“人民公社”：中國農村的地獄之旅（3）

徐振華 曲阜師範大學歷史文化學院

強化共產黨在農村的統治基礎 
從1962年起全國開始按照“農業六十條”完善人民公社制度（習稱“1962年體制”），由此中共建立了中國幾千年來第一個全方位控制農村的所有政治、經濟、社會活動的基層行政管理體制。有研究者指出，它體現了“國家權力全面介入農村，統攝基層”，在運作上表現為“高效輸出政策”與“對鄉村社會的強力規範”。也有人指出，改革開放之前中共“政治上，實行高壓政策；經濟上，計劃統治一切；思想文化和意識形態上，高度一元化，幾乎陷入了萬馬齊喑的局面；社會也被一體化了，人們的活動空間幾乎全部被擠占。一句話，社會的各個層面和各個領域都被政治化了。中國歷史上歷朝歷代和各個時期，都沒有像共產黨這樣成功地控制了社會的每一個階層和每一個領域，幾乎控制了中國的每一個角落，也幾乎壟斷了一切。政黨是全能的，政府是全能的，什麼都管，沒有它們管不了的事，為社會和個人安排一切，抹煞了社會的自主性和人民群眾的積極性和創造性，不重視人民群眾的民主和自由的要求”。分析人民公社“1962年體制”的行政機構構成、行政人員設置及其運作方式，可以看出，中共是如何通過“人民公社”制度完善集權統治的。 

在“大躍進”進入高潮的1958年9月之前，全國的鄉級政權稱作“鄉人民委員會”。9月之後，隨着“公社化”浪潮的蔓延，全國各地陸續以原來的鄉為單位建立了“人民公社”，其管理機構稱作“公社管理委員會”，設公社正、副社長，文書、民政、財經、文教、生產、武裝等助理員和公安特派員，此外還有婦聯、共青團等“群眾組織”。公社之下設生產大隊，生產大隊是以自然村落為基礎建立的最基層的行政單位。從1962年起，生產大隊不再是基層行政單位，在生產大隊之下劃分生產小隊，一般被稱為“生產隊”。1962年以後，各生產大隊除有黨的支部書記、副書記負領導之責外，行政方面的負責人有大隊長、副大隊長、大隊會計、大隊保管員、大隊治安保衛委員會主任及副業股長等，此外還有民兵營長（或連長）、團支部書記、貧下中農協會主任及婦女主任等。其中，民兵營（連）長成為專職起源於1958年“公社化”時期的“全民皆兵”政策，貧下中農協會主任（一般簡稱為貧協主任）這一專職的設置則始於1964年的“四清運動”。當時不少地方的生產大隊還有一支全脫產的治安保衛員隊伍，屬大隊治安保衛委員會主任管轄，由貧下中農出身的男性青壯年擔任，其主要職責是對“階級敵人”專政，在鬥爭“階級敵人”時他們負責押送被鬥爭對象並維持會場秩序。當年我所在的生產大隊的“保衛”隊伍是8人，由每個生產隊選出一名。這些人的飯食由大隊免費供應。各生產小隊的管理人員則有生產隊長、副隊長、會計、保管員、婦女隊長、民兵排長與生產隊貧協代表等，此外還有團小組長與記工員。記工員每天下午到不同的勞動地點清點人數，記錄社員出工的工時。生產隊長、會計與保管員都是肥缺。我家西鄰當年是我們生產隊的保管員，他家幾乎天天炒肉，飄出油炸菜餚的香味；經常在他家喝酒的是生產隊隊長與會計，他們喝酒的理由很多，如招待大隊或管理區來檢查指導工作的幹部以及外單位來學習或聯繫工作的人等等。我們生產隊當時大約土地與副業總收入的四分之一多就這樣被他們揮霍掉了，當時其他100多位社員的總消費量差不多也就是這麼多。

在有些省份，由於公社的規模較大，還在生產大隊上面增設了公社的派駐機關“管理區”，各管理區都有固定的辦公地點，設在所轄區域中一個比較大的村莊裡，派駐具正式國家幹部身份的管理區主任、副主任及其他成員若干。比如，現在的山東省泰安市岱嶽區與泰山區當時同屬泰安縣，1962年該縣的18個人民公社下設109個管理區，這些管理區下轄836個生產大隊。由於按自然村設置生產大隊，有的生產大隊人口與土地規模都很小，如筆者家鄉鄰近的泉里生產大隊轄兩個生產小隊，僅200多人。 

公社、管理區、生產大隊及生產小隊四級基層管理者是當時鄉村基層的“官員”與“准官員”。關於他們的總人數，凌志軍有個估算，“每個公社有幹部30人以上，生產大隊大致為10人，生產隊則為5人”，“占了農村全部人口的百分之七”。[這一估計是相當保守的。凌志軍或者是不了解管理區一級的設置，或者是把管理區的幹部歸入公社一級了，這樣就低估了公社及管理區兩級的幹部人數。例如，據筆者掌握的資料，原泰安縣省莊公社1970年時有省莊、桑家疃、上高、苑莊、羊樓、崗上、劉家莊、黃山頭、安家林等9個管理區。1982年時，原泰安縣的17個人民公社中有9個仍然設有管理區，有的公社轄7個以上的管理區，其它公社最少也下轄5個，一般的都在6個以上。若按每個公社平均轄6個管理區、每個管理區有工作人員4人計算，則每個公社的幹部遠不止30人。凌志軍對當時生產大隊和生產小隊幹部人數的估計可能也比實際情況要低。據筆者觀察，當時每個生產大隊的幹部與准幹部的平均人數不少於18人；每個生產小隊的幹部與准幹部的總數不少於10人。按照這一規模估計，至20世紀70年代末，全國各地人民公社的各級幹部、准幹部的總數接近7,000萬，大約占當時農村總人口的百分之八以上。由此可見人民公社體制行政管理隊伍的規模非常龐大，而廣大社員的負擔又是何等之重！這個日益膨脹的鄉村幹部隊伍為了證明自身存在的必要性與正當性，不斷開展各種形式主義的“活動”，如“檢查評比”、“推廣新生事物”等，這恰恰又符合了毛時代的政治需要。 

必須說明的是，在一些省份，縣級政府又在人民公社之上設立了一級縣政府的派出機構，即區政府，用來指揮管理轄區內的各人民公社。此外，一些地方還有常設的專職工作隊，其隊員大都常年駐在農村基層。每當政治運動到來，上級和外地派來的龐大的從事專項運動的工作團也會進駐農村。以泰安地區為例，1964年在泰安縣徂徠等6個公社開展“社會主義教育運動”時，中共泰安地委曾抽調各級幹部5,000餘人組成工作團，中共中央組織部副部長陳野萍及北京來的其他幹部也參與了泰安地委工作團的領導工作。

1967年春，隨着全國各地省、地、縣三級黨政機關更名為“革命委員會”，人民公社管理機構也更名為“革命委員會”，其主要負責人稱主任、副主任，下設辦公室、政工組、生產組、民政組、教育組等辦事機構。這一名稱一直沿用到1980年底。1981年1月，各地按照上級指示又將人民公社管理機構的名稱統一恢復為“公社管理委員會”。不過，公社、大隊、生產隊這幾級行政管理體制在“文革”期間並無變化。

20世紀70年代末期，改革大潮終於埋葬了人民公社制度。1982年12月4日，五屆人大五次會議通過了新憲法，其第30條規定，全國各縣之下“分為鄉、民族鄉、鎮”。中共中央、國務院於1983年10月12日聯合發出了“關於實行政社分開建立鄉政府的通知”。文件規定：鄉的規模以原來公社之下管理區的區域為基礎；若原來管理區的區域過大的也可以化小。自此，全國陸續開始撤社建鄉，至1984年底，全國共恢復設立91,000余個鄉、鎮，各鄉鎮以人民公社時代的生產大隊為基礎設立了行政村，全國共有926,000余個行政村。以後，全國陸續推行並鄉政策，於是鄉的轄區規模有所擴大，鄉級政府的數量相應減少。從1988年開始，不少地方開始改鄉為鎮。到1995年，全國鄉級政府的數量減少為29,502個，建制鎮17,532個。改革後的農村基層管理體制屬於鄉鎮政府和行政村村委會的兩級管理體制，生產隊取消後當然不再有生產隊一級的幹部，但鄉級政府的幹部、准幹部人數則比人民公社時代進一步大規模膨脹，有許多文獻討論過這一問題，筆者不再涉及。 

現代文明和近代中國 （目錄鏈接）