字，第一次阐述了国家权力的来源——国家是民众以契约的形式合意组建的，国家的权力来自民众所让度的部分权利的组合。法律实施的真正力量源于民众对于国家法律合法性与公正性的认同，出于对法律的敬畏而自愿服从，而不是慑于国家暴力。法律是为了维护全体社会成员的整体利益而不是为了维系某种统治秩序而制定的。

今天，当人们再一次重读《五月花号宪章》的时候，总是心潮澎湃，而《五月花号宪章》之所以成为思想天空的闪电，一个根本的原因是这是人类历史上第一次由人民给人民自己“约法三章”——自然状态下的民众是不可能给自己戴上枷锁的，发自内心的对于自由的渴望使得这些离开旧世界的清教徒深信，每一个公民都享有最大自由的制度是不能以奴役任何一个人为代价的，真正的自由必须获得每一个人的同意。

在这个案例中，我们同样看到奠基“好”制度的必要条件——首先，也是最根本的，缔结《五月花号宪章》的目的是为了清教徒自己的前途，“吾等全体保证遵守与服从”表明制度设计者与遵守者的角色是两位一体的。其次，五月花号船上的人数有限。第三，这些人都是旧秩序的弃儿，除了对自由的渴望和新世界的梦想之外，每一个人都一无所有，也谈不上对其他人的威权。

2005年8月4日星期四于家中

刘云枫